國家所有權

在我國現階段，社會主義全民所有制採取國家所有制形式，一切國家財 產屬於以國家為代表的全體人民所有。因此，《中華人民共和國民法通則》第73條第1款規定：國家財產屬於全民所有。由此可見，國家所有權是全民所有制在法律上的表現，是中華人民共和國享有的對國家財產的佔有、使用、收益、處分的權利。其權利主體是代表全體人民利益和意志的國家。國家機關、企事業單位、集體和個人都不能與國家分享所有權。其客體具有無限廣泛性，某些關係國計民生和國家安全的重要財產，如礦藏、水流、軍事設施等，只能為國家專有。一切全民所有制財產，不管是由國家直接佔有，或是由國家機關、企事業單位、集體、個人佔有，都是國家所有權的統一的客體。

在中國，構成國家所有權客體的財產有：國家專有的礦藏、水流、軍事設施等財產；國 家專營的鐵路、航空、港口、郵電、廣播、電視等企事業及設施；國家所有的土地、森林、草原、灘塗、水面等自然資源；國家機關和國營企事業單位佔有的財產；國家所有的文化、科學、教育、衛生、體育等公共設施；國家所有的歷史文物；國家在國外的財產及國家所有的其它財產。國家所有權的內容，與其他類型的所有權一樣，仍然包括佔有、使用、收益、處分等權能。但國家行使所有權的方法卻不同於其他所有權形式，即國家通常並不直接佔有國有財產，而是將其絕大部分交由國家機關、企事業單位經營管理或由集體、個人佔有使用。國家授權他人經營管理、佔有使用的行為，制定法律或頒發具體管理文件確定經營人、管理人、使用人權利義務界限的行為，運用政權的力量維護他們合法權益，監督他們認真履行對國家的義務的行為，就是國家行使財產所有權的行為。國家財產所有權的取得方法除生產、收益、實施民事法律行為外，還包括國有化、贖買、徵稅、沒收、罰款、徵用、規定無主財產歸國家所有等諸種特殊方法。國家所有權受社會主義各個法律部門的共同保護，維護國家財產的安全是全體公民應盡的神聖義務。

國家所有權也是一種所有權法律關係，具有所有權法律關係的一般特徵，但與其他所有權形式比較，國家所有權具有自己的特徵。這些特徵體現在：

第一，在所有權主體方面，國家所有權具有統一性和唯一性的特徵。這是指 只有代表全體人民的意志和利益的國家才享有國家財產所有權，中華人民共和國是國家所有權的統一的和唯一的主體。這是國家財產所有權的最基本的特徵。

國家是國家所有權的統一的和唯一的主體，是由全民所有制的性質決定的。國家財產是社會主義全民所有的財產，其所有權的行使必須根據全國人民的意志和利益，而只有國家才能真正代表人民的意志和利益。同時，由全民所有的財產組成的全民所有制經濟是國民經濟的主導力量，決定著整個國民經濟的發展速度和方向；只有由國家統一行使所有權，國家才能對整個國民經濟進行宏觀調控，實現組織經濟的職能。

第二，國家所有權客體的廣泛性。這是指任何財產都可以成為國家所有權的客體，而不受任何限制。國家所有權的客體既包括土地、礦藏、水流、森林、草原、荒地、漁場等自然資源，也包括銀行、鐵路、航空、公路、港口、海洋運輸、郵電通訊、廣播電台、企業資產等；既包括軍事設施、水庫、電站等，也包括文化教育衛生科學事業、體育設施和文化古迹、風景遊覽區、自然保護區等。而且，根據憲法和法律的規定，有些財產只能作為國家所有權的客體，即國家專有，而不能成為集體組織或者公民個人所有權的客體，如礦藏、水流、郵電通訊、軍用設施與物資。除此之外，國家還可以根據公共利益的需要，依照法律規定的條件與程序，對於不屬於國家所有的財產如土地，實行徵用。

應當指出的是，國家所有權客體的廣泛性，是指任何財產都可以成為國家所有權的客體，而不是說任何財產都是國家所有權的客體。另外，這種客體的廣泛性特徵是與集體組織財產所有權和公民個人財產所有權相比較而言的，並不是說集體組織所有的財產、公民個人所有的財產，國家可以任意取得。

第三，國家所有權取得方式的特殊性。除了私人取得所有權的方式外，國家還可以憑公權力來取得所有權，如通過徵收、國有化、沒收、稅收等方式取得所有權。

第四，形式方式的特殊性。國家作為一個抽象的實體，難以直接行使所有權，必須通過法律法規授權的國家機關、企事業單位以及國家投資的企業，在法律規定的範圍內行使。根據《物權法》第45條的規定，國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的依其規定。

