國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定

國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定

國發〔2004〕28號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會可持續發展的必然要求。去年以來，各地區、各部門認真貫徹黨中央、國務院部署，全面清理各類開發區，切實落實暫停審批農用地轉用的決定，土地市場治理整頓取得了積極進展，有力地促進了宏觀調控政策的落實。但是，土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重複建設，圈佔土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決。因此，必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關係，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地，深化改革，健全法制，統籌兼顧，標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度。現決定如下。

國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定

（國發[2004]28號）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會可持續發展的必然要求。去年以來，各地區、各部門認真貫徹黨中央、國務院部署，全面清理各類開發區，切實落實暫停審批農用地轉用的決定，土地市場治理整頓取得了積極進展，有力地促進了宏觀調控政策的落實。但是，土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重複建設，圈佔土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決。因此，必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關係，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地，深化改革，健全法制，統籌兼顧，標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度。現決定如下：

一、嚴格執行土地管理法律法規

（一）

牢固樹立遵守土地法律法規的意識。各地區、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規的學習教育活動，深刻認識我國國情和保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，積極推進經濟增長方式的轉變，實現土地利用方式的轉變，走符合中國國情的新型工業化、城市化道路。進一步提高依法管地用地的意識，要在法律法規允許的範圍內合理用地。對違反法律法規批地、佔地的，必須承擔法律責任。

（二）

嚴格依照法定許可權審批土地。農用地轉用和土地徵收的審批權在國務院和省、自治區、直轄市人民政府，各省、自治區、直轄市人民政府不得違反法律和行政法規的規定下放土地審批權。嚴禁規避法定審批許可權，將單個建設項目用地拆分審批。

（三）

嚴格執行佔用耕地補償制度。各類非農業建設經批准佔用耕地的，建設單位必須補充數量、質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止佔多補少、佔優補劣。不能自行補充的，必須按照各省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費。耕地開墾費要列入專戶管理，不得減免和挪作他用。政府投資的建設項目也必須將補充耕地費用列入工程概算。

（四）

禁止非法壓低地價招商。省、自治區、直轄市人民政府要依照基準地價制定並公布協議出讓土地最低價標準。協議出讓土地除必須嚴格執行規定程序外，出讓價格不得低於最低價標準。違反規定出讓土地造成國有土地資產流失的，要依法追究責任；情節嚴重的，依照《 中華人民共和國刑法 》的規定，以非法低價出讓國有土地使用權罪追究刑事責任。

（五）

嚴格依法查處違反土地管理法律法規的行為。當前要著重解決有法不依、執法不嚴、違法不究和濫用行政權力侵犯農民合法權益的問題。要加大土地管理執法力度，嚴肅查處非法批地、佔地等違法案件。建立國土資源與監察等部門聯合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責任人。典型案件，要公開處理。對非法批准佔用土地、徵收土地和非法低價出讓國有土地使用權的國家機關工作人員，依照《監察部 國土資源部關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法 》給予行政處分；構成犯罪的，依照《 中華人民共和國刑法 》、《 中華人民共和國土地管理法 》、《 最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋 》和最高人民檢察院關於瀆職犯罪案件立案標準的規定，追究刑事責任。對非法批准徵收、使用土地，給當事人造成損失的，還必須依法承擔賠償責任。

二、加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理

（六）

嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃修改的管理。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍外，不得設立各類開發區（園區）和城市新區（小區）。對清理后擬保留的開發區，必須依據土地利用總體規劃和城市總體規劃，按照布局集中、用地集約和產業集聚的原則嚴格審核。嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批准機關批准。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃也不得擅自修改。

（七）

加強土地利用計劃管理。農用地轉用的年度計劃實行指令性管理，跨年度結轉使用計劃指標必須嚴格規範。改進農用地轉用年度計劃下達和考核辦法，對國家批准的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設項目用地和城、鎮、村的建設用地實行分類下達，並按照定額指標、利用效益等分別考核。

（八）

從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度。加強農用地轉用審批的規劃和計劃審查，強化土地利用總體規劃和土地利用年度計劃對農用地轉用的控制和引導，凡不符合規劃、沒有農用地轉用年度計劃指標的，不得批准用地。為鞏固土地市場治理整頓成果，2004年農用地轉用計劃指標不再追加；對過去拖欠農民的征地補償安置費在2004年年底前不能足額償還的地方，暫緩下達該地區2005年農用地轉用計劃。

