社會政策

一般認為，社會政策起源於1872年德國學者為解決本國當時最迫切的社會問題——勞資衝突所組織的“社會政策學會”。第一個給予社會政策以科學概念的是瓦格納（Adolph Wagner）。1891年他在發表的一篇論文中提出，社會政策是運用立法和行政手段，調節財產所得和勞動所得之間的分配不均問題。到了20世紀的中期以後，由於經濟學、政治學和系統科學等學科的加盟，源於社會福利理論的社會政策才逐漸成為為具有開放性、交叉性和系統性等特點的獨立的應用社會科學學科。

日本的現代化受德國的影響相當多，曾於明治三十年（1897年）成立“日本社會政策學會”。我國所使用的“社會政策”一詞，最初便是由日文轉移而來，自20世紀40年代初開始使用。

作為一門應用性學科，社會政策的研究內容主要涉及政策產生過程的理論和方法，以及政策在各個相關領域中的應用這兩個方面。在後一個方面，社會政策可分為狹義和廣義兩類。狹義的社會政策範圍僅僅涉及勞工及貧民生活，而廣義的社會政策則包括國民福利、就業、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻與家庭生活、社區及社會公共環境以及宗教等等。顯然，狹義的界定所對應的只是狹義的社會福利政策，而廣義的界定則對應於各種社會問題的研究。

國際所公認的社會政策發揮重要作用的階段，是從二戰以後到60年代的20餘年間。這一階段也可以說是費邊社社會福利觀的全盛時代。費邊社提出對福利國家的建議，認為政府應該通過加強財政政策，立法等渠道去再分配財富和其他的權利，使人民在平等的基礎上，得以自由地去實踐自我。為使社會服務不因貧富差別而出現兩種不同的服務標準導致社會風化，費邊社提出更積極的改善政府提供的服務，使之與私營服務的素質沒有差別（趙維生，1987）。從費邊社的實踐中，我們看到的是“為影響社會福利的一系列的政策活動”（Hill，1997）。這可稱之為社會政策的簡要定義。儘管費邊社的建議在當時並沒有被接受，但它對後來英國福利國家制度的建立卻產生了非常大的影響。庇古的“福利經濟學”和凱恩斯主義的發展，則為福利國家提供了理論基礎。而第二次世界大戰，則在某種程度上成為了福利國家的預演。在戰時的社會生產和全體勞動力實行准軍事化的集中管理和統籌調度，以及對主要生活用品實行了全員定量分配，這種政策非但沒有降低效率，反而使全社會空前團結。正是在這樣背景之下，1942年英國戰時聯合政府委託無黨派人士、經濟學家貝弗里奇（W.Beveridge）起草了一份準備在戰後實施的社會保障計劃——貝弗里奇報告，該報告也被認為是社會政策的里程碑。其核心內容是：社會福利是社會集體應盡的責任，是每個公民應享受的權利。報告提出要以社會保險為主要措施，全面消除貧困、疾病、骯髒、無知、懶散等各種社會弊病。報告還提出了關於“從搖籃到墳墓”的福利國家制度的許多具體設想。並且迅速在歐洲範圍內普及開。

20世紀後期，福利國家的信仰動搖之後，社會政策領域的研究開始變得富有挑戰性，它吸引了更多經濟學家、政治學家、社會管理學家、社會心理學家加盟。

長期以來，人們對社會政策的認識存在一種“誤解”，認為它是經濟發展的負擔，不利於企業的競爭等。結合國外的理論研究和實踐探索的現有成果，我們認為社會政策是一種生產性要素。這裡的“生產性要素”被國際勞工組織就業和社會政策委員會理解為“特別通過提高每個工人或每個工作小時的產出水平（即‘勞動生產率’），持續地提高經濟產出總水平的一種力量”。社會政策並不是一種純粹的政府財政支出，更不是經濟增長和發展的負擔或束縛因素，而是發展生產、經濟增長或持續發展必不可少的促進因素。

“社會政策是生產性要素”這一觀點的提出，有多方的理論支持和大量的經驗依據。首先，國外一些有識之士早已認識到社會政策的生產性作用。1996年，時任歐洲委員會主席的雅克·桑特在第一屆“歐盟社會政策論壇”的報告中就提到了“就業和社會問題作為生產性要素”的觀點。他認為“沒有經濟的發展就不可能有社會的進步；但是，反過來講，沒有社會政策的發展也不可能有經濟的繁榮。”同時強調“社會向度不是花費或負擔，而是能使我們應對未來挑戰的力量源泉，包括國際競爭”。歐洲就業、勞資關係和社會事務委員會負責人弗林進一步指出“社會政策是生產性因素”。他說，“經濟政策決定如何生產和如何獲取最大利潤；社會政策則是決定在何種條件下進行生產，如何在利潤被使用時獲取更多的益處。所以，從本質上講，社會政策是生產性因素”。1997年，哈姆瑞傑克（An-onHemerijck）在為荷蘭輪執主席期間主辦的阿姆斯特丹會議上準備的一個報告中，正式提出“社會政策作為生產要素”的觀點，之後成為歐盟社會模式現代化改革的指導方針。2005年，國際勞工局理事會就業和社會政策委員會在第四項議程中也提出了“社會保障作為生產性要素”的報告供討論。

