農業政策性銀行

美國在二三十年代，得到聯邦政府的幫助，以合作信用為基礎，建立了具有政策性的農業信貸體系。它由聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行、合作銀行為主構成，至今仍在美國農業信貸中發揮作用。

法國最早在19世紀，頒布《土地銀行法》，試圖通過建立農業金融制度促進農業的發展。1920年成立國家農業信貸管理局，后將其改建為國家農業信貸銀行，各地方也成立了相應的機構，形成全國性的農業信貸體系，專門從事農業信貸的政策性金融機構。

日本現代健全完善機構為主體，政府的政策性金融機構——農林漁業金融公庫為重要補充。德國是世界最早建立農業金融制度的國家，至今已有200多年的歷史。

德國農業金融以信用合作為主體，政府設立了一系列政策性金融機構來保護和扶植農業，如土地抵押信用協會、土地信用銀行、農業中央銀行、地租銀行等均由政府控制，不以盈利為目的，承擔政府扶助農業發展的責任。

主要包括借入政府資金，發行債券，借入其他金融機構資金、吸收存款和國外借款等。

借入政府資金

美國農業合作信貸機構均由聯邦政府出資建立；法國農業信貸銀行在較長時期內一直向政府借款，只是近些年逐步減少；泰國農業和農業合作銀行，印度國家農業和農村開發銀行等均以向政府借款為主要來源。一般而言，發展中國家的農業政策性銀行比發達國家的農業政策性銀行，更多地依賴政府資金。

發行由政府擔保的債券籌措資金

美國農業合作信貸機構發行聯合的統一債券，法國農業信貸銀行、泰國農業和農業合作銀行，韓國“農協”均發行債券，籌措社會基金。由於這些債券得到政府擔保，被視為政府債券，頗受歡迎，籌資能力較強。

向中央銀行和其他機構借入資金

一些國家，尤其是發展中國家農業政策性銀行還從中央銀行借款，即由中央銀行充當農業信貸“最後貸款人”。此外，有些國家的政策性農貸機構還從商業性金融機構借入資金，滿足短期周轉金需求。

從國外借款

借款途徑有國際金融機構，如世界銀行及其附屬機構——國家開發協會、國際農業開發委員會，外國政府和外國金融機構等。

少數農業政策性銀行吸收存款

法國農業信貸銀行吸收存款，拓展業務範圍，逐步向“綜合性”銀行發展。

貸款是最主要的資金運用形式，通過貸款向農業生產經營者提供所需的資金和特別資助。日本農林漁業金融公庫貸款包括土地改良貸款，自耕農維持貸款，農業結構改善貸款，綜合設施貸款等，基本上是根據農業發展的要求而增加貸款項目。利率優惠3%~7.9%之間，期限10年以上，最長可達45年，並成為日本農業貸款的第二大來源。

擔保是以承保金融機構自身的實力彌補農貸生產經營者信用低的弱點，目的在於擴大農業融資規模。

美國商品信貸公司對遭受洪水、乾旱等自然災害而造成種植面積減少或較大減產給予災害補貼。

1.提供農業低利貸款，彌補農業信貸資金“缺口”，滿足農業資金需求。

2徠.提供特別政策性貸款，補貼或補償，配合實施政府農業政策。

中國農業發展銀行是我國的農業政策性銀行，於1994年11月成立。

按照國家法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。

辦理由國務院確定、中國人民銀行安排資金並由財政予以貼息的糧食、棉花、油料、豬肉、食糖等主要農副產品的國家專項儲備貸款；

辦理糧、棉、油、肉等農副產品的收購貸款及糧油調銷、批發貸款；

辦理承擔國家糧、油等產品政策性加工任務企業貸款和棉麻系統棉花初加工企業的貸款；

辦理國務院確定的扶貧貼息貸款、老少邊窮地區發展經濟貸款、貧困縣縣辦工業貸款、農業綜合開發貸款以及其他財政貼息的農業方面的貸款；

辦理國家確定的小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款；

辦理中央和省級政府的財政支農資金的代理撥付，為各級政府設立的糧食風險基金開立專戶並代理撥付；

發行金融債券；

辦理業務範圍內開戶企事業單位的存款；

辦理開戶企事業單位的結算；

境外籌資等。

(一)農業政策性銀行的可持續發展是建立完善的社會主義市場經濟體制的客觀需要。隨著我國經濟體制改革的深入，市場機製作用的範圍和領域越來越廣，國家干預的範圍和領域不斷變化且呈逐漸縮小趨勢。長期以來，我國農業政策性銀行業務範圍大部分被限定在糧棉流通領域，隨著糧棉流通體制改革的深入，農業政策性銀行逐漸陷入業務萎縮、地位下降的尷尬境地。而且，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和公共財政體制的初步確立，過去那種高度依賴財政補貼、增加財政負擔的發展道路必然難以為繼，只能走適應社會主義市場經濟體制需要、逐步減少財政補貼的動態可持續發展道路。

