農村土地所有權

1、新中國土地法律制度的變遷

民法通則第74條規定了勞動群眾集體所有權。在中國，集體所有權是農民個人私有和國有之間折衷后的產物。這種集體所有權制度是新中國成立之後，經過一系列的社會變革形成的。建國后的這種變革大體上可以分為四個階段：耕者有其田；農業合作化；集體所有，集體經營；集體所有，聯產承包經營。

2、農民和國家之間的權利衝突

土地流轉、戶籍流動上的衝突。農民的戶籍被固定在農村，其基於聯產承包經營合同而取得的土地使用權也不能隨意轉讓。如果農民離開土地，則其在農村以外的生活，經濟上難以得到的保障，身份上也缺乏合法的認同。另外，某些能夠離開土地進行生產和生活的人，如果能夠利用土地的價值，那麼他們可以基本在城市或者小城鎮中生存下去，並轉化為城市居民。實踐中的一個調查顯示：在被問及是否能夠轉讓土地這個問題時，有67.3%的農民認為自己能轉讓，而中國官方公布的土地轉讓比率只有1－2%左右。也就是說，實踐中，中國集體非農用地甚至農業用地的自發交易都非常普遍。可惜的是，現實生活中大量發生著土地轉讓的事實，國家卻仍然視而不見或者有意迴避。

據國家統計局的數據，1994年中國的城市化率是28.6%；而到了1998年城市化率只有30.4%，4年才增加1.8%。就工業產值而言，工業產值在國民總產值中的比例來說，已經是工業化國家，而從農業人口的比例開來看，中國卻仍然是一個以農業為主體的社會，以至於出現了城市化嚴重滯後於工業化，社會結構與經濟結構不協調的失衡局面，這是目前產生很多經濟、社會問題的重要原因。如果能夠讓農民通過讓與土地上的權利來獲得一定的定居和城市化的基礎，將能夠促使農民出讓自己的土地權利轉而成為城市居民，完成城市化的過程。土地著名學者張五常教授認為，城市化是每一個國家都要經歷的過程，由亂而治是發展的必然，大可不必過多的擔心。

市場是一種風險機制。成為市場主體的個體農戶必然要承擔這種風險。對於缺乏市場經驗和準確完整的信息，而且尚且弱小的個體農戶來說，由於沒有必要的社會保障網路，所以很難承受市場波動的衝擊。對於無論從事何種生產的個體農戶來說，他們也有自己的作后屏障——土地。正是由於土地的存在，使得個體農戶比工人更坦然地面對市場波動和嚴酷。而目前的問題是，農村只能被用作基本生計的保障（發揮其使用價值）而不能被用以轉讓或抵押（發揮其交換價值）。從農地本身的利用上看，讓農民享有穩定的、預期明確的權利，能夠促使其對土地進行可持續性的利用。

2、城鄉差別政策導致的衝突

有的問題是土地法律制度解決不了的，但我們應該知道這些問題是什麼，從而知道：不是土地制度改革不能解決有關問題，而是這些不合理的配套制度使土地法律制度的應有作用不能真正發揮出來。正事這些政策的原因，使任何農村土地制度的改革方案都不能真正發揮效力。總的來說，現在農村土地制度改革的一個主要的阻力，仍然是實行不公平的發展戰略：保證城市和工業的發展，忽視和剝奪農民的利益。

集體所有權按基本來含義講，應當是全體集體成員共同所有，也就是說“既不是個人所有權基礎上的共有，也不是股份制基礎上的法人所有”，那麼，農村集體土地所有權應當是歸某一農村集體經濟組織的全體農民集體共同共有。從中國立法上看，關於集體土地所有權的主體，中國《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有的，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村委會經營、管理，已經屬於鄉鎮民集體經濟組織所有的，可以屬於鄉鎮農民集體所有”；新《土地管理法》第十條規定：“……；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村經濟集體組織或者村民小組經營、管理；……”。按這些規定，現階段集體土地所有權主體有以下幾種：（1）村農民集體；（2）鄉鎮農民集體；（3）村內多個農民集體如村民小組等。由於農民缺乏行使集體所有權的組織形式或程序，這樣，就導致農民集體無法行使所有權，甚至缺乏行使所有權的動力。因此，客觀上就由相對應的集體經濟組織代表農民集體行使所有權。但是，現實的情況是，大多數地區的農民集體經濟組織已經解體或名存實亡。

