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中國電子政務建設存在的問題及應對

中國的電子政務建設由於缺乏總體設計，常常在沒有理清現狀、遠景、目標與步驟的情況下就匆忙上馬，導致在建設、運行、管理與運行效果等方面出現較多問題，如“信息孤島”問題、“華而不實”問題、“重電子輕政務”問題、標準統一問題、靈活性與擴展性問題等。

當前中國政府的形態正由一個多層次、多部門、以管理為主的形態向一種以服務為主、以企業和居民的滿意度為價值取向的智能型的形態轉變。在這種情況下，現階段電子政務的戰略目標正逐步轉向以公眾為中心，以公共服務最大化為主要目標，建設符合中國國情的服務型政府。這就對電子政務建設提出了更高的要求，要求電子政務建設注重效益，力爭把有限的資金用在效益最好、最重要的項目上，避免重複建設和投資黑洞。

針對現階段電子政務建設的要求，當前阻礙中國電子政務向縱深發展的瓶頸是缺乏國家層面、省級、地、市級電子政務統一架構的總體設計和頂層設計。需要把頂層設計作為電子政務各個層面應用建設的“抓手”，以之作為實施新階段電子政務戰略的切入點。

需要運用政府信息化架構（GIA）理論，對電子政務建設的各個方面、各個層次、各種參與力量、各種正面的促進因素和負面的限制因素進行統籌考慮，理解和分析影響電子政務信息系統建設的各種關係，從全局的視角出發，進行整體技術結構的設計，做出各種管理和技術決策，提出體制和業務的改進建議。電子政務整體解決方案也正是基於這種需要而適時推出的。

電子政務頂層設計的含義與政府信息化架構

⒉1頂層設計的概念及其涵義

電子政務的頂層設計就是利用系統的觀點，按照科學的理論、方法和步驟，多視角地對政府整個業務範圍進行分析、描述和設計，建立政府信息化的總體架構，政府信息化總體架構一般來說就是一個從不同視圖來描述政府的體系。政府是個極其複雜的系統，我們不可能用一個系統來實現政府所有的功能，因此只有清楚地描述政府現有和未來的架構，才能有步驟、循序漸進地實施電子政務，並逐步改善政府職能，最終從傳統政府過渡到現代的數字政府。頂層設計的真正含義就是把整個政府而不是單獨的部門看作一個整體，在各個局部系統設計和實施之前就進行總體架構分析和設計，從而讓各個分系統有著統一的標準和架構參照，通過頂層設計架構，各分系統就能夠知道如何去與其它系統進行合作，如何與其它系統進行信息共享或互操作，從而有效解決跨部門、跨系統的合作。

電子政務頂層設計的“頂層”有三層含義：

第一層含義指的是整體和全局。

頂層設計的首要視角是要跳出局部環境的束縛和影響，站在全國互聯和全網通用的整體高度和全局視野，去分析決定電子政務中的具體決策。

第二層含義指的是業務。

頂層設計的重點是業務、是政務。頂層設計需要以政府的核心業務流為主線，收集、整理與描述業務需求並按層次呈現，以數據形式保存，同時分析應用系統的業務可行性。

第三層含義指的是政府績效。

電子政務建設需要達成優化政府工作流程、促進職能轉變、提高政務效率、推動體制創新的目標，最終提升政府績效。這要求電子政務建設不僅在建設之初就考慮政府績效問題，而且需要將績效評估和建設周期的各個環節聯繫起來，實現全程的績效評估。

政府信息化架構作為一個以業務為中心的框架，使得政府的各部門可以控制、分析、評估電子政府建設投資，同時有助於政府各部門間的橫向整合以及各級政府間的縱向集成。

政府信息化架構以政府業務為核心，以信息技術為支撐，提供一整套的體系，包括理論、方法、技術、平台等。其作用包括：

控制、分析、評估電子政務建設投資

指導總體規劃

指導頂層設計

梳理政府業務

指導業務與技術高效結合

指導連續性的推進計劃的制定

政府信息化架構模型如圖所示。

圖表 1-1政府信息化架構模型 政府信息化架構模型從績效出發，首先明確要達到怎樣的政府績效建設目標，然後通過業務分析與流程梳理，轉變政府職能，規範行政行為，不斷突破績效瓶頸，強化績效監督。在具體實現上，採用基於構件的架構，將業務過程中的各種服務構件化，然後通過恰當的組合來靈活搭建出符合業務需要的系統。

⒉2電子政務頂層設計參考模型

電子政務的頂層設計參考模型是指導電子政務設計的參考模型，它不是一個具體的系統模型或應用模型，而是一個基於績效驅動的電子政務總體架構，它包括六大模型和兩個外部支撐環境，如圖所示：圖表 1-2電子政務頂層設計參考模型

