項目法人責任制

改革開放以來，我國先後試行了各種方式的投資項目責任制度。但是，責任主體、責任範圍、目標和權益、風險承擔方式等都不明確。為了改變這種狀況，建立投資責任約束機制，規範項目法人行為，明確其責、權、利，提高投資效益，依照《公司法》，原國家計劃委員會於1996年1月制定頒發了《關於實行建設項目法人責任制的暫行規定》（簡稱《規定》）。根據《法定》要求，國有單位經營性基本建設大中型項目必須組建項目法人，實行項目法人責任制。《規定》明確了項目法人的設立、組織形式和職責、任職條件和任免程序及考核和獎懲等要求。

核心內容：由項目法人承擔投資風險，項目法人要對工程項目的建設及建成后的生產經營實行一條龍管理和全面負責。

為了建立投資責任約束機制，規範項目法人的行為，明確其責、權、利，提高投資效益，依據《中華人民共和國公司法》，原國家計委於1996年制定並頒布了《關於實行建設項目法人責任制的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。

《暫行規定》明確指出：國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。凡應實行項目法人責任制而沒有實行的建設項目，投資主管部門不予批准開工，也不予安排年度投資計劃。

項目法人責任制執行中出現的問題

項目法人責任制規定董事會有權聘任或解聘項目總經理，這就使得項目總經理在確定中標單位時，不得不考慮董事會中實權人物與施工單位的關係，以確保其總經理職位，因此招投標有時流於形式。

項目總經理為了控制工程造價不超概算或其它目的，組織評標時故意壓價（標底價），使得施工單位的中標價接近於定額直接費，有時甚至還低。施工單位為了保證盈利，不得不雇傭民工隊，有時乾脆分包，賺取管理費。儘管國家明文規定禁止分包，但施工單位可以讓分包單位打著自己的牌子。這就導致工程質量難以保證，這也是近幾年來出現“豆腐渣”工程的原因之一。

項目董事會董事長或項目總經理為了逃避責任，在項目還未竣工前，就找關係，調到別的部門升任高職，這就導致項目竣工后即使出了問題也無人承擔責任。

項目法人責任制執行中問題產生的原因

資金來源問題：項目資本金制度規定項目自籌資金不得低於35%，說明大約65%的項目資金來源於國家銀行貸款。由於項目法人是由項目的投資方代表籌建，因此董事會的要職大部分由政府任命。

董事會要員中個別人認為錢是國家的，出了問題，罰不責眾，追究不到個人責任。因此敢於干涉項目經理招投標，甚至給自己撈實惠，有的人在項目出問題之前，就先來個“金蟬脫殼”。雖然這只是極個別人的行為，但“一粒老鼠屎，能壞一鍋粥”，大部分工程問題都與他們有關。

監督不力：項目法人責任制雖規定了考核和獎罰制度，但大部分流於形式。因為無人有權對董事會成員、項目總經理隨時監督並實施制裁。所以考核和獎罰也就失去了意義。

項目法人責任制的改進

要解決項目法人責任制執行中存在的問題，必須對項目法人責任制進行改進。可設想參照國家關於安全技術措施項目工程實行“三同時”的規定，組建一個項目紀律檢查委員會（簡稱紀檢委），對整個項目的活動實行全過程監督，預防和杜絕項目實施中違紀違法事件發生。紀檢委成員可每隔一、二年換一次，或將甲、乙兩個項目紀檢委成員對換。紀檢委應設信訪辦公室、接待室，建立信訪接待制度，隨時接受承包單位、監理單位、群眾甚至董事會成員、項目部成員來訪、信函或電話等。便於及時發現，並解決問題。新的項目法人責任制管理模式，如圖：

經過改進后的項目法人責任制能有效地實施監督，增強了對董事會成員、項目總經理等人的約束力。但也可能增加項目的工程造價。不過這樣可以保證項目的實施依法進行，使國家少受或不受損失。

需要說明的是，項目法人責任制執行中暴露的問題還很多，本文只列舉了其中最主要的三個方面。而且出現問題的原因也是多方面的，不同的項目又有不同的特殊原因。因此，很有必要對項目法人責任制進行有針對性的改進，也希望引起有關部門重視。