由於土地所有權實際上掌握在少數鄉村幹部的小團體手中，而沒有掌握在大多數農民手中，那麼建立在此基礎上的土地使用權實際上還要受到少數鄉村幹部的種種干擾，其中，最突出的問題是土地承包關係不確定。調查顯示：1978年以來，有95%的村對土地進行過調整。調整一次的佔22.55%，調整兩次的佔22.7%，調整3次的佔30.6%，調整4次的佔20.8%，調整5次的佔13.9%，平均調整3.10次，最高的8次。由於土地承包關係的頻繁變動，嚴重影響了廣大人民對土地進行投資的動力，反而可能導致濫耕濫用，從而嚴重破壞地力。這種粗放型的經營模式不僅使土地的利用效率低，而且在很大程度上制約著農業生產力的進一步發展。

1998年修訂的《土地管理法》規定了土地使用權可依法轉讓（包括採用出讓，轉讓和出租等形式），並對集體土地使用權轉讓規定了限制條件。但至今，國務院對農村土地使用權的出讓和轉讓辦法尚未作出具體規定。即使是2002年頒布的《中國農村土地承包法》也是一樣，規定過於籠統，有關內容和程序不夠具體明確。缺乏可操作性，一旦在流轉中出現糾紛，廣大農民的合法權益就得不到充分保護。

如果不推行農業規模化經營，將導致很多嚴重後果：（1）農民收入增長緩慢，甚至處於停滯狀態。由於落後的經營模式造成生產成本急劇上升，而農業特別是糧食生產的比較收益下降。據統計，按可比價格計算，中國農村人均凈收入從1995年起至今就處於停止不前的發展狀態，而城鎮居民的人均收入則每年以相當塊的速度在增長，中國的基尼係數已經達到0.45。這不僅導致農民收入增長緩慢，城鄉貧富差距拉大，而且可能影響農村經濟的發展和社會穩定；（2）導致農民拋荒嚴重，土地資源的極大浪費。

從上面的分析可以看出，現行農村集體土地制度存在種種弊端，其根本原因在於“農民沒有獲得明晰，可靠和長久的土地產權”。那麼，怎樣才能實現這個目標呢？讓我們先對以下幾種改革中國農村集體土地所有權的方案逐一加以分析。

（一）關於農村集體土地所有權改革的幾種方案

1、國有化方案

對於農村集體土地所有權的改革而言，集體土地有化符合社會主義本質要求，能夠得到中國政治體制的支持，有利於國土綜合整治，有利於土地管理和國家對農村經濟的宏觀調節，且符合農業生產規模化經營的要求。

但是農民的心裡能否接受的問題。是在1956年，中國實際農業合作化的時候，就曾提出過國有化方案，之所以沒有採納，主要怕引起農民的誤解。“如果說，在當時黨風、政風相當廉政，各級政府在農民心中享有很高威信、社會十分穩定的情況下，尚且有這樣的顧慮，那麼在今天我們受到腐敗現象和其他種種社會不穩定因素嚴重困擾的情況下，這個問題就更應該加以慎重的對待。總之，國有化方案如果無法克服上述種種困難，而“匆忙的採用政治手段強行推之，將導致另一個‘合作化運動’的悲劇，確須慎之又慎”。

2、私有化方案

這種方案的可行性更值得懷疑。首先不為中國現行的政治體制所接受。中國是社會主義國家，而堅持公有制的主體地位是社會主義制度的主要特徵之一，集體所有利的公有制的重要組成部分，這樣，堅持社會主義道路，就必須堅持土地公有制（土地是集體財產的主要部分），而這在人們思維中，已是根深蒂固的認識，更何況，“所有權不只是一種財產的形式，它是有十分豐富的經濟內涵和政治內涵”。因此，實行土地私有化的改革必然遭到基礎政治制度的強烈反對，缺乏政治支持久。同時，這也不會被廣大的農民所支持和接受。其次，私有化后的土地兼并問題，不得不考慮，“土地兼并是中國歷史上困擾中國土地制度並影響中國政治生活和經濟生活的一大問題”。

