公共治理理論

（一）醞釀興起階段（1989-1995）：公共管理改革潮流下應運而生

（二）百家爭鳴階段（1995-2000）：公共治理概念的多重界定和解讀

（三）共識發展階段（2000 年至今）：基本共識下的公共治理理論細分研究

荀子“明分職，序事業，材技官能，莫不治理”，孔子“吾欲使官府治理，為之奈何”，大概是中國語境下“治理”概念的起源，意指國家統治機構如何有效運用政治權力鞏固政權，與現代公共管理語境下廣義的治理理念多有不同。公共治理理論在國際社會科學中興起並成為影響全球的理論範式，均產生於西方語境，價值意義也主要體現在西方國家的政府管理改革。其引入國內將近二十年，雖然迅速風靡於學術界，“治理”“善治”也成為中國行政管理體制改革的主流詞，但從實踐來看，似乎不得不面對許多領域“越治越亂”的現實，比如住房問題，政府治理多年，商品房價格反而越來越高，個別相對富裕者和政府官員也得到經濟適用房；另外，諸如環境污染、收入分配不公平、政府高成本、腐敗現象等等，也與公共治理理論的目標形成反差。看來，對公共治理理論採取“拿來主義”，可能引發更大的治理危機。

公共治理理論能否適用於中國，並運用於行政管理體制改革，學術界既有一定程度上的主張者，也有強烈的質疑者。李景鵬曾提出中國官本位、權力私有化現象，與公共治理理論的要求有很大的差距，有些情況甚至背道而馳，要把中國行政管理轉移到治理的軌道，艱巨性可想而知；同時公民和社會推動力的不足也很難實現治理。楊雪冬認為在缺乏作為制度基礎的現代政治秩序情況下，如果過分誇大“治理”的效用，把作為長期前景的“治理”狀態簡單化為眼前的目標，可能破壞正在進行的現代制度建設。歸納起來，對治理理論中國適用性的質疑主要集中在以下四個要點：第一，西方治理理論要解決的問題與當下中國面臨的困境不同，治理理論興起的直接原因在於政府與市場的失靈，前提是在西方市場經濟制度完善的情況下引發的資源配置低效率，中國市場經濟存在的主要問題則是市場潛能的阻滯以及政府能力的低下，前者需要彌補，後者乃是強化，兩者存在明顯區別；第二，缺乏西方治理理論的社會基礎，治理離不開成熟的多元管理主體以及主體之間的夥伴關係、民主協作精神兩個前提，中國公民社會的形成還存在諸多阻礙，“強政府—弱社會”模式下公民社會組織的發展缺乏獨立性和自主性；第三，對治理理論本身的顧慮，主要集中在對治理理論所倡導的政府—市場—社會三者合作如何有效整合存有疑慮。如果缺乏有效整合機制和制度設計，公共治理不但難以顯現三方比較優勢，實現系統最優化效應，反而會導致三者比較劣勢的疊加，出現更大的治理失敗局面。

何增科認為，中國改革開放以來在政治、經濟和社會發展方面取得的一系列成就，與治理和善治理論所倡導的理念是不謀而合的。治理和善治理論作為一種分析框架，對於研究、總結和展示中國改革開放以來的政治成就極為有用。魏崇輝則指出，模糊性使得公共治理理論在當代中國具有有效適用的可能性，公共治理理論不僅具有適用的可能，更具有適用的必要性，其必要性更多來源於過程意義上，關鍵是公民與社會組織的成長與成熟，其有效適用於中國的邏輯在於推動政治發展，核心在於法治與民主。王詩宗總結了主張將治理理論引入中國的三種理論傾向。第一種傾向主張通過發展非政府組織、第三部門以及公民社會來實現對於公共事務的治理；第二種傾向主張通過政府內部諸如溝通機制、層級結構的改革來實現治理；第三種傾向具有綜合性，認為必須同時進行政府內外兩個方面的改革，通過具有緊張關係的多方主體的互動實現治理。

筆者認為，與其糾結於探討公共治理理論是否適用而踟躕不前，不如利用和借鑒公共治理理論，建設公共治理體系，以推動民主與法治社會的形成。對於像中國這樣的發展中國家和轉型國家來說，治理作為一種改革的思路具有重要的參考價值，尤其對公民社會和市場作用的充分肯定，至少開闊了公眾和政府管理者的思路，有利於正確認識並解決中國當前與未來必須面對的新問題，並構建合理的公共權力行使框架。