其次，良好的社會政策一方面通過保證所有人的基本的社會和經濟安全，滿足人們生存的基本需要，可增強社會的穩定，推進社會公正和聚合，營造經濟長期穩定增長所必須的有利環境；另一方面它通過發展和釋放人力潛能，降低社會工作風險，還可直接促進生產率的提高。同時，社會政策是生產性要素的觀點也得到了有關經濟理論的支持。

再次，社會政策是生產性要素的觀點得到足夠的實踐驗證。2003年，歐盟就業和社會事務處組織的“社會政策缺失成本”的大型調研結果明確指出，“報告是對由歐盟委員廣泛的努力來證明社會政策被視為生產性要素而不是對經濟活動的障礙的一個貢獻”。在2004年英國劍橋大學出版社的《Growing Public》一書中，美國著名經濟學家林德特通過對發達國家和發展中國家過去幾十年的公共支出與經濟增長的關係的實證分析，證實政府公共支出對經濟增長有著積極的推動作用。

樹立社會政策是生產性要素的觀念，有助於澄清前面提到的人們對社會政策的錯誤認識。國際勞工組織社會保障部高級經濟學家沃爾夫岡·斯康茲（Wolfgang Scholz）認同社會保障（廣義的）是資本主義經濟（市場經濟）生產過程中內在的、必須的成分。歐盟就業和社會事務處處長阿蘭·拉爾森曾指出，社會政策“真正的問題不是開支水平問題，也非它所代表的GDP所佔份額，而是開支及開支結構的目的及作用問題”。這一觀點也奠定了“公平和效率”或“正義與經濟增長”實現雙贏的理論基礎。在世界範圍內，持續的貧困和日益加劇的不平等使人們逐漸認識到，經濟增長本身不足以減少貧困，不平等可能是一個決定因素。研究表明：在貧窮國家經濟增長發展遲緩，不平等程度高，而富裕國家經濟發展快，大多數國家不平等程度較底。這暗示如果政策不保證收入分配上的平等，不平等可能降低經濟增長水平，從而進一步影響貧困水平。由此可見，平等不一定與效率相矛盾，良好的宏觀經濟和社會政策設計可增加經濟增長，促進更大的平等，進而減少貧困。

在社會政策的理念上存在著兩種模式：一是自由主義社會政策模式，又稱“社會政策的剩餘福利模型”。這種模式認為，為了滿足社會需要，政府的干預應保持在最小的限度內，自由市場是“自然的”因而也是首要的滿足個人需要的渠道。國家的干預只能在市場這隻看不見的手不能滿足個人的需要時才能介入，自由主義者把個人自由權看作高於其他一切的權利，把保障個人自由權視為滿足個人需要的前提條件。另一種社會政策模式是所謂制度性的再分配模型，這一福利思想的代表是蒂特姆斯，他直接抨擊了資本主義市場經濟對社會弱勢群體的剝削，社會政策的作用在於對社會弱勢群體採取某種形式的補償，目的是滿足社會需要和改善公共利益，它要求實行資源的制度性的再分配，以保證全體公民生活的安全，提高生活質量，促進社會公平。這種社會政策的兩個核心概念是權利和公平，權利概念就是指各種社會服務是作為公民的一種權利而提出的，而不是社會上一部分人對另一部分人的恩惠。因此在這種思想的指導下每個公民都有權獲得社會服務，人們在享有這些服務時也沒有必要再向任何人或任何黨派感恩戴德。因此有人認為社會政策的本質就是社會權利的擴展，按照公平性原則社會服務的提供不應針對特殊群體的特殊需要，而是基於人們的普遍需要。因此在這一原則的要求下社會服務的對象範圍在不斷擴大。但是在福利國家出現經濟不景氣的條件下，以稅收為基礎的福利政策會面臨沉重的經濟壓力。