⒈ 業務模型

業務模型用來描述政府的業務框架，它與具體的執行機構和部門無關。業務模型是政府架構的基礎，所有其它模型都是依賴於業務模型而存在的。

⒉ 服務構件模型

服務構件模型是描述支持業務的軟體功能框架，他不一定依賴於具體的業務，但一定是與業務相關的，一個或一組服務構件的組合可以支持一個業務子功能。

⒊ 技術模型

技術模型是描述支持服務構件及其它軟體所需的技術標準、技術規範、服務介面的。

⒋ 數據模型

數據模型主要描述支持業務子功能操作的數據和信息，其中包括信息資源的分類、數據的標準以及數據交換的標準等。

⒌ 安全模型

安全模型主要描述電子政務安全機制的標準、規範以及安全措施等，它貫穿於服務構件模型、技術模型和數據模型等。

⒍ 績效管理模型

績效管理模型描述的是一個標準化的評估體系，它包括兩個方面的含義：其一是面向IT項目的績效評估，其二是面向業務過程的績效評估。

⒎ 外部環境

外部環境主要包括立法環境和社會環境。政府是一個按照嚴格規範進行操作的實體，許多行政規則必須依賴嚴格的法律規範來約束，電子政務的實施將會帶來一個嶄新的理念和方法，因此必須用嚴格的法律來重新規範。社會環境包括文化習慣、技術發展水平等，譬如，在一個網路極不發達的地區實施以網際網路為主體的，面向公眾服務的電子政務，其效果肯定是不會明顯的。

該架構具有以下幾個特點：

它是基於績效驅動的。

隨著管理服務型政府觀念的確立，政府越來越關注自身效率和投資效益比的提高，建立有效的績效指標體系和績效管理系統可以驅動政府對業務模型及其支撐系統的設計和更新。

它是以業務為核心的。

電子政務成功的關鍵是要有一個滿足公眾需求、符合政府戰略目標的業務模型，它是設計信息系統的基礎，沒有清晰而有效的業務模型，無論多先進的信息系統都很難發揮大的作用。

它是基於業務構件的。

採用構件搭建業務系統可以大大縮短系統開發和部署周期，降低系統成本，由於政府業務往往隨著政策或法律、社會環境的變化而需要重新調整，因此採用業務構建方法可以降低成本、降低風險。

⒉3電子政務的實現模型

電子政務的實現模型就是利用政府的頂層參考模型，對現有的政府機制進行分析、細化。參考模型確定了政府對公眾、企業或政府之間的服務和技術運用的基本標準。

電子政務的實現模型描述了電子政務實現的基本步驟，不同的階段可以形成不同的模型。在開發具體的電子政務項目時，需要利用頂層設計的參考模型來進行參考設計，參考模型可以用來進行對照，找出差異或不足，以便改善自己的服務。

圖表 1-3電子政務實現模型

⒈ 業務參考模型由組織模型、功能模型和流程模型聯合組成。其中，組織模型是通過對政府機構現狀的調查來形成的。該模型對於政府組織機構及其相關的職責進行了完整的描述；組織模型的重點在於職能崗位及其相應的職責，組織模型可以認為是現狀模型的體現。

⒉ 組織模型通過樹狀的層層細分，給出崗位和職責的映射，在此基礎上，通過業務分析，對其業務進行重新劃分歸類，形成功能模型。功能模型給出了政府的整體業務視圖和功能分解結構。

⒊ 在功能模型的基礎上，通過進一步的業務調研，可以進一步梳理、確認各個功能的具體流程，並據此建立流程模型。

⒋ 業務模型是績效評估的依據和出發點，因此績效模型是在功能模型的基礎上建立起來的。

⒌ 在流程模型建立后，依據績效模型進行流程的優化，形成優化后的流程模型。

⒍ 針對具體的流程，進行詳細的數據調研與標準化工作，形成相應的數據模型，從而構成整個系統的統一標準的底層數據。

⒎ 通過與構件模型的相互參考，形成總體架構模型。

⒏ 最後，根據技術模型，利用構件模型，進行具體的開發、部署、實施。

在眾多模型中，業務模型是實施電子政務的關鍵，從組織模型到功能模型，然後依據功能模型，針對具體的業務進行流程建模，一般在流程梳理中堅持以下原則：

可視化

目前很多政府、部門都簡單地採用文字描述的方式來進行流程的梳理，面對一個像政府這樣具有複雜流程的系統，這樣做既不利於模型的維護，也不利於流程的優化。流程的可視化就是採用易懂、方便的圖式化方法描述流程。

統一化

不僅僅描述活動單元，而且還要描述相關信息，如數據、資源、角色等，從而在一個圖形中就能對整個流程的所有信息進行完整的分析。