社會管理創新

2004年6月我黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，2007年黨的十 七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調的“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作的組成部分之一，是指導我們黨精神文明建設的重要綱領。

社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限於政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法律規範，對社會組織和社會事務進行規範和引導；培育和健全社會結構；調整各類社會利益關係；回應社會訴求；化解社會矛盾；維護社會公正、社會秩序和社會穩定；維護和健全社會內外部環境；促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

社會管理創新，是指在現有社會管理條件下，社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在於使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

社會管理創新一定要立足於幸福百姓。對社會管理創新一定要有深刻認識和緊迫感；社會管理創新一定要立足幸福百姓、化解社會矛盾；社會管理創新一定要從宏觀入手並堅持將管群眾向群眾管進行轉變。社會管理創新不只是公安、城管的事情，它涉及政府的各個部門，政府怎樣轉型？轉型怎樣進行？這都是社會管理創新的重要內容。只有搞好社會管理創新，才能搞好政府轉型，只有政府轉型牢牢地與社會管理創新相結合，才能實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，做到社會穩定和諧，人民群眾安居樂業。

中國的社會問題明顯增多，這是一個我們不用去否認的事實。為何會如此？有人說這是部分黨員幹部不作為、甚至亂作為所導致的。固然我們的黨員幹部在加強社會管理方面確實存在很多問題，甚至有些問題還是比較嚴重的。但是據此就把社會問題叢生的責任全部推給黨員幹部是不公平的。其實，一個社會的社會問題出現是不以人的意志為轉移的，是社會發展與社會治理不同步導致的一種客觀存在。胡錦濤總書記在專題班上說“我國社會管理領域存在的問題，是社會發展水平和階段性特徵的集中體現”，講的就是這樣的意思。那麼中國社會呈現出一些什麼樣的“階段性特徵”，這些“階段性特徵”將會引發什麼樣的社會管理問題呢？

傳統中國社會的社會階層結構是相當單一的，就是“兩個階級一個階層”，工人階級、農民階級和知識分子階層。在計劃經濟的背景下，他們之間的利益是高度趨同的，不僅沒有根本性的衝突，甚至直接的衝突都幾乎沒有。但這些年來中國社會新的社會階層和利益群體紛紛出現，新的社會階層與傳統社會階層之間，新的社會階層內部由於利益獲取模式的不同往往會發生各種衝突與糾紛，這些衝突與糾紛極易引發社會問題。像前段時間出現的農民工因討薪而自焚跳樓、土地拆遷中的暴力爭端等等社會性事件，背後其實都是階層利益在衝突。

而且，伴隨著階層分化，社會管理結構也發生了變化。過去社會中的每一個人基本上都要屬於一個“單位”，幹部在機關、工人在工廠、農民在生產隊。按單位管理，政府好管也省事。但社會上出現越來越多的自由人，不再是“單位人”而成為了沒進入麻袋的土豆。對於這些人，僅僅依靠單位模式是想管也管不住了，就算把他們吸納為臨時工，臨時工已經沒有必要也沒有動力像“正式工”那樣本分地聽話了。

目前我國有超過2億的流動人口，在中國的東西部地區之間、城市與農村之間流動。這種流動對社會管理提出很大挑戰。傳統的戶籍管理是一個蘿蔔一個坑，蘿蔔就在坑裡邊，而人口流動，西邊的蘿蔔跑到了東邊，導致東邊的一個坑裡可能有幾個乃至好幾十個蘿蔔。相應的社會福利保障、公平正義訴求以及由此而引發的社會治理等等一系列問題就產生了。比如，農民工建設了城市，但卻很難在城市中居住下來，只能像候鳥似的飛來飛去。如何調動流動人口建設流入地的積極性，保障流動人口在流入地的各項社會福利，讓流動人口不至於因心態失衡引發行為失控，已經成為了城市化發展不能迴避的緊迫問題。

人口流動好歹還能看得見，信息的傳播與擴散是看不見摸不著的。信息開放與信息封閉狀態下的社會管理方式是截然不同的，難度更是天壤之別。在信息不暢通的情況下，可以大事化小，小事化了，先捂住再慢慢應對。可是網際網路讓信息迅即甚至呈幾何級數傳播，往往“網下剛冒煙，網上已燃燒”。本來一個小事情根本就不是什麼問題，信息一傳播到網上，馬上情緒激憤。加之，網際網路還有強大的組織功能，它可以把全世界各地看似一點聯繫也沒有的人在不知不覺間組織在一起形成集體行動。

