保甲制度

南京國民政府時期縣以下的基層行政組織制度。抗戰期間，在華北淪陷區“治安強化運動”中也曾經廣泛實行。系宋代以後封建舊制。1932年8月蔣介石頒布《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》后，正式開始在豫鄂皖三省紅軍革命根據地周圍地區施行。後來先後擴大到陝西、江蘇、甘肅、寧夏、湖南、綏遠、福建、浙江、山東、江西、四川等省及北平（今北京）、南京市。1937年2月由行政院公布修正《保甲條例》，推行全國。

大鄉鎮得編組為若干保，設保長聯合辦公處，由保長互推一人為主任。戶長基本由家長充任，保甲長名義上由保甲內各戶長、甲長公推，但縣長查明不能“勝任”，或認為有更換必要時，得令原公推人另行改推。戶長須一律簽名加盟於保甲規約，並聯合甲內戶長共具聯保連坐切結，聲明如有“為匪通匪縱匪”情事，聯保各戶，實行連坐。保甲長受區保長指揮監督，負責維持保甲內安寧秩序。聯保主任受區長指揮監督，負維持各保安寧秩序總責，但各保應辦事務仍由各該保長負責。保甲組織的基本工作是實施“管、教、養、衛”。“管”包括清查戶口，查驗槍支，實行連坐切結等；“教”包括辦理保學，訓練壯丁等；“養”包括創立所謂合作社，測量土地等；“衛”包括設立地方團練，實行巡查、警戒等。1939年9月19日國民政府公布《縣各級組織綱要》，增設副保長一人，規定保長兼任保國民學校校長和壯丁隊隊長，進一步強化保甲制度。1949年隨著南京國民政府在大陸的統治結束而被廢止。

1912年南京中華民國政府成立以後，一些省區曾自發地推行保甲制度；1923年後曾有一段時間實行閭鄰制，但效果不理想。據研究，正式施行則起源於國民政府對當時共產黨領導的紅軍的圍剿。1931年進攻紅軍的國民黨“剿匪總司令部”認為，“剿共”不力的原因之一是當地民眾不支持政府。為去此“弊端”，司令部所屬黨務委員會內專門設立了地方自衛處，研究並草擬保甲制度和保甲法規，同年6月首先在江西修水等43縣試行；1932年年8月司令部正式頒布了《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓令》及《剿匪區各縣編查保甲戶口條例》，保甲制度在“剿匪”正式建立。1934年經國民黨中央政治會議議決，並由行政院通令各省市推行；1935年，南京、北平兩大城市也先後推行保甲制度。

民國時期保甲制度在村基本形式為10戶為甲，10甲為保，實際操作城市與鄉村、各地區可略有彈性。在城市則以每一門牌為一戶，如同一門牌內有兩家以上仍以一戶計，編為第幾保第幾甲第幾戶，設戶長。戶長由此門牌內各家互推一人充任。根據《南京市城區編組保甲暫行辦法草案》之規定，南京城區“二十五戶為一甲，二十五甲為一保”、“編余之戶十五戶以上另立一甲，十四戶以下併入鄰近之甲；十五甲以上另立一保，十四甲以下併入鄰近之保”。1938年2月行政院頒布《非常時期各地舉辦聯保聯坐注意要點》規定：“在城市地方鄰居多不相識，或其地客民多於土著，良莠難分，彼此不願聯保者，得令就保內各覓五戶簽具聯保，或由縣市內殷實商號或富戶，或現任公務員二人，出具保證書，其責任與聯保同。”

台灣在日本統治時期台灣總督府警察機構用來控制台灣社會的制度也稱作保甲制度。

保甲制度是中國封建王朝時代長期延續的一種社會統制手段，它的最本質特徵是以“戶”（家庭）為社會組織的基本單位，而不同於西方的以個人為單位。儒家的政治學說是把國家關係和宗法關係融合為一，家族觀念被納入君統觀念之中。因之，便有了漢代的五家為“伍”，十家為“什”，百家為“里”；唐的四家為“鄰”，五鄰為“保”，百戶為“里”，北宋王安石變法時提出了十戶為一保，五保為一大保，十大保為一都保；元朝又出現了“甲”，以二十戶為一甲，設甲生。至清，終於形成了與民國時期十進位的保甲制極為相似的“牌甲制”，以10戶為1牌，10牌為1甲，10甲為1保，由此建立起了封建皇朝對全國的嚴密控制。

民國成立之初，由於受西方以個人為社會組織單位的政治觀的影響，廢棄了保甲制度。但地方實力派在自己所控制的地區內，仍實行著相類似的制度，如廣東的“牌、甲制”，廣西的“村、甲制”、雲南的“團、甲制”，北方不少省份的“閭、鄰制”等。南京國民政府成立后，在《縣組織法》中規定區以下每百戶為鄉（鎮），鄉鎮以下每25戶為間，閭以下每5戶為鄰。