3、多種所有權並存的方案

這種方案是部分取消集體土地所有權，實行農村土地混合所有的方式，即國家所有、集體所有和個人所有並存的局面它在於調和前兩種方案。

4、迴避集體土地所有權，強調以利用為中心的土地制度改革思路

這種觀點主張以物的“利用”為中心代替物的“所有”為中心，通過改革用益物權制度解決農村土地制度問題。2002年8月29日，通過的《農村土地承包法》就是這種思路的直接反映、整部法律僅有一個條文間接提到有關集體土地所有權的問題，但這種觀點和立法思路也是不現實的。

（二）完善現行的農村集體土地所有權制度，落實農民的所有者權益——是中國農村集體土地制度改革的唯一出路。

1、完善農村集體經濟組織

按照《民法通則》和新《土地管理法》的規定，農村集體經濟組織存在區域大小的區別，也就是說，在鄉一級，有村一級的，還有村民小組一級的，那麼應以哪一級為宜呢？有學者認為以村一級為宜，但以村民小組一級可更佳，即集體土地歸村民小組全體成員所有，原鄉鎮集體經濟組織和村集體經濟組織所有的土地按現有界址分別歸屬於相應的村民小組的全體居民所有。其理由如下：（1）現行農村集體土地已基本上分給了村民小組，而鄉鎮集體經濟組織和村集體經濟組織已名存實亡，缺乏所有權主體的組織形式；（2）實踐中，集體土地所有權證一般都是以村民小組為地域基礎進行載明的；（3）鄉（鎮）政府和村民委員會都履行或部分履行著行政職能，如果將農村集體（4）村民小組的居民往往比較集中，人口數量比較適中，有利於充分發揮其主體職能，也適合適度的農業規模化要求。因此，以村民小組一級的集體經濟組織為所有權的主體。2、將集體土地折成股份，按照一定的比例分給全體民在民，落實農民作為所有者的權益

根據集體土地的地理位置、肥沃程度等標準，將全部土地折成股份，分給全體居民，這樣可以充分調動廣大農民作為集體土地的所有者來行使所有許可權，至於如何分配股份，有學者認為，按一定的標準全部分給全體居民，分配后實行增人不增股，減人不減股，股份可以轉讓、抵押、繼承等。主張將全部股份為成兩部分，一部分由村民小組集體資產經營管理委員會行使所有權，這部分不超過全部股份的10%，用於配發新增居民的股份以及用其益支付出集體資產經營管理費、集體基礎設施建設費用等；另一部分則按現有人口數平均分配給全體居民，凡居民遷出、死亡等，集體資產經營管理委員會將其股份收回，但當其掌握的股份超過20%時，應將超過10%的部分平均增配給全體居民，村民小組居民擁有的股份不得轉讓、抵押、繼承等。這種處理方式應該更適應人口的變化且更符合公平的價值目標。

三、農村集體土地使用權的完善

對於農村集體土地制度來說，僅僅解決所有權方面存在的問題是遠遠不夠的。還應該對其另一重要制度——集體土地使用權制度加以完善。集體土地主要包括兩類：一、是非建設農用地；二、是建設用地。前者包括耕地和其它用於種植業、林業、畜牧業和漁業生產的土地，還有荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”地；後者指已用於非農業目的的土地，包括農民宅基地。鄉（鎮）村企業用地、鄉（鎮）村公共設施及公益事業用地等。為了便於論述，對農地和建設用地使用權的完善分別進行。

（一）農地使用權的完善

這裡所用的“農地使用權”是指我們經常使用的土地承包經營權而不是指面有些學者所提出的“農地使用權”。關於土地承包經營權的完善，學者們主要提出以下幾種思路：第一種是以永佃僅制度取代目前的土地承包經營權制度；第二是以“農地使用權”制度取代目前的承包經營權制度；第三種是二元的農地承包經營權物化建構的思路。

所謂永佃權的指以支付地租為對價在他人所有的土地進行永久性耕作或放牧。永佃僅可以轉讓、繼承和拋棄。但不能出租，一般是無期限的。以永佃權制度取代土地承包經營權，其進步性在於；可以在土地集體所有的框架內有有效運行，能夠在現價段最大限期度的維護農民的利益，且能為中國農村未來的發展開闢道路。另外，由於永佃權一般是無期限的，這可以增加永佃權人的安全感，從而使永佃權人放心的對農地進行投資，將使土地退化現象得到抑制，永佃權往往是封建人身依附關係賴以成立的基礎。這種制度已日漸式微，而且，民眾在情感上難以接受。其次，法律具有相對穩定性，除非它到了非廢除不可的程度，都可以通過完善來解決。況且法律本身就是一個不斷完善的過程，而土地承包經營權還沒有到非廢除不可的程度。

