水權轉讓

一般而言，水權是指由水資源所有權、水資源使用權（用益權）、水環境權、社會公益性水資源使用權、水資源行政管理權、水資源經營權、水產品所有權等不同種類的權利組成的水權體系，其中水資源產權則是一個混合性的權利束。本文所討論的水權轉讓中的水權，主要指水資源使用權。

水權轉讓是水權流動的一種形式，是水權主體對自己權利的一種處分。鑒於中國法律尚無水權轉讓的專門規定，認為可以參考中國法律有關土地權轉讓的規定。例如，中國《憲法》第10條關於“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定、《土地管理法》 （1986年制定，1998年修訂）第2條關於“土地使用權可以依法轉讓”的規定，以及《房地產法》（1994年）和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》 （1990年）關於土地使用權轉讓的規定。這樣可以保持中國法律術語、法律概念的一致性、統一性和關聯性。

如果套用上述法律有關土地權轉讓的規定，可以將現行水權轉讓的概念界定如下：

第一，所謂水權轉讓中的水權，僅僅指國有水資源使用權。

第二，所謂水權轉讓中的轉讓，廣義的是指國有水資源使用權的流動，主要包括出讓和轉讓兩個方面；狹義的僅指國有水資源使用權轉讓。所謂國有水資源使用權出讓，是指國家將國有水資源使用權在一定期限內出讓給水資源使用者，由水資源使用者向國家支付水資源使用權出讓金。

從長遠看，從建立健全中國水權市場的科學體系、完整體系出發，上述關於水權轉讓的範圍可以擴大，意見如下：

第一，水資源的所有權可以有多種形式，如水資源國家所有權和水資源集體所有權。既然國有水資源使用權可以出讓和轉讓，集體水資源使用權同樣可以出讓和轉讓。

第二，國有水資源的水運權、水電權、放木權、養殖權、旅遊觀光權等各種開發利用國有水資源的權利，也可以在條件成熟時逐步實行轉移（包括出讓和轉讓）。鑒於上述權利的特殊性，建議通過專門立法，分別解決其權利流動或交易問題。

第三，為了遵循傳統習慣以及照顧和保護當地人（特別是少數民族和農民）的利益，依照傳統和習慣確立的取水權（這裡指村莊和個人依照傳統和習慣，直接從江河湖泊和地下水體取用非基本用水的權利）應該允許依法轉讓（包括出售、交換和贈與）。

第四，除基本排污量（又稱基本排污權，指維持人的基本生活和生產的最起碼的排污量）外，應該允許總量控制下的排污權依法交易（包括指排污權的原始分配和轉讓）。鑒於排污權交易的特殊性，建議通過專門立法，單獨解決排污權交易問題。

第五，對水產品，應該按一般產品對待，建立健全水產品交易市場，即水產品所有權交易市場。

國有水資源的出讓、轉讓的一般條件和步驟如下：

第一，有計劃、有步驟、有重點地推進國有水資源使用權流動。

第二，開展水資源的監測、評估和統計，查清中國水資源的供需的基本情況和可以開發利用的潛力。

第三，結合取水許可證制度的實施，公平分配國有水資源的使用權。

第四，在確定江河湖水庫的最低水位或最低流量，以及本流域或區域的用水許可總量的基礎上，以流域或行政區為單元控制取水許可證發放的數量界限（同時應該注意保留適當數量的取水許可證取水量備用）。

第五，在啟動國有水資源使用權出讓、轉讓程序后，獲得國有水資源使用權的許可證持有者，如果希望轉讓其國有水資源使用權，可以依法向有管轄權的行政主管部門申請出讓國有水資源使用權。

第六，獲得出讓國有水資源使用權的單位和個人，可以依法在市場轉讓或再轉讓其出讓國有水資源使用權。

第七，國有水資源使用權的出讓、轉讓不得改變水功能區劃。從水功能區看，中國的水功能區劃分為兩級體系。水功能一級區分保護區、保留區、開發利用區和緩衝區四類。二級水功能區分飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂區、過渡區、排污控制區等七類。國有水資源使用權的出讓、轉讓，非經法定程序批准，不得改變原有水功能區的類型。例如，不能將保護區的水資源出讓、轉讓為工業用水。