更近一步看，在信息化環境中，人的社會交往已經不僅僅是實體的交往，不僅僅是面對面的交往，而變成了網路的交往與溝通。一個人足不出戶並不意味著孤立無為，閉門也能造車，網上也可以開店。現在社會上的一些宅男宅女很可能是社會中交往關係最複雜、最廣泛的群體之一，據說中國網民已經超過4億人。虛擬社會不同於現實社會，但它又與現實社會有著千絲萬縷的聯繫，虛擬社會的所作所為都有著強烈的現實指向。提高對虛擬社會的管理水平，既是社會管理創新的嶄新要求，又是社會管理創新的緊迫任務。

維權意識更加強烈。這些年來，中國經濟社會發展速度很快，跨越了溫飽，實現了小康。但是，在老百姓吃飽穿暖的同時，對政府的意見也不斷增多，群眾與幹部間的矛盾也越來越凸顯出來了。為什麼啊？社會訴求在提高，群眾願望在升級。我們黨員幹部在實現群眾經濟小康方面成就很巨大，但讓群眾精神小康方面準備不足。可是，準備不足，群眾就會聚集起來和你要、和你鬧。尤其是隨著社會公眾權利意識不斷增強，過去不是問題的問題今天成為了大問題，過去理所當然的事情今天越來越理不直氣不壯了，過去堅不可摧的合法性基礎今天越來越有些靠不住了。鄧小平晚年的時候說過一句話：我們過去總認為發展慢了不行，現在看來，發展起來之後，發展快了問題更多、更棘手、更複雜。后鄧小平時代10餘年後重溫這句話，確確實實讓我們感受到了什麼是偉人的高瞻遠矚。

社會發展可以突變，社會價值觀的培育卻不能一蹴而就。中國社會用30餘年走過了西方社會數百年的歷程，既有價值觀已經失去了共識，新的價值觀又沒有真正形成。而一個社會只有存在共同的價值觀才可能產生一致的行動。當出現價值真空的時候，一切行為都將自以為是，都將無所顧忌，都將不可預期。有權的“官二代”信奉贏者通吃，自鳴得意而視法如無法；弱勢群體則絕望無助，看不到過上好生活的希望便鋌而走險非理性殺人。就算那些自詡為只是“打打醬油”的群體，在其貌似超然的背後何嘗不是一種無奈與憤懣，這使得他們往往是“無直接利益衝突”的肥沃土壤。當一切都不再相信、一切都不敢相信、一切都不能相信的時候，謠言就會主宰社會，恐慌就會降臨社會、動蕩就會席捲社會。前些天的“鹽慌”背後並不僅僅是經濟投機，更多的是社會性的焦慮與迷茫。

沒有社會的穩定，就不可能有經濟政治的繁榮發展。面對這些新的社會管理問題和管理要求，我們用慣了的、會用的、曾經很管用的、數十年來延續下來的一些社會管理模式與管理方法越來越不適應、越來越力不從心了。如何在新的發展背景下，有效地協調社會關係、規範社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定，社會管理創新成為了必由之路與不二法門。

在市場經濟發展的過程中，市場經濟的發育程度與經濟發展的階段不同，政府社會管理的方式方法也不同。

自由競爭的市場經濟時期，政府的社會管理職能十分有限，主要是維護社會秩序的職能。這一階段政府社會管理的基本特點與主要經驗是：第一，社會管理以社會自我管理與社會自治為主，政府對社會基本上採取放任自由的態度，政府對社會自我管理採取自由放任的不干預政策。地方自治特別是市鎮自治是政府社會管理的基礎，是公民社會不斷發展的前提條件。第二，政府的社會管理職能主要是進行社會秩序管理。維護社會秩序的主要目標是保護財產權，維持一種建立在財產權基礎上的社會秩序，其主要手段是運用財產權利保護的法律維護社會根本秩序的基礎。第三，政府承擔起了濟貧的職能，但濟貧職能的履行盡量利用非政府組織進行。

20世紀初至1978年左右的混合市場經濟時期是福利國家建立與完善時期，政府社會管理的基本特點和主要經驗是：第一，建立完善的社會保障制度，建設福利國家或福利社會。福利國家是指承擔維護和增進全體公民基本福利或社會福利的職責的國家；其主要目標是維持全體公民的最低生活水平與教育水平，實現充分就業，建立完善的社會保障制度。第二，建立和完善基本社會關係管理制度。建立資本與勞動合作的社會制度；完善社會主要利益集團圍繞國家政府與公共支出的多數表決制度；同時，發展社會自治和社會自我管理。第三，始終注重提高消費需求，以促進充分就業、維護宏觀經濟穩定作為政府施政的重要目標。混合經濟時期的經濟發展模式是福利經濟發展模式，它是一種追求資源配置的全社會效益最大化的經濟制度和模式。

