人民調解制度

我國的《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》等法律、法規對人民調解工作都作出了明確的規定。而且我國現行的人民調解制度，是在黨的領導下，繼承和發揚我國民間調解的歷史傳統，經歷了我國新民主主義革命、社會主義革命與建設的實踐，不斷完善和發展起來的一項具有中國特色的、重要的社會主義民主法律制度。長期以來，人民調解制度在維護社會穩定、實現群眾自治、加強社會主義民主法制建設中作出了突出的貢獻，在國際上享有“東方經驗”、“東方一枝花”的美譽。

人民調解制度淵源於中華民族的文化傳統。中華民族的祖先，把原始氏族首領解決內部紛爭的調解與合解方式帶進了文明時代，在西周奴隸時代開始建制。據考證，在3000多年前的西周官府中，就設有“調人”、“胥吏”的官職，專司調解糾紛，平息訴訟，維護社會秩序的工作。到2000多年前的秦漢時期，官府中的調解制度發展為鄉官治事的調解機制。縣以下的鄉、亭、里設有夫，承擔“職聽訟”和“收賦稅”兩項職責，“職聽訟”即調解民間糾紛。唐代沿襲秦漢制度，縣以下行政組織沒有審判權，鄉里民間糾紛、訟事，則先由坊正、村正、里正調解。調解未果，才能上訴到縣衙。我國歷史上實行行政司法一體化，縣官即法官。明代沿襲和發展了歷代的調解制度，並將民間調解行為上升為法律規範。《大明律》專門有關於“凡民間應有詞訟，許耆老、里長准受於本亭剖理”的規定。根據《大明律》的規定，明朝在鄉一級專門設置了調解民間糾紛的處所“申明亭”，由耆老、里長主持調解並形成制度。清代縣鄉以下基層組織實行保甲制，設排頭、甲頭、保正，負責治安、戶籍、課稅和調解民間糾紛。中華民國縣下設區、鄉、鎮。民國政府《區自治施行法》和《鄉鎮自治施行法》都規定，區、鄉、鎮設立調解委員會，其成員需由具有法律知識和素孚信望的公正人士擔任，並且由所在區、鄉、鎮公民中選舉產生。民間調解這種具有純樸性質的原始民主和人道精神的調解，在中華民族五千年的歷史文化中，被揉和到我國政治、哲學、宗教、倫理、道德、社會風俗民情以及民族心理素質中，成為中華民族的精神財富、處事習慣以及和解糾紛、息事寧人、和睦相處的美德。當雙方發生矛盾糾紛不能解決時，就求助於長輩、親朋以及處事公道的人予以調解，以消除糾紛和保持和睦，維護了社會的穩定。經幾千年的發展演變，民間調解形式有“鄉治調解”、“宗族調解”和“鄰里親朋調解”三種方式。這些民間調解方式都有利於生產力的發展和種族延續，作為司法制度的補充幾千年來長盛不衰，成為中華民族的優良傳統之一。

我國現代的人民調解制度萌芽於土地革命戰爭時期，在共產黨領導下的反對封建土地制度的農會組織和在一些地區建立的局部政權組織中設立調解組織，調解農民之間的糾紛。1921年，浙江蕭山縣衙前村農民協會宣言中，規定了會員間糾紛的調解辦法；1922年，中國共產黨的創始人之一彭湃領導的廣東農民成立了“赤山約農會”，下設“仲裁部”，專門調解農會會員之間的糾紛。這是人民調解委員會最早的萌芽。之後，廣東、廣西、江西、陝西、湖南、湖北等地建立的2萬多個農會中，都設有調解組織。第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨建立的中華蘇維埃共和國的區、鄉兩級政府，川陝省的區、鄉級蘇維埃政府都設有“裁判委員會”，負責辦理民事案件，解決群眾糾紛。抗日戰爭時期，人民調解制度得到進一步發展。當時的陝甘寧邊區、山東抗日民主根據地、晉察冀邊區、蘇中區等地鄉村都設有調解組織，並且稱之為“人民調解委員會”，以示翻身農民當家做主，這個名稱沿用至今。抗日民主政府和解放區的人民政府，根據各地情況分別頒布了調解的地方法規，如《山東省調解委員會暫行組織條例》、《晉察冀邊區行政村調解工作條例》、《冀南區民刑事調解條例》和華北人民政府作出的《關於調解民間糾紛的決定》等等。新中國成立后，人民調解制度作為司法制度建設和社會主義基層民主政治制度建設的重要內容，得到了黨和政府的關懷與支持。1950年，周恩來總理專門指示“人民司法工作還須處理民間糾紛，……應盡量採取群眾調解的辦法以減少人民訟爭”。1953年第二屆全國司法工作會議后，開始在全國區、鄉黨委和基層政權組織內有領導、有步驟地建立健全人民調解組織。1954年，政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》，在全國範圍內統一了人民調解組織的性質、名稱、設置，規範了人民調解的任務、工作原則和活動方式，明確規定人民調解委員會是群眾自治性組織，要求人民調解必須依法及社會公德調解，遵守平等、自願及不剝奪訴權的三原則。《通則》的頒布，是我國人民調解制度發展史上的重要里程碑，標誌著人民調解制度在新中國確立。

人民調解是解決糾紛的重要方法，作為一種民間活動，具有以下四個基本特徵。

人民調解是在社會主義國家人民民主專政的條件下產生並發展起來的；人民調解員由經人民群眾選舉或接受聘任，並具有一定的政策法律知識的人擔任；調解的民間糾紛是人民內部矛盾；調解的依據是國家的法律、法規、政策和社會公德；調解的目的是平息人民群眾之間的紛爭，增強人民內部團結，維護社會穩定，實現群眾自治。

