績效預算

績效預算理念萌芽於1907年紐約市政研究局提供的“改進管理控制計劃”的報告中，該報告強調“通過對已批准項目的管理，提高資源使用效率”。績效預算理念最早用於實踐則開始於20世紀30年代，田納西流域管理局和美國農業部採納了績效預算，在一定程度上提高了部門運作效率。到了20世紀40年代，美國的“重組政府”運動方興未艾，藉此契機，第一屆胡佛委員會在1949年的報告中，完整地定義了績效預算，從而定下了績效預算改革的基調，此後，政府預算的“績效、效率”觀念開始深入人心。

遺憾的是，績效預算推行的成效並不盡如人意，政府行政績效大幅提高的情形並未出現。因此，從20世紀60年代中期開始，績效預算銷聲匿跡，代之而起的是計劃——項目——預算(計劃項目預算制，PPBS)、零基預算((ZBB)等。然而，隨後的這些預算改革也都沒有取得成功。

20世紀90年代，在繼承以往預算改革的一些有價值成分並進行新的探索的基礎上，以美國、澳大利亞和紐西蘭為代表的OECD國家紛紛推行了以績效為基礎的“新績效預算”。其核心是主張政府預算必須與政府的中長期戰略計劃相結合，強調以政府職能的整體目標為導向，用績效目標作為約束手段，以績效責任換管理自由，在強調高層機構對支出總量進行控制的同時，將自由使用預算資金的權力賦予了中、低層管理者，在預算制度中實現了政策（目標和結果）與管理（產出和激勵）的有機融合。從OECD成員國推行新績效預算的實踐來看，新績效預算在有效地促進政府改革，以及有效地制止財政資金浪費、實現財政收支平衡等方面的效果是相當明顯的。

績效預算改革雖然歷經反覆，甚至遭遇過失敗，但實踐證明，績效預算所倡導的“效率、績效”理念符合預算制度改革發展的趨勢和方向，對世界範圍內的預算改革都具有普遍的借鑒意義。

績效預算的特點就是按計劃決定預算，按預算計算成本，按成本分析效益，然後根據效益來衡量其業績。可見，績效預算是一種是以成本－效益分析為基礎確定支出標準的預算組織形式，它對於監督和控制預算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。

績效預算對西方各國的預算制度也產生較大的影響。一些國家紛紛仿效績效預算，試行以計劃為中心、以成本-效益比較為考核標準的預算制度，如英國的“功能成本”、“產出預算”和“計劃分析與檢查”、法國的“預算選擇合理化”、瑞典的“功能預算”等。但是，實行績效預算制度，對某些部門支出進行成本效益評估時，難以用數字錶明其預期的經濟效益，導致所謂的“績效”無從考核。例如，國防支出的“績效”，教育的“真實績效”就很難進行評估，致使該制度在各國並未普遍推廣和應用。

績效預算主要包括以下內容：政府職能（經濟、國防、教育等）、部門（如教育下面分為高等教育、中等教育和初等教育等）、支出費用（分列為經常支出和資本支出）、最終產品（如受教育人數、新建校舍及教育設施等）及成本與目的，然後對各項計劃從其最終產品成本及目的來衡量和評估其績效。

績效預算與傳統預算方法的不同之處在於，它把市場經濟的一些基本理念融入公共管理之中，從而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了財政支出的效率。可以說績效預算不僅是一種預算方法的改變，而且是整個政府管理理念的一次革命。 1、從管人轉向管事，更貼近市場經濟要求。

傳統的預算管理方式，是按照“人員——職能——經費”這一模式進行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量，再根據資源情況確定政府履行職能的程度，再根據職能需要確定相應的預算。這一模式，計劃經濟痕迹很濃，所謂“因人設事”，就是這種制度安排的產物。績效預算，則以一種全新的角度，按照企業化經營模式，把政府作為一個提供公共品的經濟部門，建立起“公共品——公共品成本——預算”的模式，通過對公共品的核算，進行預算編製。這就徹底改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預算緊緊圍繞公共品的成本，體現了預算的約束機制。

2、從收支核算到成本核算，更符合價值規律的要求。

在市場經濟條件下，公共品也是商品，它也必須遵循價值規律。在傳統預算理念下，預算收支僅僅體現了政府意圖。從制度經濟學的角度講，政府自己按自身的意圖編製、執行預算，本身就缺乏內在約束機制。儘管有人大（國會）的國家監督、審計部門的政府監督以及財政內部的監督體系，但總的看，這些外部監督都難以擺脫政府自身需求膨脹的趨勢，以致於政府支出擴張成為一個財政學的定律。績效預算，則從強調公共品核算的角度，在預算中融入了成本核算的理念，從而從制度上強化了政府內控機制，使公共產品和服務能嚴格按價值規律的要求進行核算。

3、績效預算更好地調動了各部門的積極性。

財政支持績效預算評審會議

在傳統預算管理體制下，要麼，先由財政代部門編製預算，要麼，由部門編製預算、財政審批，財政與各部門實際上站在對立的角度，在預算經費指標上進行博弈。績效預算實際上把預算的執行權還給了部門，在確定了部門的業績指標和預算指標后，部門可以在這些指標的前提下，自行調整實現業績指標的技術路線，從而一方面使政府能較好地控制預算規模，另一方面，可以極大地調動預算單位的積極性，使它們能更好地進行資源配置。一個簡單的例子，政府部門為了完成某項目標（如城市綠化），在政府核定的預算指標內，既可以選擇通過招投標的方式，讓市場力量來完成城市的綠化及維護工作，也可以通過組建公共園林局等形式，由政府部門來完成這項任務。這種選擇權的下放，可以促進政府行為能符合按市場經濟的要求，從而使政府行為與市場經濟的要求更為協調。

4、以客觀公正的績效評估體系代替傳統的業績考核，體現的民主化理念更為完整。

績效預算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預算制度下，一個單位的預算是根據它所要完成的職能，需要通過一系列取樣於社會的客觀指標來計算的（這一點，吸收了零基預算的經驗）。對各部門績效的評估既不是本部門自己說了算，也不是由財政部門說了算，而是由納稅人的代表對政府的公共服務進行評價。這就賦予了績效預算民主化的功能，無論是財政部門，還是用款單位，必須在公眾的監督下，通過實現有效的公共服務，才能取得政府預算的支持。可以有效地改變各級官員盲目追求“業績”和“形象”的形式主義作法。因此，績效預算，也是一種公民（納稅人）監督下的預算方式。它對於強化財政監督，提高政府的管理水平，有著十分積極的意義。

在績效預算的實施步驟上，可以考慮分三步走:

第一步，對部分項目支出實行"項目績效預算"試點改革。在全面推行績效預算之前，可以先從部分具體項目支出的效益考核開始，並通過項目支出績效評價來優化部門預算。為此，財政部門必須制定項目績效預算編製辦法，建立項目支出績效考評制度及其框架體系。建立項目庫，並實行滾動管理。各部門根據項目績效預算編製辦法和項目庫編製年度項目預算。政府委託財政與審計部門對政府各部門的支出項目進行績效考評。由政府根據績效考評結果做出獎懲，對於年度項目績效較好的部門給予獎勵，對於年度項目績效不好的部門，根據情況削減直到取消該項目的預算。

第二步，在所有部門全面推開項目績效預算。

第三步，全面推行部門績效預算。實施部門績效預算，就是要樹立一種"績效"理念，以"績效目標+部門+績效成果"為對象，按效果和效率撥款，既強調績效目標訂立的效率，也強調績效成果考核的效果，是一個"過程"與"結果"相結合的預算模式。