民防

民防任務是指在保護平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對行動或災害的直接影響，並提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義的任務。

這些任務分別是：（一）發出警報；（二）疏散； （三）避難所的管理； （四）對燈火管制措施的管理； （五）救助；（六）醫療服務，包括急救和宗教援助；（七）救火；（八）危險地區的查明和標明； （九）清除污染和類似保護措施；（十）提供緊急的住宿和用品；（十一）在災區內恢復和維持秩序的緊急支助；（十二）緊急修復不可缺少的公用事業；（十三）緊急處理死者；（十四）協助保護生存所必需的物體；（十五）為執行上述任務、包括但不限於計劃和組織的補充活動；

“炸”出來的民防意識。國外民防工程的產生和發展經歷了一個與空襲長期鬥爭相互推動發展的過程。民防萌芽於第一次世界大戰期間。當時，隨著飛機技術性能的提高，特別是轟炸機的出現，空襲後方城市、工業區、交通樞紐成為敵對雙方經常性的戰鬥行動，“要地防空”便應運而生。最早組織要地防空的是英國。在德國空軍的不斷轟炸下，為減少人員傷亡和財產損失，英國在倫敦建立了獨立的防空指揮機構和專門的防空部隊，並在市區實行燈火管制、構築防空洞、疏散居民、建立空襲警報系統等。這些消極防空措施，稱得上是民防的萌芽，而被飛機轟炸“逼”出來的防空洞則成了國外民防工程當之無愧的“始祖”。

從第一次世界大戰結束至第二次世界大戰爆發前的20年間，特別是自1930年以後，隨著軍事航空工業和技術的迅猛發展，轟炸機的數量急劇增加，空襲威脅明顯增大，歐洲許多國家相繼建立“城市防空體系”，民防工程也因此得到了迅速發展。當時英國各重要城市、掩蔽所、防毒室比比皆是，基本上人人有洞可藏。法國則大力構築掩蔽所，僅巴黎就構築了2萬個，可容納170萬人，約佔巴黎人口的2/3。

第二次世界大戰中，由於雙方都把削弱或保護戰爭潛力作為贏得戰爭勝利的重要手段，空襲的規模和範圍達到了空前程度。因此，參戰各國更加註重城市防空的基礎設施尤其是民防工程建設，以有效地保護居民和經濟目標，減少空襲造成的損失。整個二戰中，英國本土落彈7萬餘噸，傷亡僅14．7萬人，大大低於第一次世界大戰。而德國在戰前就構築了大量防護工程，因而德國雖然從1941年開始即遭到美英兩國的戰略轟炸，但直到1944年，其軍火生產還在穩步上升。即使是遭到原子彈襲擊的日本長崎，搬進坑道內的造船廠和魚雷車間，不僅沒有人員傷亡，而且照常開工。

冷戰結束后，民防工程的地位作用不僅沒有降低，反而隨著高新武器裝備在戰爭中的大量運用，顯得更加重要。海灣戰爭中，伊拉克的巴格達和巴士拉等大中城市，正是由於建成了數量較多、標準較高的防護工程，才在多國部隊42天的狂轟濫炸中，保證了較低的軍民傷亡率。科索沃戰爭中，弱小的南聯盟，面對以美國為首的強大北約長達78天的高強度轟炸，仍然保存了85%以上的軍事實力，不能說與其平時構築的大量的民防工程不無關係。它充分說明，對付現代高技術空襲，民防工程仍然是主要的、基本的防護手段。

“民防”是隨著城市在戰爭中遭到空襲而產生的，最早產生於第一次世界大戰中的英國。當時，德國對倫敦先後發動了110多次空襲，造成4000餘人傷亡，引起英國和其他參戰國對城市防空的高度重視，並開始採取相應的措施，如建立防空體制、發布消防救護、燈火管制、偽裝隱蔽等措施。第二次世界大戰中，民防制度得到進一步發展。第二次世界大戰後，許多國家開始用法律形式對民防制度加以確定。但至今關於“民防”的概念，各國解釋仍不盡相同。美國認為，“民防是旨在減輕緊急狀態對於一個地區或國家的人民、工業、機構以及社會所產生的影響。它包括減輕自然災害、技術事故、常規戰爭以及核戰爭所造成之危害的措施的擬定和實施。民防的基本目的是保護人民，把物質損失減少到最低程度，並為迅速從突發事件的影響下復甦奠定基礎”。俄羅斯認為：民防是“平時和戰時為保護國家居民和國家經濟不受敵人大規模殺傷破壞性武器和其他襲擊兵器的攻擊，以及為在殺傷破壞區和重災區進行搶修工作而採取的全國性防衛措施體系的一個組成部分”。綜合世界一些國家的情況看，民防是防備敵人空襲和其他大規模殺傷性武器的襲擊，消除其後果，以及減輕和消除自然災害和各種事故的影響的群眾性防衛活動。民防的基本功能是：保證平時組織居民應付各種災害；戰時組織居民隱蔽、疏散、抗擊敵方各種襲擊和消除襲擊後果，保護居民、經濟設施及其他重要目標的安全，恢復和維持正常的工作、生產、社會生活秩序等。民防制度和民防理論的建立，對於保護民眾的生命財產安全，避免或減少國民經濟損失，保存戰爭潛力，爭取戰爭的勝利，具有重要意義。

