集體建設用地使用權

集體土地建設用地使用權是指農民集體和個人進行非農業生產建設依法使用集體所有的土地的權利。法律對集體土地建設用地使用權的主體有較為嚴格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權。全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經濟組織進行建設，需要使用集體土地，必須經過徵用，使之轉為國有土地后才能取得使用權，即國有土地使用權。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經濟組織擁有集體土地建設用地使用權。

根據《土地管理法》第43條、第59條等條款的規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，可以按規定申請農村集體建設用地使用權。農村集體建設用地使用權可分別按照如下方式取得：

鄉鎮企業用地。農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權人股、聯營等形式共同舉辦企業的，持有關批准文件，；鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批准許可權，由縣級以上地方人民政府批准。

申請農民宅基地的，需經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批准。

面對1.2億畝建設用地缺口，民革中央呼籲——關鍵是推進集體建設用地流轉

為了要妥善解決建設用地缺口問題，除了節約集約使用現有城市建設用地，將一些低山和丘陵開闢為建設用地外，一個重要的途徑就是統籌配置城鄉建設用地，加快農村集體建設用地向城市的流轉。

數字顯示，全國城鄉建設用地總量為3.41億畝，但城鎮建成區5700萬畝，承載著5.7億人，而農村建設用地2.84億畝，只承載著7.4億人，全部建設用地中不足17%的城市建設用地卻承載著全國多於43%的人口，農村建設用地是城市建設用地的5倍，農村人均佔用建設用地是城市人口的3.8倍。

民革中央認為，目前我國城鄉建設用地存量結構亟待調整。從理論上說，通過對農村建設用地特別是宅基地合理規劃和調整，可以節省大約三分之二的建設用地。因此，隨著農村人口流向城市的城鎮化進程和農村集體建設用地的節約和集約使用，城鄉建設用地總量不但不會增加，還有可能減少。

提案明確指出，“這裡的關鍵在於，如何在城鎮化進程中促進農村集體建設用地向城市建設用地合理有序有效流轉。”

事實上，農村集體建設用地的流轉試點工作，已在全國部分省市展開，實踐也證明這一做法給當地經濟發展注入了巨大的活力，但另一方面，也普遍存在著一些問題。

民革中央通過調研分析，認為當前農村集體建設用地流轉突出存在以下問題：

——現行試點和地方法規與國家法律衝突。

由於我國憲法和土地管理法都規定，城市的土地歸國家所有，農村集體土地只有通過政府徵收或徵用才能轉化為城市建設用地，所以，只要農村集體建設用地未經國家徵收和徵用便進入市場，無論採取何種形式，都會改變城市土地單一國有的格局，從而與憲法和土地管理法產生抵觸。

——土地管理體制不健全，導致農村集體建設用地流轉無序。

農村集體建設用地流轉大多處於自發和無序狀態，一是由於城鄉二元結構下城市規劃只規劃國有土地，對於流轉到或即將流轉到城市來的農村集體建設用地尚未納入城市建設整體規劃中；二是由於地方政府的利益驅動，導致區域內土地的開發整理、農村集體建設用地的流轉都由各行政區各自決策，缺少全國統一的規劃協調和統籌安排；三是違反規劃擅自轉變農地用途的現象仍十分嚴重。

——農村集體建設用地和國有建設用地產權地位不平等。

這種不平等表現在：城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣市場，實行市場定價，而農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以作為抵押到銀行等融資機構進行再融資和資產評估，而農村建設用地沒有使用權證，也不能進行上述的抵押和融資行為，不具有資產功能。

——農村集體建設用地流轉中產權界定不清。

土地管理法第十條對集體土地產權作出規定：農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

通過農村集體土地確權登記發證，依法確認農民土地權利，強化農民特別是全社會的土地物權意識，有助於有效解決農村集體土地權屬糾紛，在城鎮化、工業化和農業現代化進程中切實維護農民權益；土地確權登記發證的過程，是進一步查清宗地的權屬、面積、用途、空間位置，建立土地登記簿的過程，從而確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關係，可以進一步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性。

國土資源部、財政部、農業部聯合下發《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求力爭到2012年底把全國範圍內的農村集體土地所有權證確認到每個所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。

《通知》明確規定實行憑證管地用地制度，要求凡被徵收的農村集體所有土地，在辦理征地手續之前，必須完成農村集體土地所有權登記，在征地拆遷時，要依據農村集體土地所有權證或農村集體土地使用證進行補償；凡是進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記，做到產權明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉；農用地流轉需與集體土地所有權確權登記工作做好銜接，確保承包地流轉前後的集體所有性質不改變，土地用途不改變，農民土地承包權益不受損害；對新農村建設和農村建設用地整理涉及宅基地調整的，必須以確權登記發證為前提。

為充分發揮農村集體土地確權登記發證工作成果在國土資源管理各個環節的基礎作用，《通知》提出，農村集體土地確權登記發證與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地徵收等各項重點工作掛鉤。凡是到2012年底未按時完成工作的，農轉用、土地徵收審批暫停，農村土地整治項目不予立項。

國土資源部關於進一步加快農村地籍調查推進集體土地確權登記發證工作的通知

按照黨的“十八大”關於推進新型城鎮化建設和城鄉發展一體化的要求，全面貫徹落實中共中央、國務院《關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（中發〔2013〕1號）精神，部研究決定，在現有工作的基礎上，採取切實有效措施，進一步加快農村地籍調查，全面推進集體土地確權登記發證工作。

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

構建新型農業經營體系

堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權。穩定農村土地承包關係並保持長久不變，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。

全面放開小城市落戶

加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系。從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

建設用地市場城鄉統一

在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。