（九）

加強建設項目用地預審管理。凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審。發展改革等部門要通過適當方式告知項目單位開展前期工作，項目單位提出用地預審申請后，國土資源部門要依法對建設項目用地進行審查。項目建設單位向發展改革等部門申報核准或審批建設項目時，必須附國土資源部門預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核准或批准建設項目。

（十）

加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編製鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，並納入土地利用年度計劃，凡佔用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用於非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

（十一）

嚴格保護基本農田。基本農田是確保國家糧食安全的基礎。土地利用總體規劃修編，必須保證現有基本農田總量不減少，質量不降低。基本農田要落實到地塊和農戶，並在土地所有權證書和農村土地承包經營權證書中註明。基本農田保護圖件備案工作，應在新一輪土地利用總體規劃修編后三個月內完成。基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自佔用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。符合法定條件，確需改變和佔用基本農田的，必須報國務院批准；經批准佔用基本農田的，征地補償按法定最高標準執行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。禁止佔用基本農田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設“現代農業園區”或者“設施農業”等任何名義，佔用基本農田變相從事房地產開發。

三、完善征地補償和安置制度

（十二）

完善征地補償辦法。縣級以上地方人民政府要採取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批准增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。省、自治區、直轄市人民政府要制訂並公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。大中型水利、水電工程建設征地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。

（十三）

妥善安置被征地農民。縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農民的長遠生計有保障。對有穩定收益的項目，農民可以經依法批准的建設用地土地使用權入股。在城市規劃區內，當地人民政府應當將因征地而導致無地的農民，納入城鎮就業體系，並建立社會保障制度；在城市規劃區外，徵收農民集體所有土地時，當地人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產生活條件的無地農民，應當異地移民安置。勞動和社會保障部門要會同有關部門儘快提出建立被征地農民的就業培訓和社會保障制度的指導性意見。

（十四）

健全征地程序。在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益。經批准的征地事項，除特殊情況外，應予以公示。

（十五）

加強對征地實施過程監管。征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用於被征地農戶的原則，制訂土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法。被征地的農村集體經濟組織應當將征地補償費用的收支和分配情況，向本集體經濟組織成員公布，接受監督。農業、民政等部門要加強對農村集體經濟組織內部征地補償費用分配和使用的監督。

四、健全土地節約利用和收益分配機制

（十六）

實行強化節約和集約用地政策。建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫。新上建設項目首先要利用現有建設用地，嚴格控制建設佔用耕地、林地、草原和濕地。開展對存量建設用地資源的普查，研究制定鼓勵盤活存量的政策措施。各地區、各有關部門要按照集約用地的原則，調整有關廠區綠化率的規定，不得圈佔土地搞“花園式工廠”。在開發區（園區）推廣多層標準廠房。對工業用地在符合規劃、不改變原用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或調整土地有償使用費。基礎設施和公益性建設項目，也要節約合理用地。今後，供地時要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同。對工業項目用地必須有投資強度、開發進度等控制性要求。土地使用權人不按照約定條件使用土地的，要承擔相應的違約責任。在加強耕地佔用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅徵收管理的同時，進一步調整和完善相關稅制，加大對建設用地取得和保有環節的稅收調節力度。

（十七）

推進土地資源的市場化配置。嚴格控制劃撥用地範圍，經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用。運用價格機制抑制多佔、濫占和浪費土地。除按現行規定必須實行招標、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業用地也要創造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。經依法批准利用原有劃撥土地進行經營性開發建設的，應當按照市場價補繳土地出讓金。經依法批准轉讓原劃撥土地使用權的，應當在土地有形市場公開交易，按照市場價補繳土地出讓金；低於市場價交易的，政府應當行使優先購買權。

（十八）

制訂和實施新的土地使用標準。依照國家產業政策，國土資源部門對淘汰類、限制類項目分別實行禁止和限制用地，並會同有關部門制訂工程項目建設用地定額標準，省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況制訂具體實施辦法。繼續停止高檔別墅類房地產、高爾夫球場等用地的審批。