民防的地位與作用正在被世界各國所進一步認識。20世紀90年代以來，民防的概念在發展，它不僅限于軍事意義，不僅是防空措施，不僅在戰時發揮作用，在許多國家，它正發揮著保證城市綜合防護和促進城市建設的作用。目前世界上已有100多個國家開展了民防工作，各軍事大國以及保持中立的發達國家民防建設已具相當規模。

民防的作用：戰時防空抗毀，平時防震抗災，減少居民的傷亡和國家財產的損失，發展經濟實力，保存戰爭潛力，提高綜合實力。

二次世界大戰結束后，特別是80年代以來，世界上越來越多的國家認識到，民防既是國防的重要組成部分，是遏制戰爭，保護國家和人民生命安全的屏障，也是國家經濟建設和城市建設的有機組成部分，能夠為經濟和社會發展作出貢獻。因此，在二次大戰結束后的幾十年中，儘管國際局勢趨向緩和，世界爆發大規模戰爭的可能性越來越小，可是進行民防建設的國家和地區卻從二戰時期的十幾個國家上升到了現在的100多個，而且建設的規模越來越大，水平越來越高。據國外公布的資料，美國目前修建的人防工程可容納1.2億人，佔總人口的57%，前蘇聯修建的人防工程可容納1.8億人，佔總人口的68%，瑞士、瑞典修建的工程可容納總人口的85%以上，以色列修建的工程則能夠容納全國人口的100%，而日本僅修建的地下商業街和大百貨商店的地下售貨場，總面積就達200多萬平方米。總起來看，當前世界各國對民防工作都十分重視，其發展大致呈現出以下七大特點：

1、把民防建設置於重要的戰略地位。世界各主要國家認為，民防是“現代戰爭條件下求得生存的重要戰略措施”，是“戰時的決定性戰略因素”和“有效的威懾力量”，是國家戰略的重要組成部分。前蘇聯強調，民防是保衛國家安全的最重要戰略措施，它直接影響著對抗雙方力量的相互關係，影響著戰時優勢的獲得和戰爭的結局；美國則認為，核時代威脅的可靠性不僅取決於國家的戰略進攻能力，而且取決於保存自己的能力；西歐諸國雖然依靠美國的核保護傘和北約聯盟的集體防護，但仍按“軍民兼顧”的總體防禦戰略積極發展民防；瑞士和瑞典雖長期處於和平環境，但始終把民防與軍事防禦、心理防禦、經濟防禦視為總體防禦的重要組成部分，從戰略高度給予足夠的關注和重視。

2、不斷加大對民防建設的經費投入。國外不少專家通過分析認為：用在民防建設上的費用比花在戰略軍事系統上的經費更有價值，加上民防具有戰時防空平時抗災等雙重功能，因此，不少國家在經費投入上十分捨得。如1982年，美國為了到1985年能將民防應急疏散計劃的生存率增至80%，共投入26.4億美元用於該計劃的實施。即便是現在，美國每年投入民防的經費亦在8-10億美元；前蘇聯自60年代至解體前的20多年間，每年用於民防建設的經費在10-20億美元。英國近幾年來用於民防的經費幾乎增加了1倍。瑞士在1971-2000年的29年中，計劃用於民防的經費為30億美元，平均每年高達1.05億美元。德國、瑞典、芬蘭等國的年度民防經費也在1億美元以上，其中芬蘭的民防經費佔到國防開支的20%。

3、重視民防立法執法工作。早在30、40年代，英國、丹麥、比利時、瑞典等國就制定了民防法。此後，美國、挪威、法國、芬蘭、蘇聯、瑞士等國相繼頒布民防法，並不斷修改完善。其中不少國家還根據民防法，制定了具體的民防法令和條例。如法國自1959年以來，陸續制定了《民事保護防務部隊法》等40多個有關民防的法規；瑞典從國家到市政區都有一套比較完整的民防法規。按內容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護、訓練等17種法規。各國的民防法及法規對民防的性質、體制、職責、權力以及各項民防建設內容要求都作了明確規定。如丹麥新民防法規定，所有年齡在16-65歲的丹麥男女國民，均有執行民防勤務的義務；新加坡《人力物力徵召法》規定，民防可隨時徵調民防人員集合，對違反民防工作徵召者，可判以徒刑；比利時民防法規定，各省市必須根據民防辦事處及消防隊需要，或按當地民防法規定，提供土地、場所、物資及必要的補給品作為民防之用。此外，有的國家還規定了不少有利於民防發展的具體措施，如規定修建城市地面建築必須附設地下室，並規定了開發地下空間可享受優惠的政策，等等。