關於實行建設項目法人責任制的暫行規定

【頒布單位】國家計劃委員會

【頒布日期】19960120

【實施日期】19960120

【章名】總則

第一條為了建立投資責任約束機制，規範項目法人的行為，明確其責、權、利，提高投資效益，依《公司法》，特制定本規定。

第二條國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。項目法人可按《公司法》的規定設立有限責任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司等形式。

第三條實行項目法人責任制，由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債和資產的保值增值，實行全過程負責。

【章名】項目法人的設立

第四條新上項目在項目建議書批准后，應及時組建項目法人籌備組，具體負責項目法人的籌建工作項目法人籌備組應主要由項目的投資方派代表組成。

第五條有關單位在申報項目可行性研究報告時，須同時提出項目法人的組建方案。否則，其項目可行性研究報告不予審批。

第六條項目可行性研究報告經批准后，正式成立項目法人。並按有關規定確保資本金按時到位，同時辦理公司設立登記。

第七條國家重點建設項目的公司章程須報國家計委備案。其它項目的公司章程按項目隸屬關係分別有關部門、地方計委備案。

第八條項目法人組織要精幹。建設管理工作要充分發揮諮詢、監理、會計師和律師事務所等各類中介組織的作用。

第九條由原有企業負責建設的基建大中型項目，需新設立子公司的，要重新設立項目法人，並按上規定的程序辦理；只設分公司或分廠的，原企業法人即是項目法人。對這類項目，原企業法人應向分公司分廠派遣

文職管理人員，並實行專項考核。

【章名】組織形式和職責

第十條國有獨資公司設立董事會。

董事會由投資方負責組建。國有控股或參股的有限責任公司、股份有限公司設立股東會、董事會和監事會。董事會、監事會由各資方按照《公司法》的有關規定進行組建。

第十一條各類建設項目的董事會在建設期間應至少有一名董事常駐現場。

董事會應建立例會制度，討論項目建設中的重大事宜，對資金支出進行嚴格管理，並以決議形式予以確認。

第十二條根據《公司法》的規定，結合建設項目的特點，建設項目的董事會具體行使以下職權：

（一）負責籌措建設資金；

（二）審核、上報項目初步設計和概算文件；

（三）審核、上報年度投資計劃並落實年度資金；

（四）提出項目開工報告；

（五）研究解決建設過程中出現的重大問題；

（六）負責提出項目竣工驗收申請報告；

（七）審定償還債務計劃和生產經營方針，並負責按時償還債務；

（八）聘任或解聘項目總經理，並根據總經理的提名，聘任或解聘其他高級管理人員。

第十三條國有控股或參股項目的監事會依照《公司法》的規定行使職權。

第十四條按照《公司法》的規定，根據建設項目的特點，項目總經理具體行使以下職權：

（一）組織編製項目初步設計文件，對項目工藝流程、設備選型、建設標準、總圖布置提出意見，提董事會審查；

（二）組織工程設計、施工監理、施工隊伍和設備材料採購的招標工作，編製和確定招標方案、標底評標標準，評選和確定投、中標單位。實行國際招標的項目，按現行規定辦理；

（三）編製並組織實施項目年度投資計劃、用款計劃、建設進度計劃；

（四）編製項目財務預、決算；

（五）編製並組織實施歸還貸款和其它債務計劃；

（六）組織工程建設實施，負責控制工程投資、工期和質量；

（七）在項目建設過程中，在批准的概算範圍內對單項工程的設計進行局部調整（凡引起生產性質、力、產品品種和標準變化的設計調整以及概算調整，需經董事會決定並報原審批單位批准）；