第八，為了將水資源的行政管理權與水資源產權分離開來，應該在水資源交易中堅持“政企分開”的原則，同時建立健全國資辦、水行政主管部門和水公司機制。

鑒於中國的政治經濟和行政管理體制，從大的方面分，國有水資源使用權（下面主要談取水權）的流動（包括出讓、轉讓）可以分為四種情況：一是國有水資源使用權同時進行跨流域、跨行政區域的流動；二是國有水資源使用權在同一流域、不同行政區間流動；三是國有水資源在同一行政區、不同流域間的流動；四是國有水資源使用權在同一流域、同一行政區內流動。這四個方面的國有水資源使用權的流動具有不同的性質和特點，現分別論述如下：

（一）有水資源使用權同時進行跨流域、跨行政區域的流動

中國憲法和法律已經明確規定國有水資源的所有者是國家，但中國法律對由誰代表國家來行使國有水資源的所有權尚無明確規定。如果參照《土地管理法》關於“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”的規定，國有水資源的所有權應該由中央人民政府即國務院（或通過國資辦）代表國家行使。根據自然資源所有權和使用權相分離的原則，可以從流域國有水資源所有權中分離出流域國有水資源使用權，包括可以轉讓的流域國有水資源使用權和不可以轉讓的流域國有水資源使用權兩種類型；在可以轉讓的流域國有水資源使用權中又可以分為適合於本流域內（包括同一行政區和不同行政區）轉讓的國有水資源使用權和適用於跨流域（包括同一行政區和不同行政區）的國有水資源使用權；從而實現流域國有水資源使用權的跨流域、跨行政區流動。在國有水資源使用權同時進行跨流域、跨行政區域的流動時，應該注意如下問題並創造如下個條件：

第一，從流域國有水資源所有權中分離出流域國有水資源跨流域使用權，明確流域國有水資源的跨流域使用者。

第二，由跨流域調水的有關行政區的上一級行政主管部門（一般是成立跨流域調水小組）組織跨流域調水研究，經過有水資源使用權轉讓意向或願望的流域管理機構（通常是缺水的流域管理機構與豐水的流域管理機構）互相協商，以及跨流域協商組織內部協商，確定國有水資源跨流域使用的數量（設為每年M立方米）、期限（設為N年）、地點、方式、引水流域給供水流域的補償費用和大致水價，並向社會公布。

第三，由有能力從事跨流域水資源利用的水公司向國家（國資辦和供水流域管理機構）申請出讓流域國有水資源跨流域使用權，申請書中必須有調水工程總預算、補償費用和大致水價等內容。

第四，如果調水對供水流域的用水和生態環境沒有影響或影響微不足道，水公司應該向國家（國資辦）繳納國有水資源使用權出讓費A（包括首次付款a1和以後的每年付款之和Na2）；如果調水對供水流域的用水和生態環境具有明顯影響或損害，水公司除了向國家繳納國有水資源使用權出讓費A外，還應向供水流域支付調水補償費B（包括首次付款b1和以後每年付款之和Nb2）。國有水資源使用權出讓費A和調水補償費B應該成為跨流域水公司的工程用水成本C的主要組成部分，C=A+B+D=a1+Na2+b1+Nb2+D，其中D為其他成本（如工程費、運轉費、管理費等）。實施調水工程的上述費用，可以通過公司投資、國家（國資辦）參股或借款、國家補助撥款、銀行貸款、引水流域地區人民集資或參股、引水流域有關人民政府補助等各種融資渠道籌集。

第五，水公司依法取得的出讓國有水資源使用權可以依法全部或部分轉讓，也可以直接向用戶供應水產品。如果水公司與引水流域的流域協商組織協商，並經有關主管行政部門批准，確定該公司每噸供水的水價（設為E元），則每年供水收入（設為F元）為EM，即F=EM.則水公司總收入NEM=總成本C+總利潤G，即NEM=C+G=a1+Na2+b1+Nb2+D。轉讓費或水價可以由市場機制確定，並召開公眾聽證會，人民政府保留在特殊情況下對轉讓費或水價的適當干涉。

第六，供水流域的流域管理機構與供水流域的協商組織共同協商，對調水補償費B進行合理分配。一般按流域各行政區的用水份額與影響因子進行分配，受調水影響大、損失大的行政區應該得到較多的補償；也可將補償費用於流域內的水資源公共建設。