民國保甲制度提出於國民黨對工農紅軍進行軍事“圍剿”之時，蔣介石以軍事委員會委員長身份督師江西，認為“剿”共不力的原因之一是民眾不支持政府。於是在“剿匪總司令部”所屬黨務委員會內專門設立了地方自衛處，研究保甲制度，草擬法規，先在江西試行。1931年6月，蔣介石劃定江西修水等43縣編組保甲，將原有閭鄰等自治組織一律撤銷。次年，以蔣介石兼總司令的鄂豫皖三省“剿匪”總司令部頒布《剿匪區年各縣編查保甲戶口條例》，規定10戶為甲，10甲為保，聯保連坐。1934年，國民黨“中政會”第432次會議議決由行政院通令各省市切實辦理地方保甲，據此，行政院子同年12月通知各省，普遍實行保甲制度。於是，保甲制度便由“剿匪”區推向全國。

保甲制的具體法規曾有過多次修訂。立法院曾於1936年9月制訂保甲條例42條，1937年7月2日又修正為40條，但均未公布。抗戰發生，軍事委員會委員長重慶行營釐訂整理《川黔兩省各縣保甲方案》，1939年頒布《縣各級組織綱要》均對戰時保甲制度有具體規定。

中國南京國民政府保甲制的基本形式是10進位制（10戶為甲，10甲為保，10保以上為鄉鎮）。以後鑒於各地地理、交通、經濟情況各異，在實行“新縣制”時採取了有彈性的辦法，規定“甲之編製以十戶為原則，不得少於六戶，多於十五戶”，“保之編製以十甲為原則，不得少於六甲，多於十五甲”，“鄉（鎮）之劃分以十保為原則，不得少於六保，多於十五保”。保設保辦公處，有正副保長及民政、警衛、經濟、文化幹事各一人，保長兼任保國民兵隊隊長和保國民學校校長，與鄉（鎮）長一樣，亦實行政、軍、文“三位一體”，保長通常由當地地主、土豪、頑劣擔任。國民黨對保甲長人選極為重視，竭力通過保甲長牢牢控制民眾，“使每一保甲長均能兼政治警察之任務”。

保甲制度書籍保甲制的實質是通過聯保連坐法將全國變成大囚籠。聯保就是各戶之間聯合作保，共具保結，互相擔保不做通共之事；連坐就是1家有“罪”，9家舉發，若不舉發，10家連帶坐罪。國民政府內政部曾專門發布過一份連坐暫行辦法，其主要內容是：出具連坐切結時，由戶長簽名蓋章或匣押，一式兩份，正結存縣，副結存區。各戶如發現另戶為“匪”、通“匪”、窩“匪”等情，應立即報告，如隱匿不報，便以“庇護罪”或“縱匪罪”論處。內政部一名長期從事編查戶口的官員談到為什麼要採用聯保連坐法時說：以往，政府用懸賞來獎勵檢舉者，但賞金的代價往往不能抵償因受“匪方”報復所受的損失。實行聯保連坐法以後，便起到拘束民眾的作用，使其“畏法而不畏匪”。抗戰發生后，國民政府在《整理川黔商省各縣保甲方案》中修正了上述具給的做法，改為不具結而連坐。即各戶不必簽名具結，但如發生甲內居民有通“匪”、為“匪”等情，一經審判機關查明，對同甲各戶立即予以連坐處分。在該法的說明中提出上述變動的理由是：同甲各戶因貧官不同往往不願聯保具結；而願意聯保具結的各戶則往往素來關係密切，某戶如有非法行為，同結者必不肯告發，“故不如使同甲各戶共負聯保連坐之責，不另具切結，只須於各戶門牌內加以說明”。

1927年南京國民政府保甲制度實行“管、教、養、衛”並重原則，使保甲制既服務於“自治”，亦有利於所謂自衛。“管、教、養、衛”是蔣介石提出的。1934年2月5日在浙江省政府紀念周上，蔣介石提出了“教、養、衛”三字。1936年5月16日和1937年7月在廬山軍官訓練團，他又增加了“管”字。“管、教、養、衛”分別表示了管理、教育、經濟、軍事四方面內容。陳立夫在《地方建設問題》（1941年4月）中解釋說“管”即自治治事，“教”即自信通道，“養”即自養養人，“衛”即自衛衛國。但蔣介石解釋得更明白，他說推行保甲，目的是為軍事化服務，“軍事化是我們今後要推行自治實行主義根本精神所在”，“軍隊組織就是人類一切組織的最高范型，而一切的社會組織，可以說都淵源於軍”。

國民黨當局雖對保甲制寄望極大，而保甲制的推行卻收效甚少，其原因是“一般公正人士多不願擔任保甲長，一般不肖之徒又多以保甲長有利可圖，百般鑽營”，“正人不出，自然只有壞人的世界，良好的制度也就變成剝削人民的工具，因此民眾怨聲載道”。這是國民黨人士自己作出的評價。