（八）根據董事會授權處理項目實施中的重大緊急事件，並及時向董事會報告；

（九）負責生產準備工作和培訓有關人員；

（十）負責組織項目試生產和單項工程預驗收；

（十一）擬訂生產經營計劃、企業內部機構設置、勞動定員定額方案及工資福利方案；

（十二）組織項目后評價，提出項目后評價報告；

（十三）按時向有關部門報送項目建設、生產信息和統計資料；

（十四）提名請董事會聘任或解聘項目高級管理人員。

【章名】任職條件和任免程序

第十五條董事長及總經理的任職條件，除按《公司法》的規定執行以外，還應具備以下條件：

（一）熟悉國家有關投資建設的方針、政策和法規，有較強的組織能力和較高的政策水平；

（二）具有大專以上學歷；

（三）總經理還應具有建設項目管理工作的實際經驗，或擔任過同類建設項目施工現場高級管理職務並經實踐證明是稱職的項目高級管理人員；

第十六條建立項目高級管理人員培訓制度。總經理、副總經理在項目批准開工前，應經過國家計委有關部門、地方計委專門培訓。未經培訓不得上崗。

第十七條國有獨資和控股項目董事長的任免，先由主要投資方提出意見，在報經項目主管政府部門批准后，由主要投資方任免；國家參股項目，其董事長在任免前須報項目主管政府部門認可。

第十八條國有獨資和控股項目總經理的任免，由董事會提出意見，經項目主管政府部門批准后，由董事會聘任和解聘；國家參股項目的總經理，董事會在任免前須報項目主管政府部門認可。

第十九條國家重點建設項目的董事會、監事會成員及所聘請的總經理須報國家計委備案，同時抄送有關部門或地方計委（計經委）。

第二十條在項目建設期間，總經理和其他高級管理人員應保持相對穩定。董事會成員可以兼任總經理。

第二十一條國家公務人員不得兼任項目法人的領導職務。

【章名】考核和獎懲

第二十二條建立對建設項目和有關領導人的考核和監督制度。項目董事會負責對總經理進行定期考核；各投資方負責對董事會成員進行定期考核。國務院各有關部門、各地計委負責對有關項目進行考核。要對國家計委組織有關單位進行專項檢查和考核。考核的主要內容包括：

（一）國家發布的固定資產投資與建設的法律、法規的執行情況；

（二）國家年度投資計劃和批准設計文件的執行情況；

（三）概算控制、資金使用和工程組織管理情況；

（四）建設工期、施工安全和工程質量控制情況；

（五）生產能力和國有資產形成及投資效益情況；

（六）土地、環境保護和國有資源利用情況；

（七）精神文明建設情況；

（八）其它需要考核的事項。

第二十三條根據對建設項目的考核結論，由投資方對董事會成員進行獎罰；由董事會對總經理進行獎罰。

第二十四條建立對項目董事長、總經理的在任和離任審計制度。審計辦法由審計部門負責另行制定。

第二十五條根據對項目的考核，在工程造價、工期、質量和施工安全得到有效控制的前提下，經投方同意，董事會可以決定對為項目建設做出突出成績的領導和有關人員進行適當獎勵。獎金可從工程投資或按項目管理費的一定比例從項目成本中提取；對工期較長的項目，可實行階段性獎勵，獎金從單項工程余中提取。

第二十六條凡在項目建設管理和生產經營管理中，因人為失誤給項目造成重大損失浪費以及在招標弄虛作假的董事長、總經理，應分別予以撤換和解聘，同時要給予必要的經濟和行政處罰，並在三年內不擔任國有單位投資項目的高級管理職務。構成犯罪的，要追究法律責任。

第二十七條按本規定，凡應實行項目法人責任制而沒有實行的建設項目，投資計劃主管部門不予批開工，也不予安排年度投資計劃。

【章名】附則

第二十八條各部門、各地方可按本規定製定實施細則。

第二十九條在建國有單位經營性基本建設大中型項目原則上應按本規定執行。

第三十條非經營性大中型和小型基本建設項目可參照本規定執行。

第三十一條本規定由國家計委負責解釋。

第三十二條本規定自發布之日起施行。國家計委計建設〔1992〕2006號《關於建設項目實行業主責任制的暫行規定》同時廢止。有關法人責任制的有關規定，凡與本規定不符的，一律按本規定執行。