(二)農業政策性銀行的可持續發展是發展現代農業、推進社會主義新農村建設的客觀需要。當前，農業現代生產要素的引入和增加投資都離不開農村金融的支持。由於農業的基礎性、弱質性、多功能性以及農村金融需求分散化、多樣化、複雜化的特點，僅靠商業性、合作性金融難以滿足其資金需求，需要農業政策性銀行在農村金融中發揮骨幹作用。因此，在改革和完善商業性、合作性金融機構的同時，推進農業政策性銀行的可持續發展，進一步完善其支農功能，對改造傳統農業，發展現代農業，實現農業可持續發展乃至推進社會主義新農村建設都具有重要意義。

(三)農業政策性銀行的可持續發展是應對農村金融政策及市場環境變化的客觀需要。近幾年，我國外貿順差不斷擴大，外匯占款較多，導致中央銀行基礎貨幣投放增加，貨幣流動性相對過剩，商業銀行信貸投放領域不斷擴大，與農業政策性銀行業務形成交叉。同時，國家降低了農村金融市場准入門檻，對政策性金融業務將實行公開透明的招標制。這都對農業政策性銀行的發展提出了嚴峻挑戰，如果其不堅持可持續發展方向，必將在市場競爭中落伍。

近幾年，農業政策性銀行在明確新目標、樹立新理念、建立新機制、實現新發展等方面取得比較明顯的成效。但由於農業政策性銀行的發展涉及的問題複雜、矛盾突出，使農業政策性銀行在發展過程中面臨重重困境。

(一)農業政策性銀行的營運缺乏法律保障。我國農業政策性銀行成立10多年來，一直沒有專門法規為其提供支撐和保障，導致其一方面經常受地方政府和其他行政性組織的不合理干預，信貸資金經常被企業擠占、挪用甚至逃廢。另一方面，經營管理缺乏法律約束，道德風險和操作風險沒能得到較好控制。

(二)農業政策性銀行不良資產佔比高。流動性、安全性以及一定意義上的盈利性是農業政策性銀行應遵循的基本原則。但由於種種原因，我國農業政策性銀行資本金嚴重不足，不良資產佔比高，制約其信貸再投放和可持續發展。

(三)農業政策性銀行自主籌資能力較弱。近幾年，我國農業政策性銀行加大市場化籌資力度，通過發行債券的籌資比重大幅攀升。但由於糧棉油收購資金具有季節性強、投放量大、時間集中的特點，很難在短期內通過市場化籌資方式解決，向中央銀行短期借款仍是其主要資金來源。一旦糧棉等大宗農產品市場低迷，就可能造成大量資金沉澱，“倒逼”中央銀行增加再貸款。

(四)農業政策性銀行的監管和考評體系不完善。目前，對農業政策性銀行的監管只是延續了國有商業銀行的監管模式，沒能考慮影響其經營績效的諸多因素和不良資產形成的特殊原因，對其經營管理水平及績效很難給予客觀的評價。

(五)農業政策性銀行內部管理機制不完善。長期以來，我國農業政策性銀行的成本核算觀念和效益意識不強，在運行模式、管理機制、激勵機制等方面不夠完善，一定程度上影響了其可持續發展。

從世界各國的實踐看，一個完善的政策性金融體系包括四個要素，即開發性金融、支持性金融、補償性金融和福利性金融。

從我國具體情況看，這四大要素的定位應有所區別：開發性金融著眼於彌補“市場失靈”，主要應定位於關係經濟曾長、國計民生與社會進步的基礎設施建設、環境發展、城市化與市政融資、居民住宅市場發展、科技發展、技術創新及其產業化等方面；

支持性金融立更多地考慮進出口業務和支持我國企業“走出去”的經濟活動、高新科技產業化和中小企業發展等領域；

補償性金融強調對因產業結構的非均衡造成的效率損失進行彌補，並以此促進弱勢產業的發展，如利用各種手段來促進“三農”問題的解決等；

福利性金融強調的是市場經濟條件下的公平問題，即政府通過政策性金融手段來彌補追求效率的市場競爭帶來的社會福利損失，如為特定人群，包括失業下崗人員、退伍軍人、傷殘者等弱勢群體的再就業提供資金支持，鼓勵其創業，以緩解社會保障體系的壓力。相對於我國的“三農”問題，農業政策性金融應包括上述四個部分，以滿足新時期農業和農村發展的政策性資金需求，促進現代農業發展和推進社會主義新農村建設，最終實現我國農業和農村的可持續發展。