（二）農村建設用地使用權的完善

對於是建設用地的使用，中國法津極不健全，即使有一些地方性法規，也是過於粗略，可操作性極差。農村建設用地主要呈現以下特點：（1）量大、面廣、使用分散、內容分散。據原國家土地管理局的調查，1991——1996年各類非農業建設用地2，468。76萬畝，實際用地面積2，020，576畝。佔用耕地面積1，024，414畝。其中，集體建設、農民建房分別佔總用地面積20。28%和16。61%；（2）規模小、計劃性差、佔地盲目性大、用地混亂。由於體製法制、管理機制和管理手段的欠缺，村鎮規劃設計工作跟不上，企業立項報制度不健全，用地盲目性大，存在一定的混亂現象；（3）違法佔地，亂占濫用土地比較普遍，表現在農民建房早占、多佔宅基地，鄉鎮企業用地未批先用、少批多用等。據原國家土地管理調查，1991年以來，全國各類違法用地總量達492萬畝；（4）土地利用效率低，浪費土地現象嚴重。由於鄉鎮企業大多數選址無規劃、用地無標準、前期論證不充分，一般又不進行規範設計，一些企業技術落後，操作粗放，造成土地配置不當，甚至盲目上馬，又導致紛紛下馬，結果土地長期閑置，降低土地的利用效率。

為了遏制農村建設用地的惡性發展，充分利用農村每寸土地，中國應採取一系列措施加以控制和管理。下面試圖從三個角度入手：1、強化農村土地總體規劃制度。新《土地管理法》的明確規定中國實行土地利用總體規劃制度，然而農村很多地主沒有利用規劃，即使有，也沒有得到嚴格的執行。2、完善農村建設用地審批程序立法。新《土地管理法》第六條對審核批許可權作了原則規定，但對審核程序未做出明文規定，就鄉鎮企業建設用地的審批程序而言，目前一般須經過了下六人步驟。（1）用地單位或個人，必須持縣以上有批准許可權的建設項目批文，向當地人民政府土地管理部門提出用地申請；（2）土地管理部門依據上級下達的年度用地點用指標及批准給用地單位的用地計劃，會同有關部門確定建設項目的合理地點；（3）建設選址定點后，進行建設項目的初步設計和總平面圖布置，接著用地單位持上級部門初步設計批文和工廠企業建設圖件材料以及文件材料，向土地管理部門正式申報用地，並按審批許可權逐級報批；（4）建設單位與被用地單位在土地管理部門的參與下，進行協商，落實各項補償，安置方案，並簽定用地協議；（5）項目用地批准后，政府發給建設單位《建設用地批准證書》在有關單位參與配合下，到再場劃撥土地、打樁、放線，准予施工；（6）建設單位取得土地使用權后，即按照設計圖紙進行施工建設，建設竣工后，經檢查合格的發給《集體土地建設用地使用證》，這個審核程序可以說是複雜之至，如果沒有半年以上時間，恐怕很難聞完成。

3、實行農村建設用地有償使用制度。長期以來，由於中國實行無償或者低償土地使用制度，這樣，一方面使一些人和單位無償的佔用農村集體土地，造成土地資源的浪費，降低了土地利用效率。另一方面，作為農村集體經濟組織所有的重要資產即集體所有的土地卻失去了財產性，不能為農村經濟組織帶來資產升值。因此，中國應該推進農村集體土地有償使用制度改革。其理論依據主要在於：（1）社會主義的市場經濟的性質決定了土地使用的商品性質，所以，土地使用權的轉移也必須採用商品流通形式即有償方式；（2）農村集體土地是農村集體經濟組織的一項重要財產且農付集體經濟組織有自己獨立的經濟利益，而使用土地的公民，法人等也有著各自獨立的的利益，所以，土地使用權也理應有償轉讓；（3）農村集體土地的無償使用，產生了土地使用收益的巨大差別，造成土地使用權人之間的不公平狀態，而有償使用制度可以彌補這一缺陷；（4）在中國土地資源嚴重缺少的的條件下，土地的無償使用制度客觀上發揮著慫恿人們浪費土地資源的作用，而有償使用制度還可以從經濟上激發人們合理利用土地的自覺性。因此，中國應推行農村建設用地有償使用制度。