國家財產所有權的內容，是指國家對國家所有的財產的佔有、使用、收 益、處分以及排除他人非法干涉的權能。雖然國家是國家財產所有權的統一的和唯一的主體；但是，在一般情況下國家並不直接行使具體的權能，而是根據“統一領導、分級管理”的原則，按財產的性質、用途，把財產分別交給相應的機關、企業、事業單位。這些單位在國家授權範圍內行使所有權的權能，但財產的所有權始終屬於國家。因此，國家財產的管理原則和許可權對於國家財產所有權的行使具有十分重要的意義。

國家財產管理的基本原則是“統一領導、分級管理”，這是國家財產所有權的行使必須遵循的原則。國家財產的管理必須實行統一領導，這是由社會主義全民所有制的性質決定的。這種統一領導是指由中央在全局性和長遠性的問題上的統一領導和指揮。例如，整個國民經濟的發展方向、速度、規模等重大問題，須由中央制定統一的方針、計劃和規章制度，國家以法律的形式確定機關、企業、事業單位對於國家財產的許可權範圍。

同時，分級管理也是國家財產管理的一個重要方面。我國幅員遼闊，經濟領域廣泛，國家財產數量巨大、種類繁多，遍布全國以至世界。以國有企業為例，在我國現實經濟條件下，這些企業具有自己的特殊利益，企業本身的條件及其所處的環境也千差萬別。因此，國家不可能也沒有必要“事必躬親”，直接或者親自行使所有權的每項權能；而是應當在中央的集中統一領導下，授予機關、企業、事業單位必要的許可權，由這些單位對國家財產進行經營管理。

法律所有權這個概念就起源於資源的稀缺性。

在一開始的時候，由於資源衝突還不存在，只有自然所有權這個概念，也就是說，那時屬於共產主義社會，各取所需，誰先佔有，誰先弄到手，就是誰的。但隨著社會的發展，資源衝突的加劇，自然所有權這個概念就無可避免地被法律所有權這個概念所取代了，現在的所有權就是指法律所有權。由於在現有條件下，空氣屬於取之不盡的東西，不具有稀缺性，因此它的所有權概念仍然是自然所有權；而礦藏、水流則具有稀缺性，所以就要給它界定所有權（法律所有權）。

國家所有權獨立存在的一個重要原因是為了實現社會公共利益的需要。一般認為社會公共利益是指涉及文化、教育、醫療、環境保護等社會公共事業和國防建設，且符合絕大多數人願望和滿足不特定多數人的需求的非直接商事性質的利益。也就是說，社會公共利益既不是某些 個人的利益，也不是某些團體的利益，更不是直接具有商事性質的利益，而是涉及關係人們生活質量的環境、交通、醫院、學校等社會公共事業或公眾安全的國防事業等方面的利益。社會公共利益作為一種任何個人都無法排他地佔有和消費的公共物品（publicgoods），其受益主體具有多數性和不特定性。因此，一般民事主體通常不願意為實現公共利益而由自己付費，市場主體也沒有動力提供社會所需要的公共物品。換言之，市場不可能實現公共物品的有效供給，寄希望於一般民事主體的民事行為而保證公共利益的實現是不現實的。由於私人民事主體並不能提供為社會所必需的社會公共利益，因此只有國家才能擔負起公共利益的維護者這個神聖職責。事實上，國家所有權並非是社會主義國家的特有產物，任何國家為了整個社會利益和公共事業的需要，都必須以享有一定的國家財產作為保障，同時國家財產也是實現國家公權力的物質基礎。

個人所有權的核心是私有財產權，是保護私有財產的神聖不可侵犯性，即風能進，雨能進，國王不能進。但相對於公民主體來說，國家不是一個主體概念，只是一個客體概念（由於主體的缺位，所謂的國家財產實際上就是政府/黨的財產，甚至是權貴集團們的財產）。因此國家所有權 所注重的就不應該是神聖不可侵犯性（在這一點上，的法律規定是錯誤的），而是效用性，因為國家實現所有權的根本目的，是為了生產出更多的產品以滿足勞動者的物質文化生活需要。“當國家對人，對物有無限的權力時，則談不上個人的自由和其權利的不可剝奪性”。由於國家不可能有它本身不能實現的權能，因此，國家作為財產所有者的權能就不應是佔有、使用和處分，而是實現財產效用的最大化。在通常情況下，允許河水取用比禁止河水取用所產生的效用要大，因此就應該允許河水取用。因為在這種情況下，所有權要讓位於效用，這種取水使用的行為就不能視為對國家所有權的侵犯---國家財產存在的最終目的是為了全體國民的利益。但假設有一個城市出現了如下的情況，除了一條小河以外，其它的水源都已受到污染，不能飲用，整個城市都面臨著缺水的威脅，那這時候這個小河的水就不允許自由取用了。對這一點，只要看看現實中以色列對戈蘭高地水資源荷槍實彈的保護就更容易理解了。