1978年以來，是全球化的市場經濟時期，這一階段政府社會管理的基本特點與主要經驗是：第一，以教育、培訓、基礎科技領域為主要投資方向，以人力資本投資為核心，將“消極的福利國家”轉變為“積極的福利國家”、“工作福利國家”或“社會投資型國家”。第二，以充分就業政策為核心，將“福利”轉變為“工作”，並適度限制福利支出的增長，達到平衡經濟發展與社會保障發展、需求管理與供給管理相中和的社會管理與經濟增長目標。第三，主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理。福利國家改革時期也是非政府組織大發展的階段，如法國1990年就有60000多個私人社團成立，而60年代每年只有11000個組織成立；在德國，每十萬人口的社團數量從1960年的160個增加到1990年的475個，增長了近3倍。瑞典公民社會的參與率世界最高，創建了一個每十萬人口就有2300個社團的稠密的社會網路。第四，重視社會資本、重視社區建設與社區發展。20世紀80年代以來，出現了向社區回歸的發展趨勢，即社會社區化或社會人文化的趨勢。

社會管理，就是要對社會構成的各個方面、社會生活的各個領域及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督、推進和管理的行為過程。它包括了協調社會關係、關注社會民生、規範社會行為、推進社會保障、搞好社會服務、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等內容。

就當前的情況看，我國的經濟雖然取得了高速發展，GDP總量已超過英、法、德和日本，進入了世界第二位，但由於收入差距的拉大和嚴重的腐敗現象，而致社會上怪象百出，社會的穩定和諧受到了衝擊，“安居樂業”受到了挑戰。

特別是“民仇官”、“貧仇富”、“弱忌強”和“官壓民”、“富欺貧”、“強凌弱”等各種行為及心理，導致社會階層分化嚴重和社會亂象百出。有群眾議論說社會上有“二十多”：交通事故多、詐騙綁架多、偷盜搶劫多、拐賣婦女兒童多、工傷與職業病多、賣淫嫖娼多、賭博行為多、行賄腐敗多、買官賣官多、制假售假多、食品安全問題多、住房困難多、殘疾人群多、討錢要飯多、留守兒童多、孤寡老人多、“四二一”家庭多、無業可就多、低收入人群多、群體事件多。

這“二十多”既是以往社會管理有不當之處造成的，也是當下和今後的社會管理必須解決的。對解決這些問題必須有強烈的緊迫感——不認真搞好社會管理，“二十多”現象不得到遏制，廣大人民群眾的安居樂業就無法保證，和諧社會的構建就會落空。

當今很多社會矛盾不斷增加和被激化，國務院參事任玉嶺看來主要由三個方面的原因造成：一是發展的嚴重不均衡如城鄉差距、地區差距、行業差距、人均收入差距明顯擴大造成的，窮人太多，生活沒有出路的太多，被逼無奈不怕走向絕路的人太多，給社會埋下了隱患，這也是前面提到的“二十多”亂象的根本誘因；二是一些政府部門和管理人員缺乏為人民服務的真誠，沒能從發展好、維護好、實現好最廣大人民群眾的根本利益出發，常常是為了陞官發財，只求GDP增長，導致了一些項目決策脫離群眾、脫離實際，違背了百姓利益；三是社會管理的不作為、亂作為，不體察民情造成的。

要想搞好社會管理創新，筆者認為在政府轉變職能中，一定要從宏觀入手認真解決好上面談到的這些問題：一要做好均衡發展，推進“共同富裕”；二要真正做好反腐倡廉，重視在發展中維護人民的利益；三要促進社會管理部門盡職盡責，全心全意為人民服務。此外就是要使社會管理由管群眾向群眾管進行轉變。

管理內容創新是社會管理創新的重點。創新社會管理模式，必須創新管理內容，理清管理領域，強化社會公共事務的管理，有效調處社會矛盾，維護各方各類群體的正當權益。社會管理創新的主要內容可歸納為如下幾個方面:

加強社會管理體系建設，增強社會管理合力

1、正確處理政府與社會組織以及各相關主體之間的關係，明確各方主體在社會管理中的定位。強調黨和政府在社會建設中的中心位置，強調政府公共財政的更多投入，同時要健全和完善社會自治、自律和自我發展的新機制，充分發揮各種社會組織和公民個人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監督制約作用。

2、建構和實施以權利為導向的社會政策體系，尊重和保障社會組織和個人的權利和自由，加強社會服務體制建設，提升社會管理和服務水平，消除社會排斥，推動社會融合。

3、加強民生制度建設，確立以政府為主導、社會各方共同參與的民生社會管理髮展新機制。改善和保障民生問題不僅是政府履行社會管理職能的必然要求，而且是政府行政必須優先實現的基本職能，也是需要社會和個人共同努力才能解決的問題。政府既要承擔起直接提供各類服務的職責，又要善於藉助其所掌握的權力、權威和信息、資源，調動社會各界的積極性，使其參與解決民生問題。