農業政策性銀行的職能定位從自身可持續發展的角度講，應是在堅持支農這一政策性目標的前提下，按照市場化原則來運作農業政策性銀行，使之成為自主經營、自擔風險的獨立法人。從農業和農村經濟可持續發展的角度講，農業政策性銀行應在繼續做好糧棉油儲備貸款業務的基礎上，適當擴大業務範圍，逐步把農業政策性銀行轉變為從事農村中長期項目融資和其他農村政策性業務的金融機構。另外，各地應因地制宜，針對我國農村經濟發展和金融發育狀況的不平衡性，堅持一省一策，在職能定位上要與各地的特點相適應，突出重點，不搞“一刀切”，做到不越位、不錯位、不缺位。

(一)建立法人治理結構，深化改革，完善農業政策性銀行可持續發展的治理機制。

我國農業政策性銀行應逐步建立現代企業制度，根據“產權清晰、權責明確、自負盈虧、管理科學”的要求，建立健全法人治理結構，使之成為資本充足、業務範圍寬泛、金融產品多樣、服務功能齊全、內控機制完善、資產狀況良好、隊伍素質優良、管理手段科學、政策性與效益性高度統一的現代政策性金融企業。同時，深化內部改革，建立既符合農業政策性銀行特點又體現現代銀行管理要求的績效考評體系和內部控制體系，實行有差別的收入分配製度，充分調動員工的內在動力和活力。

(二)構建多元化籌資機制，實行差別化資金供應政策，完善農業政策性銀行可持續發展的資金運營機制。

一是對政策性業務特別是執行最低收購價政策所需的收購資金應全部通過中央銀行再貸款解決。二是借鑒國際通行做法，要求商業銀行存款增量的一定比例轉存農業政策性銀行，專門用於農業和農村政策性信貸資金投入。三是適當放寬存款業務限制，努力增加財政性存款資金來源，積極吸收養老保險基金、醫療保險基金、住房公積金和郵政儲蓄等資金，專門用於農業長期投資。四是擴大債券發行規模，在金融市場上籌集資金，這應是農業政策性銀行籌資模式改革的主要方向。五是積極利用境外資金，統一辦理國際金融機構和國際組織轉貸業務，特別是世界銀行、國際開發協會和亞洲開發銀行對我國農業項目貸款和扶貧開發貸款的轉貸。

(三)建立健全風險防控體系，完善農業政策性銀行的風險防控機制。

一是對於歷史原因形成的不良貸款，政府應分清性質，落實責任和補貼來源，採取有效措施，加快處置。這樣，有利於農業政策性銀行“新老划斷”，輕裝前進。二是從財政部門增撥、稅收部門返還或從農業政策性銀行經營利潤中提取一定比例資金充實資本金，使其資本充足率達到或超過8%的標準。三是積極向有關部門爭取政策，在財務狀況較好的情況下多計提撥備額，及時消化和處理經營中出現的不良貸款和經營風險。四是根據《金融機構內部控制指導原則》的要求，建立覆蓋所有業務品種和業務操作環節的規章制度，用科學有效的制度來規範信貸行為，保障信貸資金安全。五是強化政策性貸款風險和損失補償措施，通過減免稅收、調減中央銀行借款利率、增加中央或地方財政預算來及時補償農業政策性銀行為執行國家產業政策和服務“三農”所付出的政策性成本。

(四)完善農業政策性銀行的外部監管和考評機制。

農業致策性銀行經營受國家政策的影響較大，經營績效受各類財政補貼資金是否按政策規定及時到位影響較大，從而使其經營管理具有不同於商業銀行的獨特性。因此，國家監管部門應從我國國情出發，制定有別於商業銀行、符合我國農業政策性銀行特點的監管和考評辦法，對農業政策性銀行貸款實行分賬管理、分開核算、分類監管，以嚴格規範農業政策性銀行經營行為，真實、全面、準確、客觀地反映和評價農業政策性銀行信貸資產質量和經營績效。

(五)加強法律支持體系建設，完善農業政策性銀行發展的法律保障機制。

儘快出台《農業政策性銀行法》，從法律上明確農業政策性銀行的法律地位、職能作用、經營目標、業務範圍、管理方式、籌資機制、補償機制、運行機制等內容，明確界定農業政策性銀行與政府、財政、中央銀行、銀行監管機構等外部門的關係，為農業政策性金融經營管理提供法律依據和保障，以優化外部環境，減少不合理的行政干預，適應市場經濟對農業政策性銀行運作的客觀要求。同時，制定《糧食法》，修訂《企業破產法》、《刑法》等相關法律，明確擠占、挪用、逃廢農業政策性信貸資金行為的法律責任，加大對企業擠占、挪用、逃廢農業政策性信貸資金的懲處力度，切實保護農業政策性銀行的合法權益。