社會政策是一個不斷變化、不斷更新的領域。在過去的幾十年中，這個領域不斷擴大。縱向上，社會政策的主線是闡述社會各個領域內政府與市場的關係。橫向上它包括了社會發展的方方面面，如社會保障、醫療、就業、住房、教育等等。社會政策從一開始就將自己的核心定位於“公平”與“權利”。在當代社會政策中，從“公平”和“權利”的基本點出發，發展出一系列新概念，諸如“社會排斥”、“增權”和“社會資本”等，用以作為社會政策研究新的視點與支撐點。

社會政策的另一個極為顯著的特點是，從不諱言自己的“價值立場”。社會政策的這個特點在國際上得到廣泛的認同，並得到聯合國的認可與推廣。1962年，聯合國出版的《社會服務的組織與管理》一書中指出：“不論人們視之為狹隘還是廣泛，這些定義均含有三個目標：當然還有價值判斷：第一，其宗旨皆為行善——政策指向為市民提供福利；第二，兼有經濟與非經濟的目標，如最低工資、最低收入保障標準等；第三，涉及某些進步的資源再分配手段，劫富濟貧。”

有學者將“公民參與”看成是社會政策的基石。20世紀80年代以來，社會政策借用了市場化的語言表示一種與時俱進的新觀念，如將政策對象看作“客戶”，在政策實施的過程中強調要時刻傾聽客戶的意見，這就更清楚地體現出作為政策實施主體的政府機構和非盈利部門的公共服務性質。社會政策不排斥經濟政策，經濟政策也不要排斥社會政策。

社會政策向縱深發展也需要融合各種其他政策內容，譬如，住房政策既涉及到住房與社會環境、住房與社區建設等環境政策和社會政策，也涉及房地產市場研究、住房融資的經濟政策，要在這個領域有所作為必然要使這些政策在一個新的框架中融為一體，社會政策不排斥經濟政策，經濟政策也不要排斥社會政策。

儘管不同的學者對什麼是社會政策有不同的界定，但同時他們又都承認社會政策是與公民福利有關的國家或政府的政策，也就是把社會政策理解為是研究國家與其公民的福利之間的關係以及如何通過政策的制定與實施把國家和社會的作用納入到個人的“福利組合”中去的一門政策。具體而言，社會政策一般包括社會保障政策、文化教育政策、醫療衛生政策、城市規劃與住房政策、人口政策、就業政策等。

社會政策可以回歸到公眾關心的各種活動範圍中，如保健、教育、經濟發展、能源的利用、環境保護、社區發展、歷史文物保護、產品的銷售等。這樣看來，社會政策的界限似乎很明確，一個部門負責一個相關政策。但事實上，當涉及到一些已有制度化基礎的社會控制和責任時，可以看到各種公共活動之間常識上的區別，常常是不容易分清楚的。一個政策由幾種機構來負責，也可能出現對這一既定的政策有各種各樣的解釋。因此，認識和調解一個政策問題的幾種可能解釋的能力，是必需的。由於社會政策涉及的範圍是廣泛的，有的政策必須經過嚴格的討論才得以出台。隨著人類文明的發展和科學技術的進步，社會政策已要求政府、非營利機構和私營機構的決策要有專家和當事人的幫助，否則就不能制定和執行符合實際的政策。決策或決定形成不純粹是決策者的事，它需要許多專家和當事人的參與，才更符合實際。社會政策不單是政府行為，也是社會行為。

社會政策是與公民福利有關的國家或政府的政策，這是社會政策的最基本的要求。但廣義的社會政策並不僅僅限於是政府的行為，而是一種社會的行為，是一種可以滿足社會成員多層次需求的政策，它更強調需求提供與接受的多元化。另外，社會政策是公共政策的一個組成部分，它之所以能成為一個單獨的研究領域，是因為社會政策有著不同於公共政策的其他部分的特殊性，這一特殊性主要與社會政策更多地涉及對單個的社會成員的基本要求的滿足有關。社會政策研究與其他社會科學學科相比，與價值觀念有著更密切的關係。

建立有效的社會政策，首先要使社會政策集中在政府關注的公共福利活動，實現社會控制以保障滿足社會需求這一社會行政傳統上；其次，要把社會政策從社會行政傳統中釋放出來，但是其主要努力方向是強化經濟政策和經濟機制的自發作用；再次，轉向需求的社會合作機制，即政府、企業與社會部門之間需要建立一種合作互動的良性關係，以緩解社會矛盾，適應日益多樣化的社會需求。

社會政策可說是解決或對付社會問題的基本原則或方針。社會政策在現代政治中之所以日益重要，是因為現代的社會問題愈來愈多，有的且愈來愈嚴重，如果沒有社會政策，社會問題將得不到適當或合理的解決，個人與團體的安全和福利，也得不到合法的保障，社會將難以保持穩定。所以，當代國家很少有不注重社會政策的制定和實施的，對此，中國要引以為鑒。