4、強調民防建設長期化、經常化。二次大戰結束后，不少國家曾以較快的速度建成了較完善的民防體系。如瑞士在60—70年代的10年間，修建了可供掩蔽400多萬人的民防設施。但近幾年來，許多國家認識到民防建設不是一朝一夕的事。只要戰爭、特別是核戰爭的威脅存在一天，民防建設就必須存在一天。因而，在方針上，各國普遍確定了長期經營的指導思想，既不搞突擊，也不能斷線，把民防建設納入經濟發展和國防建設的總體規劃，使之成為一項長期的、經常性的任務。如瑞士為確保民防建設的長久不衰，制定了長達15年的發展規劃，而美國也制定了7年計劃等，以求對較長時間內民防的發展有一個基本設想，避免反覆，防止浪費。

5、著力提高總體防護能力。戰後各國的民防工程主要是隨著核武器的發展而發展的，因而核防護一直是各國民防工程建設的重點。但新型武器系統的出現和發展也對民防工程提出了新的要求。有鑒於此，近年來，一些發達國家加強了民防工程對新型武器的防護準備，特別是對高技術常規武器的防護。同時，各國還著眼於提高救生效率，制定了應急疏散計劃，建立完善的民防通信警報系統，加強民防專業隊伍建設，大力開展民防教育訓練和各種民防演練，以全面提高民防的綜合防護能力。

6、實現民防工程的效益化、商業化。70年代以來，世界各國普遍減少了單純為戰時防護而修建的民防工程，強調平戰結合，突出民防工程平時的經濟效益。許多國家把地下掩蔽部用作地下商場、地下車庫、地下娛樂場等，發揮了民防工程平時的效益。與此同時，各國民防堅持了民防發展與城市建設的一體化，把融民防和城市建設為一體，作為民防建設的重要指導思想。為此，首先按民防的要求規劃和發展城市建設，把民防工程納入城市發展的總體規劃。如修建地下車間、地下糧庫、地下發電站、地下停車場、地下旅館等，既滿足了民防的需要，又可適應城市的發展。

7、堅持防空與防災相結合。80年代以來，民防建設與城市防災抗災相結合，已成為各國民防發展的共同趨勢。1979年，美國國防部民防準備局與其他4個機構合併，成立了聯邦緊急應變管理局，負責民防戰備建設和平時防災抗災工作。為了應付自然災害和突發工業事故，前蘇聯民防部門積極參與搶險救災工作。在世人震驚的切爾諾貝利核電站事故中，民防部門在處理災害後果時做出了卓越貢獻。德國政府則明確規定，民防任務範圍不僅是對戰時那些異常的災害情況採取防衛措施，而且平時一旦出現極其嚴重的災害，民防也將對此採取相應的救援措施。日本根據風災、水災、地震等自然災害多的特點，在總理府設“中央防災會議”，各地設有地方防災組織，統管民防和防災救災工作，通過平時的防災活動推動民防的基本建設。瑞典於1986年7月1日建立了新的民防權威機構“國家民防、救援與消防勤務局”，這個新機構繼承了前“瑞典民防局”的職責，並受權承擔有關救援勤務方面的其他職責。

一是在民防體制建設上，主張集中統一。民防涉及政府、軍隊、民間和社會各個方面，不是民防部門一家所能單獨完成的。一些國家主張在國家最高權力部門領導下，民防由軍事部門、民防機關和相應的軍事性質團體共同組織實施。“所有國家的全國民防都由中央政府負責，不過國家這一級所負責任不盡相同，在共產黨國家中，民防由國防部負責，而西方國家則是由內務部負責。”

二是在民防的制度建設上，主張平戰兼顧。一些國家提出，民防具有軍事和經濟的二重屬性，其建設必須納入國家建設、國家經濟建設、城市建設和其他基本建設的軌道。民防制度的建立，既要有利於戰時，又要兼顧平時。既著眼於防空襲以及核生化襲擊等，又要著眼於防災害，使國防效益和經濟效益都得到兼顧。“要保證民防組織既能完全適應平時的要求，又能完全適應戰時的要求，而無需對平時已有的機構作重大改變。”

三是在民防的措施建設上，主張軍民兼容，以發揮政府、社會、軍隊和全民的整體作用。“民防力量由部隊和非軍事化的單位和人員組成，在戰時完成搶救搶修工作和其他民防措施；平時則可用於撲滅大面積林火和消除自然災害以及重大生產事故。”

四是在民防建設發展趨勢上，主張由大面積的防護轉變為加強重點防護。進入20世紀90年代，隨著幾場高技術局部戰爭的爆發，傳統的民防理論受到衝擊。新的戰爭特點是，大規模、密集的地毯式轟炸被各種高精度打擊所取代；打擊的對象從以軍隊有生力量和普通百姓為主，變為以打擊軍事節點和要害目標為主。因此對要害目標採用高科技手段實行重點隱蔽和防護，以及防範敵方對特點目標的恐怖襲擊已成為民防的新任務。