（二）中國有水資源使用權在同一流域、不同行政區間流動

國有水資源使用權在同一流域、不同行政區間流動，主要指國有水資源在同一流域內的上下游、左右岸及不同支流之間的不同行政區間的流動。東陽市與義烏市在2000年11月達成的水資源使用權交易，就是屬於國有水資源在同一流域、不同行政區之間的流動，因為兩個不同的城市（行政區）同處金華江（小）流域。在上述討論的基礎上，這種流動或調水應該注意如下問題並創造如下條件：

第一，必須搞好流域國有水資源使用權在不同行政區間的初始分配

為了加強對流域水資源的統一管理和有效利用，實現流域國有水資源使用權在同一流域、不同行政區間的流動，根據“政企分離”或“資源行政管理權與資源開發利用權相分離”的原則，建議國家通過法律規定：成立流域管理機構、流域內各行政區的水行政主管部門、流域協商組織。流域管理機構（如長江流域管理委員會）代表國家行使統一的流域水資源分配管理權。

第二，由有水資源使用權轉讓意向或願望的水行政主管部門互相協商，或通過上一級行政主管部門、流域管理機構進行協商，確定流域國有水資源跨行政區使用的數量（設為每年M立方米）、期限（設為N年）、地點、方式、引水行政區給供水行政區的補償費用和大致水價，並向社會公布。

第三，由水公司向國家（國資辦和供水行政區管理機構）申請出讓國有水資源跨行政區使用權。只有該水公司向國家提出申請，其調水工程總預算、補償費用和大致水價得到國家和流域協商組織認可，依法獲得出讓國有水資源跨行政區使用權，才能進行國有水資源的跨行政區利用工程。

第四，如果調水對供水行政區的用水和生態環境沒有影響或影響微不足道，跨行政區水公司應該向國家（國資辦）繳納國有水資源使用權出讓費A（包括首次付款a1和以後的每年付款之和Na2）；如果調水對供水行政區的用水和生態環境具有明顯影響或損害，跨行政區水公司除了向國家繳納國有水資源使用權出讓費A外，還應向供水行政區支付調水補償費B（包括首次付款b1和以後每年付款之和Nb2）。國有水資源使用權出讓費A和調水補償費B應該成為跨行政區水公司的工程用水成本C的主要組成部分。實施調水工程的上述費用，可以通過公司投資、國家（國資辦）參股或借款、銀行貸款、引水行政區人民集資或參股、引水行政區人民政府補助等各種融資渠道籌集。

第五，水公司依法取得的出讓國有水資源使用權可以依法全部或部分轉讓，也可以直接向用戶供應水產品。如果跨行政區水公司與引水行政區的協商組織協商，並經有關主管行政部門批准，確定該公司每噸供水的水價E元，則每年供水收入F為EM，但應該召開公眾聽證會，人民政府保留在特殊情況下對轉讓費或水價的適當干涉。

第六，供水行政區的水行政主管部門與供水行政區的協商組織共同協商，對調水補償費B進行合理分配，並應召開公眾聽證會。一般按下一級行政區、社區或村莊的用水份額與影響因子進行分配，受調水影響大、損失大的下級行政區、社區或村莊應該得到較多的補償；也可將補償費用於行政區的水資源公共建設。

（三）國有水資源使用權在同一行政區內、不同流域的流動

國有水資源使用權在同一行政區內、不同流域的流動，實際上是在同一行政區內實施跨流域引水的問題。例如，長江、黃河的源頭都在青海省內，青海省計劃將長江源頭的水引向黃河源頭區域。。

（四）國有水資源使用權在同一流域和同一行政區內流動

第一，必須搞好行政區內國有水資源使用權在不同用戶（包括水公司和直接取水的單位和個人）間的初始分配。

第二，根據本行政區的具體情況，選擇並決定啟動國有水資源使用權出讓、轉讓程序的適當時機。

第三，在啟動國有水資源使用權出讓、轉讓程序后，各用水戶首先向水行政主管部門申請國有水資源使用權，或者申請將以前獲得的取水許可證轉化為國有水資源使用權證。

第四，單位和個人依法獲得出讓國有水資源使用權后，可以依法依合同將其出讓國有水資源使用權轉讓（包括出售、交換和贈與）給其他單位和個人。