4、健全社會風險評估機制和應急管理體系建設，提高應對各種風險的能力，並形成維護社會長期穩定和有效處理社會公共危機事件的社會穩定機制。在群體性事件等危機處理中，要善於做到“情緒疏導”和“情緒管理”，以貼近的感情疏導民情，化解危機，盡量避免機械、簡單地運用“物質滿足”或者“物質誘導”的方式。

5、增強全社會參與社會管理的活力，進一步完善社會管理的運行機制。要建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機制，倡導參與型行政理念，形成兼顧各方各類利益、維護全體人民的發展利益與環境生態利益相結合的可持續發展管理機制，努力實現生態系統良性循環。

社會管理創新須重點解決的問題

推進社會管理創新，進一步完善社會管理體系，既要全面展開工作，又要抓住源頭性、根本性和基礎性問題，重點在於解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區綜合治理、網路虛擬社會建設管理、社會組織管理服務等問題。

1、推進流動人口服務管理創新，要公平對待，切實保護流動人口的合法權益，從就業、居住、就醫、子女教育等基本民生入手，不斷創新統一有效管理新機制，結合城鎮化建設，積極穩妥地推進戶籍管理制度改革，實現城鄉一體化和服務全覆蓋的人口互動管理模式，疏堵有機結合，使流動人口能夠全面參與並真正融入當地社會生活，變流動為活力，從根本上解決流動人口不穩定和不和諧等問題。

2、推進特殊人群幫教管理創新，要建立健全對服刑在教人員、刑滿釋放解教人員、社會閑散人員特別是青少年以及吸毒人員等高危人群的常態化幫教管控機制，充分發揮基層組織和社會組織的積極作用，推動教育改造與安置幫教工作雙延伸。對特殊人群的幫教管理，要有措施、有方法、有體系，應在有利於解決他們的實際困難、促進他們的發展上下功夫，尤其是應當致力於建構和完善幫助其更好地融入社會的機制制度，從根本上化解社會矛盾。

3、推進社會治安重點地區綜合治理的創新，要將城中村、城鄉結合部等地區的治理和城鄉規劃、地區改造相結合，在完善基礎設施、改善生活環境的基礎上，健全基層組織、延伸公共服務，切實處理好整治、服務、管理和發展的相互關係；要對小旅館、娛樂、洗浴場所等實行耐心指導、重點防控、過程監管，完善長效機制，突出指導服務理念。

4、推進虛擬社會建設管理創新，要提高對網際網路的認識，注重研究網際網路的內在規律和規則，充分運用法律、行政、經濟等手段，加強網際網路的建設與有效管理，特別是要認真研究和充分利用法律手段，依法保證網際網路健康有序發展。既要把網路輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道，又要高度重視和評估輿情影響，主動回應社會關切，有效地制定網際網路管理建設政策，正確引導網上輿論，維護網上秩序，營造有利於社會穩定的輿論環境。

5、推進社會組織管理服務創新，要致力於對社會組織的研究，承認社會組織在國家發展與建設中尤其是社會管理創新中的重要地位和積極作用，並按照社會組織發展規律施以有效監管，健全和完善相關法規範。

社會管理創新的路徑選擇

推進社會管理創新，首要的是搞好制度建設，完善社會管理的一系列政策和法規範，建立與構建和諧社會相適應的社會管理新格局。

推進社會管理創新，特別重要的是要完善參與型及自治型治理結構，重視對優秀的管理者、優秀的專業人員和優秀的社會組織的培養和培育，通過對社會管理領域進行過程引導和規範，實現政府對創新活動和創新行為的有意識引導、調控和激勵，形成卓有成效的社會管理創新生態機制。

社會管理創新要確立正確方向和科學路徑，要促進社會活力而不是要限制社會活力，要對利益調整進行結構性改革，強調要尊重不同的價值觀念，倡導不同的行為模式，傾聽不同的利益訴求，重視溝通與協調。社會管理創新要對利益調整進行結構性改革，同時要儘可能地兼顧各方各類利益。但是，強調兼顧各方各類利益絕不是不能損害任何利益，絕不意味著不能採取任何強制性手段。問題的關鍵在於改革中的利益調整要著眼於整個社會發展進步，要引入行政過程論，對各方各類利益進行綜合的全面衡量，依法作出科學合理的裁量判斷。

社會管理創新是一種具有高度自主性的創造性活動，依賴於不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴於開放性、自由交流、容忍不同觀點的環境，更依賴於相關各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。