（十九）

嚴禁閑置土地。農用地轉用批准后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批准文件自動失效；已實施征地，滿兩年未供地的，在下達下一年度的農用地轉用計劃時扣減相應指標，對具備耕作條件的土地，應當交原土地使用者繼續耕種，也可以由當地人民政府組織耕種。對用地單位閑置的土地，嚴格依照《 中華人民共和國土地管理法 》的有關規定處理。

（二十）

完善新增建設用地土地有償使用費收繳辦法。新增建設用地土地有償使用費實行先繳後分，按規定的標準就地全額繳入國庫，不得減免，並由國庫按規定的比例就地分成划繳。審計部門要加強對新增建設用地土地有償使用費徵收和使用的監督檢查。對減免和欠繳的，要依法追繳。財政部、國土資源部要適時調整新增建設用地土地有償使用費收取標準。新增建設用地土地有償使用費要嚴格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向糧食主產區傾斜。探索建立國有土地收益基金，遏製片面追求土地收益的短期行為。

五、建立完善耕地保護和土地管理的責任制度

（二十一）

明確土地管理的權力和責任。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實施土地利用總體規劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排，依照法定許可權對農用地轉用和土地徵收進行審批，按規定用途決定新增建設用地土地有償使用費地方分成部分的分配和使用，組織本行政區域內耕地佔補平衡，並對土地管理法律法規執行情況進行監督檢查。地方各級人民政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。地方各級人民政府都要建立相應的工作制度，採取多種形式，確保耕地保護目標落實到基層。

（二十二）

建立耕地保護責任的考核體系。國務院定期向各省、自治區、直轄市下達耕地保護責任考核目標。各省、自治區、直轄市人民政府每年要向國務院報告耕地保護責任目標的履行情況。實行耕地保護責任考核的動態監測和預警制度。國土資源部會同農業部、監察部、審計署、統計局等部門定期對各省、自治區、直轄市耕地保護責任目標履行情況進行檢查和考核，並向國務院報告。對認真履行責任目標，成效突出的，要給予表彰，並在安排中央支配的新增建設用地土地有償使用費時予以傾斜。對沒有達到責任目標的，要在全國通報，並責令限期補充耕地和補划基本農田。對土地開發整理補充耕地的情況也要定期考核。

（二十三）

嚴格土地管理責任追究制。對違反法律規定擅自修改土地利用總體規劃的、發生非法佔用基本農田的、未完成耕地保護責任考核目標的、征地侵害農民合法權益引發群體性事件且未能及時解決的、減免和欠繳新增建設用地土地有償使用費的、未按期完成基本農田圖件備案工作的，要嚴肅追究責任，對有關責任人員由上級主管部門或監察機關依法定許可權給予行政處分。同時，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農用地轉用和征地審批。具體辦法由國土資源部會同有關部門另行制訂。實行補充耕地監督的責任追究制，國土資源部門和農業部門負責對補充耕地的數量和質量進行驗收，並對驗收結果承擔責任。省、自治區、直轄市國土資源部門和農業部門要加強監督檢查。

（二十四）

強化對土地執法行為的監督。建立公開的土地違法立案標準。對有案不查、執法不嚴的，上級國土資源部門要責令其作出行政處罰決定或直接給予行政處罰。堅決糾正違法用地只通過罰款就補辦合法手續的行為。對違法用地及其建築物和其他設施，按法律規定應當拆除或沒收的，不得以罰款、補辦手續取代；確需補辦手續的，依法處罰后，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規費。完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監督土地執法行為。

（二十五）

加強土地管理行政能力建設。2004年年底以前要完成省級以下國土資源管理體制改革，理順領導幹部管理體制、工作機制和加強基層隊伍建設。市、縣人民政府要保證基層國土資源管理所機構、編製、經費到位，切實發揮基層國土資源管理所在土地管理執法中的作用。國土資源部要會同有關部門抓緊建立和完善統一的土地分類、調查、登記和統計制度，啟動新一輪土地調查，保證土地數據的真實性。組織實施“金土工程”。充分利用現代高新技術加強土地利用動態監測，建立土地利用總體規劃實施、耕地保護、土地市場的動態監測網路。

各地區、各有關部門要以“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，把落實好最嚴格的土地管理制度作為對執政能力和依法行政能力的檢驗。高度重視土地的保護和合理利用，認真總結經驗，積極推進土地管理體制改革，不斷完善土地法制，建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，維護好廣大人民群眾的根本利益，確保經濟社會的可持續發展。

