行政組織法

行政組織法是行政法的基本制度，主要包括行政組織和公務員問題。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權力制衡機構、企業公司和社會團體。而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關、企業公司、事業單位和社會團體。近年來，還出現了一種新的社會組織類別-民辦非企業單位（民辦事業單位）。由於各國國情不同，社會組織的構成也不同。西方國家一般沒有中國稱之為“事業單位”的概念，而是將類似於中國事業單位的組織歸於政府機構或半政府機構；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的範疇，但在中國，一般不將政黨組織視為社會團體。

中國傳統行政法觀念認為，對社會公共事務進行管理的職能僅屬於國家所有，即“公共行政”局限於“國 家行政”，國家行政機關（或行政機構）是惟一的行政組織。從行政法的傳統意義上說，行政組織主要是指由國家設定、依法從事國家和社會行政事務管理的國家組織，是行政機關和行政機構的合稱。

而在有的西方國家，公共行政可以分為政府的公共行政和社會的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政機關）代表國家行使行政權、管理公共事務；社會的公共行政是指政府以外的民間組織即非政府組織，對一定範圍公共事務進行的管理。相應地，行政組織包括政府組織與非政府組織。

在中國，隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，一些原先由政府或政府部門管理的公共事務特別是行業性、專業性事務，逐步轉移、交給或還給某些社會團體、社會中介組織管理或參與管理。這些社會組織經法律、法規授權或行政機關委託或按照經政府批准的章程管理或參與管理某些社會公共事務，被稱為“准行政主體”、“類行政組織”或“行政機關以外的行政組織”。

因此，現代意義的行政組織，是指行使國家行政職權、管理公共行政事務的國家行政機關，以及依據法律、法規授權或行政機關委託或按照經政府批准的章程和規約，管理社會公共事務特別是與本行業、專業有關行政事務的行政機關以外的其他社會組織。

關於行政組織法的含義，有狹義和廣義兩說。狹義的行政組織法，僅指有關規定行政機關的結構、組成、許可權等的法律規範的總稱。在中國，狹義的行政組織法就是指行政機關組織法。而在有的國家如日本，這個意義上的行政組織法可以區分為國家行政組織法、地方公共團體組織法及其他的公共團體組織法。

廣義的行政組織法，除了行政機關組織法外，還包括構成行政組織的人的要素即國家公務員的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。在中國，有學者認為，行政組織法大致由行政機關組織法、行政機關編製法和公務員法構成，即為傳統上廣義的行政組織法。

但對行政組織法的研究範圍，學者主張不一，大致有幾種觀點：一是認為包括中央政府（聯邦政府和成員 國政府）組織、地方政府組織、自治組織、公務員；二是認為包括中央政府（聯邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、自治組織、公務員、公營事業、公共團體與公物；三是認為包括中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政組織、地方政府組織、公務員；四是認為包括中央政府（聯邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、非政府組織、公務員。實際上，在現代國家中，一般而言，行政組織主要由兩大部分組成，即中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政組織與地方行政組織。

（1）中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政組織屬於國家行政組織，它們依據法律、法規而設立，組成機關，自成系統，並辦理中央政府（聯邦政府和成員國政府）職權範圍之行政事項。

（2）地方行政組織，包括屬於國家行政系統之下的地方國家行政機關與地方自治行政機關兩種。地方自治行政組織與國家行政組織在產生、法律地位、職權方面均有不同。

（3）行政組織在形式上雖以行政機關為主要單位，實則以構成機關之公務員為主要因素。公務員的任用及其權利義務，均為行政組織的重要問題，因而有以法律、法規規範之必要。規定這種有關公務員制度的法律規範的總稱，即為公務員法，為行政組織的重要部分。

（4）隨著社會的發展，各國的公共行政主體發生了一定的變化，“各種除政府行政以外的社會公共行政也納入研究範圍”。在中國，學者們也逐步將非政府組織納入研究視野。因此，非政府組織法律問題也是行政組織法的研究對象。

但是，僅僅進行法律制度研究，局限於“已有的行政組織法規範，呈現出很大的封閉性”。行政組織法的研究範圍，除了上述基本制度作為主要內容外，還應包括行政組織法基本原理、行政組織法的實施問題等內容。

現代各國制定的行政組織法，其歷史背景、條件、國情等各有不同，因此很難概括出適用於所有國家行政 組織法的一般結論，但總的來說，各國行政組織法或多或少表現出以下特點或趨勢：

現代行政組織不同於傳統的“官僚機構”，它的組織層次與分工體系更符合民主化、專業化原則；組織成員不再以“官僚”自居，而以“公僕”形態出現；專業人員與行政人員協調配合，在組織中各有職位；更重視專業分工和專業組織；等等。

隨著社會的發展，現代行政組織職能日益擴充，行政組織機構規模擴大、編製增加，造成行政權的擴張，故現代行政組織立法面臨“大機構”與“精簡化”的平衡問題。

在各國加強行政組織立法的形勢下，組織法規呈標準化的趨向。行政組織雖有不同種類和級別之分，但同類同級組織具有共同標準。有的國家已制定了行政組織法典，如日本國家行政組織法，即為日本中央行政組織機構的準則。

現代行政組織法的一個引人注目的發展趨勢是：隨著社會的發展和變化，現代公共事務日益增多，一些公共事務特別是社會性、專業性較強的公共事務，逐漸由國家行政機關轉移或下放給各種社會團體、社會中介組織等民間機構管理或參與管理。相應地，行政組織法逐步發展成為政府組織法與非政府組織法。