1.公益性項目推行項目法人責任制的必要性

項目法人責任制是項目法人按《公司法》的規定設立有限責任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司，對項目籌劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等，實行全過程管理並承擔相應的責任。大部分的項目法人只是國家投資項目某一階段的管理主體，一般只負責建設階段的管理。在計劃經濟體制下，工程項目的建設管理大多由一些臨時性的機構承擔，如“工程指揮部、建設處”等，其人員多是臨時拼湊，技術人員少，行政領導多，實施一個項目臨時組建一個管理班子，使管理者往往只有一次經驗而缺乏二次經驗，客觀上造成了經驗資源的浪費。在市場經濟體制下，轉換項目建設的經營體制，推進項目法人責任制，有利於提高投資效益，實現建管模式與國際接軌。

2.公益性水利建設項目法人的形式

《水利產業政策》指出，公益性項目多為發揮社會效益為主的項目，國務院[2000]20號文件指出，“中央項目由水利部(或水利部直屬流域機構)負責組建項目法人，地方項目由項目所在地的縣級以上地方政府負責組建項目法人，其中總投資在2億元以上的大型項目，由項目所在省（自治區、直轄市）人民政府負責組建項目法人。但項目法人採用什麼形式沒有明確的要求，結合水利工程的特點，作者認為有以下幾種形式可以參考：

(1)培育專業性的項目建設管理公司（項目代理機構），通過委託或招標方式承擔項目的建設與管理工作。

(2)以工程建成后的管理單位為項目法人。

(3)改建、加固、擴建工程以現有管理機構為項目法人。

上面幾種形式有利有弊。由於水利工程的特殊性，建設管理公司只負責建設階段的管理，很難參於工程的運營。從現狀看，現有實施項目的項目法人大都只對建設階段進行管理。項目代建機構不參於工程的運營，不負責工程的保值，就難以要求代建機構在工程前期（初步設計階段）提出或要求一些能為工程保值的資源和設施、條件等，更不用說增值了。

一般來說，公益性項目的運營能保證國有資產的保值就不錯了，這就為管理機構帶來了很大的困難，不利於項目的正常運營，造成“重建設，輕管理”的普遍現象。以管理單位作為項目法人會在工程前期階段或實施階段提出可行的保值措施，有利於工程的運行，但因其技術力量不足，很難承擔建設任務。作者認為，宜推行建管合一的項目法人。

3.規範項目法人責任制

項目法人責任制是一種現代企業制度，現代企業制度的特徵是“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”。公益性項目的投資人是國家，政府負責項目的前期工作（立項、可行性研究、初步設計等），項目法人負責建設管理，公益性項目的這種特殊性，制約了公益性項目法人責任制的推行。公益性項目法人責任制的核心和本質均還不明確。由於公益性項目投資人是國家，作者認為，項目法人的本質在於落實責任制，明確“責、權、利”和以下2種責任。

(1)明確項目法人對項目投資人應負的經濟和法律責任。

(2)明確項目法人和法定代表人盡職盡責應取得的獎勵和玩忽職守應受的懲罰。

徠在管理上存在以下4個問題需要解決：

(1)缺乏個人利益的界定和保護。

(2)缺乏高效競爭機制的引入。

(3)利潤較低且缺乏保障。

在我國現階段，要加強對項目法人的監管，確保投資效益的發揮，應建立項目法人資格和資質的認證制度，嚴格市場准入。項自法人單位要具有基本的專業素質和必備的基本條件；項目法定代表人要具備相應的政治、業務素質和組織能力，具備項目管理的實踐經驗；法人單位的人員素質、內部組織機構能滿足工程管理的技術要求，建立健全內控制度，不同規模的公益性項目應有不同資質的項目法人承擔。

4.建立考核和獎罰制度

為規範項目法人市場，政府主管部分要對項目法人、法定代表人及項目管理層進行考核。考核可分年度考核、任期考核及目標考核等，為此，主管部門應制定出具體的考核內容和考核標準。根據考核結果結合日常管理情況，對考核對象予以獎懲，同時制定具體的獎懲措施和辦法來確保考核工作落到實處。

公益性水利工程建設項目推行項目法人責任制，應結合公益性項目的特點推進。