人民調解通過人民群眾自我教育、自我管理、自我服務，化解自己內部的矛盾糾紛，是社會主義國家人民當家作主、行使管理社會事務民主權利的重要體現。人民調解堅持平等自願的原則，不強行調解。人民調解運用說服教育、耐心疏導、民主討論和協商的方法，在查明事實，分清是非的基礎上，依法幫助當事人達成調解協議。

人民調解堅持合法合理原則和不限制當事人訴訟權利原則。人民調解委員會無權強迫任何一方當事人接受調解或履行義務，更無權對當事人的人身或財產採取強制性措施。根據有關法律、法規的規定，對於人民調解協議，當事人應當履行，但如果一方當事人反悔，則允許另一方當事人向人民法院提起訴訟。人民調解協議沒有強制執行的效力，這體現了人民調解的自治性。

人民調解是在依法設立的人民調解委員會的主持下進行的司法活動，不是群眾自發的活動。人民調解委員會在法律規定的範圍內調解民間糾紛，不得超越其職權範圍。人民調解以事實為根據，以法律為準繩，判明是非，明晰權利義務，幫助當事人達成調解協議，並且接受司法行政部門和人民法院的指導與監督。

根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規定》等相關法律、法規、規章的規定，人民調解的工作任務主要有三項。

1、調解民間糾紛，防止糾紛激化。民間糾紛是指發生在公民之間，公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。預防和調解民間糾紛是人民調解工作的首要任務。人民調解員對當事人之間的糾紛，應當在查明事實、分清責任的基礎上，根據當事人的特點和糾紛的性質、難易程度、發展變化的情況，採取靈活多樣的方式，開展耐心、細緻的說服疏導工作，促使雙方當事人互諒互讓，消除隔閡，引導當事人最終達成解決糾紛的調解協議。人民調解組織要堅持抓早、抓大、抓苗頭，努力掌握民間糾紛發生、發展和變化的規律，不斷總結完善防激化的有效方法和經驗，廣泛開展矛盾糾紛大排查、專項治理、聯防聯調等各種形式的防激化活動，增強防激化工作效果。

2、開展法制宣傳和社會主義道德教育。人民調解委員會應當利用調解糾紛的機會，有針對性地向當事人及周圍群眾宣傳法律、法規和政策，同時結合人民群眾所關心的實際問題進行釋疑解惑。通過開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，提高廣大人民群眾的法律意識和權利保護意識。同時，調處糾紛的過程，也是對人民群眾進行社會主義道德教育的過程。

3、積極推進基層民主法治建設。把人民調解工作與人民來信來訪工作、社會治安綜合治理工作、基層民主法治建設、基層民主政治建設有機結合起來，及時向當地居民委員會、村民委員會以及基層人民政府反映民間糾紛發生和人民調解工作的情況，將社情民意及時反饋到國家法律、法規、政策的貫徹和執行過程中，這既是人民調解工作的重要任務，也是對黨的十六大提出的“依法治國和以德治國相輔相成，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”精神的具體落實。

人民調解制度和民事訴訟制度、仲裁製度一樣，是我國民事程序法律制度系統中的重要組成部分，在社會生活中特別是在司法活動中，發揮著重要的作用。我國的《憲法》、《民事訴訟法》、《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》、《繼承法》、《婚姻法》、《人民調解委員會組織條例》等法律法規對人民調解均有明確規定。人民調解制度由於憲法、基本法和許多實體法律的規範，使其享有較高的法律地位，成為獨具中國特色的社會主義民主法律制度。

我國《憲法》第111條第2款規定：“居民委員會、村民委員會設人民調解、……委員會，……調解民間糾紛。”這就從憲法上確立了人民調解的法律地位。

《民事訴訟法》第十六條規定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。”

《人民調解委員會組織條例》第16條規定：“人民調解委員會的調解工作應當遵循以下原則：（一）依據法律、法規、規章和政策進行調解，法律、法規、規章和政策沒有明確規定的，依據社會公德進行調解；（二）在雙方當事人自願平等的基礎上進行調解；（三）尊重當事人的訴訟權利，不得因未經調解或者調解不成而阻止當事人向人民法院起訴。”

就人民調解而言， ，以及鄉鎮（街道）的人民調解委員會，行政區劃接邊地帶的“聯合調解委員會”及旅遊地、商品聚集散地等特殊區域的“專門調解委員會”；這是人民調解的主體，截止到2001年底，全國有各類調解組織90多萬個，其中99%的村民委員會,85%的居民委員會（社區）;近10萬個國有大中型企業、地方骨幹企業建立了人民調解委員會。全國現有人民調解員近800萬人，2001年共調解民間糾紛600多萬件。二是從縱向看或條條看，有各種產業協會、商會，如輕工協會、紡織協會、個體協會等的調解；三是各種群眾團體，如工會、婦聯、共青團等組織的調解；四是各種消費者協會的調解。后三種調解組織，或類似於人民調解，或借鑒了人民調解的理論和方法，或受人民調解制度的影響。從大概念講，都屬於人民調解的範疇。

人民調解工作範圍從調解一般公民之間的糾紛拓展到調解公民與法人、與集體、與其它社會組織之間矛盾糾紛，涉及到人身、財產、經濟、管理、道德等諸多領域。人民調解工作不斷規範，形成了受理、準備、調解、達成協議等調解程序和矛盾糾紛預防程序，建立並完善了糾紛登記、共同調解、回訪、糾紛排查、信息反饋、統計、檔案管理、例會、培訓、學習等工作制度，實行了崗位責任制。