隨著全球經濟的一體化，各國的政府制度不斷經歷著變革，呈現出某些協同的趨勢。特別是在歐洲，隨著歐洲一體化進程的加快，歐盟成員國的地方政府表現出某種共同的發展趨勢，如強化地方自治、實行地方分權、鼓勵多樣性、非官僚化、服務提供的變化、對民眾的負責性、公民參與、減少調控和強調中央與地方的合作等等。行政組織之間分權化將逐漸成為一種世界性現象。

行政機關的法律地位，是指行政機關是否具有法律上的獨立人格問題。對此，學術界有幾種不同意見： 1.機關人格說、機關人格否定說

機關人格說認為，行政機關對國家具有一定的權利義務，行政機關相互間也有權利義務關係，故行政機關不但為國家之工具，亦得為權利義務之主體。

機關人格否定說認為，行政機關的行為是代表國家的行為。行政機關組成人員的意志，即為國家的意志，在國家人格之外，不復有獨立之機關人格存在。

2.否定說、肯定說、相對肯定說

否定說認為，行政機關是國家自身構成的一部分，不能成為法人。行政機關僅能代表國家實施行政行為，不具有獨立的人格。

肯定說認為，行政機關根據建立它們的法律或決定取得職權，並在其行使職權活動中根據有關法律享有權利和承擔義務。因此，行政機關可以作為權利義務的主體，具有法律上的人格。

相對肯定說認為，行政機關既有政治地位又具法律地位。從政治地位看，行政機關是權力機關的執行機關；從法律地位看，行政機關享有一定職權，可依法處理自己職權範圍內的行政事務，成為法律上的人格、權利義務的主體。

其實，行政機關的法律地位始終與其行政職權有關。不論是國家行政機關，還是地方自治行政機關，其職權都是由法律確定的。行政職權與公民個人和法人的權利不同：公民和法人可以為法律不禁止的事，而行政機關只能為法律允許的事。國家行政機關在法律上，只是國家機構的組成部分，體現國家意志。從這個意義上說，國家行政機關不能成為行政法上獨立的法人，如果國家行政機關也成為法人，則與國家為雙重人格。這種理論為多數人所不接受，也為中國法律所不採用。但是在實行地方自治的國家，地方自治行政機關作為地方自治機關的組成部分，有的本身就是地方自治機關，執行的是當地居民的意志，在法律上有獨立的人格。

行政機關可以根據不同的標準進行分類：

1.國家行政機關與自治行政機關

2.中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政機關與地方行政機關

3.獨任制行政機關、合議制行政機關與混合制行政機關

4.常設行政機關與臨時行政機關

5.一般行政機關與特殊行政機關

一是完善現行憲法中關於國務院和地方各級人民政府組成、職權的規定。如規定國務院組成人員包括中國人民銀行行長，規定國務院組成部門包括中國人民銀行；增加第六節“地方各級人民政府”，對地方各級 人民政府的性質、地位、組成、任期、職權等作另行規定。二是修訂、完善《國務院組織法》。如規定國務院組成人員的範圍、組成部門具體包括的各部、各委員會、中國人民銀行和審計署的種類或名稱；規定國務院任免和獎懲人員的範圍和培訓、考核人員的機構；規定國務院副總理、國務委員的職數和分工，規定國務院常務會議和全體會議的任務及相互關係；規定國務院組成部門設立、撤銷或合併的程序；特別是對國務院的職能和許可權，應根據十五大和十六大的精神，結合近幾年來政府轉變職能的實踐經驗，儘可能具體地分別作出規定。修訂《國務院組織法》早已列入“國務院1998年立法工作安排”，且由國務院常務會議於1999年6月審議通過了《國務院組織法》（修改草案）。在繼續推進國務院機構改革基礎上，應當對修改草案進一步修改，由國務院提交全國人大審議。

三是修改《國務院行政機構設置和編製管理條例》。《國務院行政機構設置和編製管理條例》是1997年8月制定的，實施7年多來，對規範國務院行政機構發揮了一定作用，隨著國務院機構的變化和改革，原有的一些規定已不能適應形勢發展的需要，如近年來國務院機構改革中，設立了一些新的機構類別，需要在該條例中得到反映。

四是制定國務院組成部門、直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家局、議事協調機構、派出機構和直屬特設機構的職能配置、內設機構、人員編製的組織通則。1988年、1993年機構改革中，國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家局及議事協調機構的職能配置、內設機構、人員編製，是以“三定”方案形式經國務院批准后付諸實施的，1998年政府機構改革中，上述國務院機構採用了“三定”規定形式。這些“三定”方案或“三定”規定缺乏應有的法律效力，且有的本身就不很完善。從實現行政組織機構、職能、編製法定化、規範化的高度上看，還是應制定單獨的國務院組成部門、直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家局、議事協調機構、派出機構和直屬特設機構的職能配置、內設機構、人員編製的組織通則。

五是制定《地方各級人民政府行政機構設置和編製管理條例》。對地方政府機構，1998年國務院法制辦曾將《地方各級人民政府行政機構設置和編製管理條例》列入當年立法規劃，由於地方機構改革至今未見出台。目前有關地方機構設置和編製的內容主要見於各級地方政府的“三定方案”中。為鞏固機構改革成果，應儘快制定《地方各級人民政府行政機構設置和編製管理條例》，在“三定規定”基礎上逐步制定各部門組織通則，並儘快頒布《公務員法》。

此外，在已經制定《立法法》的條件下，應根據十六屆三中全會關於劃分中央與地方許可權的要求，進一步通過制定法律、法規明確中央與地方在行政管理領域，包括財稅、金融、投資等方面的許可權劃分。