國有企業的經營權

國有企業對其財產不享有所有權，只享有經營權。國有企業財產經營權是指對國家授權其經營管理的財產享有佔有、使用、收益和依法處分權。民法通則第82條規定：全民所有制企業對國家授予它經營管理的財產依法享有經營權，受法律保護。在我國，沒有進行公司化改制的國有企業，其享有的財產權中物權性的權利，性質仍然是經營權。對於已經完成公司化改制的國有企業以及國家投資設立的國有獨資公司，依法由各級政府代表國家享有股東權，履行出資人職責，享有所有者權益；企業則對國家所投入的財產享有法人財產權，本質上即為法人所有權。

第一，經營權是佔有、使用、收益、處分國家財產的權利。經營權的標的，是國家所有的財產。國有企業並不對其經營管理的財產享有所有權，但它在法律規定的範圍內有權佔有、使用、收益、處分其經營管理的國有財產。

第二，經營權是派生於、從屬於國家所有權的權利。國有企業對其經營管理的國有財產可以進行佔有、使用、收益、處分，並排除包括國家在內的任何人的非法干涉。但是，這種權利對於國家所有權具有派生性和從屬性，主要體現在：國有企業對於其財產享有的經營權是由財產所有權人——國家授權產生的。國家根據管理國有財產的需要，按照財產的性質、用途將之交給一定的國有企業經營管理，授予其一定範圍內的佔有、使用、收益、處分的權利。

第三，經營權是在法律規定的範圍內享有的權利。國有企業享有的經營權的內容，是由國家頒布的法律、法規等一系列規範性文件加以規定的。這些規範性的文件限定了國有企業對於其經營管理的國有財產的具體的許可權範圍，國有企業必須在此範圍內行使經營權。國有企業違反法律濫用經營權，應由責任人依法承擔法律責任。

國家所有權的徵收取得即國家依徵收方法取得所有權。所謂徵收，在漢語里是指國家依法將土地或其他生產資源收歸國有的措施。在法律上準確地講，徵收是國家為公共目的而強制、有償地取得其他主體的物的所有權的行為。這一概念表明徵收具有下列五個特徵：

徵收的主體即徵收入，現今各國的立法大多肯定只能是國家。由於國家是領土、居民與主權的結合，本身是一個抽象的概念而不是一個具體的主體，因而，國家的徵收行為實際上是由政府來行使的。換言之，物的實際使用者不能成為徵收的主體。不過，應當注意，有的國家法律規定，地方團體亦可成為徵收主體。

國家依靠自己的公權力在其領土範圍內不需權利人的同意而將他人所有的財產轉變為自己所有的財產，這自近代以來一直受到一定的限制。該限制即徵收的公共目的性。也就是說，國家徵收的財產必須是為了公共利益，否則就是違法的。這在法國、義大利等國尤其如此。

徵收是國家主權的表現，一國的任何財產的所有人都必須服從於國家的這一權力。

國家對於它所徵收的財產的所有人給予補償，這是法的公平原則的體現。無償徵收僅在中國解放初期徵收無主的代管土地等財產時被採用過。因此，徵收在本質上是強行的買。

能列入被徵收的財產，各國法律均未限制，一切物包括動產與不動產均可能被徵用。不過，在各種財產中，土地是最普遍的徵收對象，這主要是因為土地的稀缺和不可替代的緣故。從物權變動這一層面著眼，徵收屬於法律行為之外的法律事實，國家因徵收這一法律事實取得所有權，性質上應為原始取得。但中國現行法混淆了徵收和徵用，現行法所規定的徵用，實質上為徵收，而對於嚴格意義上的徵用，法律卻沒有規定。從科學的意義上說，所謂徵用，指權力機關不經物之權利人同意而強制使用自然人、法人或其他組織的物。作為徵用對象的物既可以是動產也可以是不動產，適用的前提通常是戰爭、緊急公務、抗洪搶險等。徵用只是暫時的使用，使用后將返還原物，不能返還原物或對原物有損害時應予以賠償或補償。但是，新中國成立以來的立法規定的徵用均指國家以強制有償的方式取得建設用地所有權。比如現行《憲法》第10條第3款規定：“國家為公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行徵用”。《土地管理法》第45～51條還具體規定了土地徵用及其補償、人員安置等問題。因此，中國現行立法中的土地徵用實質上為土地徵收。