國務院

2004年10月21日

鞏固和改善宏觀調控的重要文件——《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》述評

國務院下發了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》），這是近年來國務院出台的關於土地管理的最全面、最明確、規格最高的一份文件。 《決定》從我國現實國情出發，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持社會主義市場經濟的改革方向，針對當前土地管理中存在的突出問題，提出了深化改革、嚴格土地管理的一系列重大措施。

《決定》的頒布，充分體現了黨中央、國務院對土地管理和耕地保護工作的高度重視和一貫方針，是落實最嚴格的土地管理制度，進一步推進土地管理事業改革和發展的綱領性文件；是加強和改善宏觀調控，促進經濟平穩較快發展的又一重大舉措；是推進依法行政，切實維護廣大人民群眾利益的重要體現；是樹立和落實科學發展觀、正確政績觀，促進經濟社會可持續發展的重要保障。

起草一個進一步深化改革加強土地管理制度建設的文件，是黨中央、國務院布置的任務

2003年下半年以來，針對經濟運行中出現的突出矛盾和問題，黨中央、國務院及時作出了加強和改善宏觀調控的重大決策。為把好土地“閘門”，切實保護耕地，中央決定開展土地市場的治理整頓，清理各類開發區，嚴格控制建設用地。2004年4月下旬，中央又作出了暫停農用地審批半年的決定。實踐證明，中央的決策是非常必要和完全正確的。

但是，圈佔土地、亂占濫用耕地的體制性動因尚未根本消除，深化土地管理改革，加強土地管理制度建設，建立最嚴格的土地管理的長效機制迫在眉睫。

在深入開展土地市場秩序治理整頓的同時，起草一個進一步深化改革加強土地管理制度建設的文件，是黨中央、國務院布置的任務。2004年6月7日，國務院總理溫家寶作出“在暫停審批建設用地期間，一要抓好土地清理整頓，二要著手研究制定管理制度”的重要批示。在國務院的直接指導下，國土資源部隨即成立土地管理制度建設領導小組，開始了緊張的文件起草工作。

落實從嚴管理，注重運用法律手段；調整利益機制，立足運用經濟手段；著眼深化改革，輔之必要的行政手段，是《決定》起草過程中把握的總體原則。

我國現行的土地管理法律制度是嚴格而具體的，當前最突出的問題是有法不依、執法不嚴、違法難究和侵犯農民合法的土地權益。要真正落實世界上最嚴格的土地管理制度，必須堅持嚴格執法、有法必依、執法必嚴、違法必究。在嚴格執法上，必須動真格。

與歷次“圈地”熱相比，最近一輪大量“圈地”、亂占濫用耕地的特點是，一些地方以犧牲農民利益為代價，低價甚至“零地價”出讓土地，進行“招商引資”，追求短期利益和政績。切斷這種擴張用地的利益衝動，防止惡性循環，必須建立有效的利益調節機制，理順中央與地方、政府與用地者以及被征地農民等多重利益關係。

《決定》的制定，就是要確保在土地轉入正常審批之後，不再發生圈佔土地、亂占濫用耕地的現象，防止投資規模擴張的反彈；就是要逐步建立起有效的體制和機制，進一步加強土地管理，嚴格保護耕地，促進節約、合理和科學用地。

基於對上述幾方面形勢的認識和判斷，《決定》的起草工作，始終按照建立和完善最嚴格的土地管理制度的要求，以鞏固土地市場治理整頓成果、防止“反彈”為重點，堅持把深化改革、依法管理、統籌兼顧、標本兼治，促進土地利用方式和管理方式的根本轉變擺在突出位置。

溫家寶總理多次對修改、完善文件作出重要指示。曾培炎副總理先後在深圳、大連、寧波和北京主持召開4次座談會，分別聽取了16個省（市）和3個計劃單列市的意見和建議。國務院先後兩次召開常務會議，審議《決定》（代擬稿）。

我們的土地管理工作曾經出現過比較突出的問題，土地資源短缺已經前所未有地危及我國的經濟社會發展，在事關民族生存和發展之根本的土地問題上，我們再也犯不起錯誤。因此，如何採取標本兼治之策，切實管住管好土地，成為《決定》的最大亮點。