一、國家機關對其直接支配的不動產和動產享有的權利內容。

依據《物權法》第53條規定，國家機關對其直接支配的不動產和動產，享有佔有、使用以及依照法律和國務院的有關規定處分的權利。可見，第一，國家機關並非其直接支配的不動產或者動產的所有權人，只是因國家的授權而享有這些不動產或者動產所有權人的部分權利。換言之，中央和地方各級國家機關直接支配這部分不動產或者動產的權力來源於國家的授權，國家才是這些不動產或者動產的所有權人。第二，國家機關對於其直接支配的不動產或者動產，有權代表國家依法行使包括佔有、適用、收益、處分在內的物權。第三，由國家機關直接支配的不動產或者動產，主要是用於維持國家機器的正常運轉而並非用於經營，因此國家機關對這部分不動產或者動產行使處分權必須有相關法律和國務院有關規定作為依據。對國家機關違反規定擅自處分國家財產的行為，應當認定為無效的民事行為。

二、國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產享有的權利內容。

依據《物權法》第54條規定，國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有佔有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利。國家舉辦的事業單位，是指國家通過財政劃撥或者行政劃撥的方式動用國有財產開辦的事業單位。其對直接支配的不動產或者動產的權利內容包括兩層意思：第一，國家舉辦的事業單位不是其直接支配的不動產或者動產的所有權人，而是依據國家的授權取得對這些不動產或者動產進行佔有和使用的權利，即國家所有權人；第二，國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產或者動產進行收益和處分時須有法律或者國務院的有關規定作為依據。國家舉辦的事業單位擅自分配基於其直接支配的不動產或者動產而產生的經營收益、私建小金庫、瞞報收益、私分獎學金等行為都是違反法律規定的。

三、國家對其出資的企業享有出資人權益。

依據《物權法》第55條規定，國家出資的企業、由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。國家出資的企業，是指國家以各種形式的投資形成的企業，譬如資產完全歸國家所有不具有公司形態的企業法人、國有全資公司、國有控股公司、國有參股企業、國有資產投資主體與外商在中國境內共同投資設立的中外合資經營企業，以及國有資產投資主體與外商在中國境內共同投資設立的中外合作經營企業等。國家對其出資的企業享有出資人權益包括三層意思：第一，國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規分別代表國家履行出資人的職責。第二，國務院、地方人民政府代表國家國家在國家出資的企業中履行出資人職責、享有出資人權益。第三，無論國家出資占該企業全部投資比例有多大，國有出資人的職責和出資人的權益，都應由相應級別的人民政府代表國家行使。

首先，立法規定，國家財產屬於全民所有。當國家所有的財產被解釋為全民所有的財產時，現行理論一般認為，全民所有制的性質決定了國家所有權主體的全民性。儘管在所有制關係中每個社會成員都應該享有平等的佔有權力，而在所有權關係中，所有權的各項權能在法律上應歸屬於國家。個人對全社會財產的佔有方式，是間接佔有方式，這種佔有方式表現在法律上就是社會全體成員共同佔有的財產只能歸屬於國家，而不能歸屬於任何單個的社會成員。當國家作為全體人民的代表管理全民財產，享有并行使所有權時，國家能充分體現全體人民的意志和整體利益。換言之，人民通過國家行使財產所有權。其次，由於國家是抽象的概念，國家對於全民財產的實際管理要通過國家授權的各級國家機關和國有企業具體實現，立法規定，國家機關和國有企業是法人，但是他們對授權管理的國家財產沒有所有權，只有經營管理權，國家是國有財產的所有者，國家機關和國有企業僅為國有財產的經營者、管理者。

再次，當國家對財產的支配和管理通過各級政府和公職人員的活動實現時，國家所有權的實現機製為，國家政權與國家財產所有權統一為一體，所有權是政權結構中的組成部分，政權也是國家所有權實現中的要素。國家是政權的主體，也是國家財產所有權的主體，這是社會主義國家財產所有權的主要特徵。

這種機制一直延續至今，儘管改革降低了建國以來國有化的集中程度，但是國家所有權實現的上述方式並沒有發生根本性的變化。

中華人民共和國民法典（2020）

第五章 國家所有權和集體所有權、私人所有權

第二百四十六條 法律規定屬於國家所有的財產，屬於國家所有即全民所有。

國有財產由國務院代表國家行使所有權。法律另有規定的，依照其規定。

第二百四十七條 礦藏、水流、海域屬於國家所有。

第二百四十八條 無居民海島屬於國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。

第二百四十九條 城市的土地，屬於國家所有。法律規定屬於國家所有的農村和城市郊區的土地，屬於國家所有。

第二百五十條 森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，屬於國家所有，但是法律規定屬於集體所有的除外。

第二百五十一條 法律規定屬於國家所有的野生動植物資源，屬於國家所有。

第二百五十二條 無線電頻譜資源屬於國家所有。

第二百五十三條 法律規定屬於國家所有的文物，屬於國家所有。

第二百五十四條 國防資產屬於國家所有。

鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施，依照法律規定為國家所有的，屬於國家所有。