住房建設規劃

1.1住房建設規劃及其相關概念的涵義

（1）住房建設規劃(Housing Planning)

住房建設規劃作為一個新的規劃類型，目前還沒有一個明確公認的概念。王佳文，馬赤宇（2006）認為住房建設規劃是指制訂出若干年內分年度建造住房的規劃，包括居住區和住房建造的數量以及居住水平等多項指標。

筆者認為在理論上關於住房建設規劃較為全面客觀的理解應是指的是在一定時期內，城市政府（包括縣政府）根據自身經濟社會發展目標和條件，為滿足不同收入階層住房需求，以及更好地調控房地產市場、調節收入分配而進行的各類住房建設的綜合部署、具體安排和實施管理。住房建設規劃中的住房包括城市中中高檔商品住房、普通商品住房、公共租賃住房、經濟適用住房、廉租住房5類住房，其中保障性住房包括公共租賃住房、經濟適用住房和廉租住房，普通商品住房屬於準保障性住房，也稱“兩限房”，即套型建築面積限定和住房銷售價格限定的商品房。之所以稱之為“準保障性住房”是該類住房的不完全商品性決定的，主要體現為該類住房的開發是在政府全過程直接干預的情況下進行的，目的是保障中收入偏上家庭有足夠的購房支付能力，遏制投機投資行為的滋生，確保房價平穩增長重要措施之一。

城市政府在進行住房建設規劃時既要關注住房的總體供應量，又要確保各個社會階層都能在合理的價格水平下享受到適當的住房及居住環境，實現“人人享有住房”的社會發展目標。即城市政府不但要注重住房的數量和質量，而且要注重住房的公平分配，保障中低收入階層的住房需求。住房建設規劃是以滿足不同收入階層住房需求為導向的，根據不同的收入階層規劃配套相應的住房類型，重點在於滿足中低收入階層的保障性住房，類似於針對住房的專項規劃。

住房建設規劃分為總體規劃和近期建設規劃（含住房建設年度計劃，下同）兩個階段各級城市人民政府根據需要，可以依法組織編製省域住房發展規劃，以其作為上位規劃，直接指導各市、縣住房總體規劃和近期建設規劃的編製。住房總體規劃包括市（縣）域城（村）鎮住房發展規劃和中心城區住房規劃。

住房發展規劃應當包括下列內容：（一）提出城市住房政策性開發框架，主要包括住房產業發展、住房保障、人居環境保護等目標和策略。（二）預測市域總人口及城鎮化水平，確定容納規劃期內人口所需的住房總量和建設標準。（三）根據城市發展方向、性質以及經濟社會發展目標和條件，確定在不同的城市空間分配未來住房數量。（四）估算住房用地需求總量，提出住房用地開發時序和用地供應策略。（五）提出不同城市空間與住房建設相配套的三大設施的發展目標。（六）根據城市總體意象形態，提出住房空間景觀形態和住房設計基本導則。 （七）提出實施規劃的措施和有關建議。中心城區住房規劃應當包括下列內容：（一）確定城市住房產業發展戰略；（二）預測城市住房需求規模，確定住房建設發展目標；（三）預測規劃期限內各年度住房需求總量和結構、住房建設用地需求總量和結構；（四）確定規劃期限內各年度住房供應（含新建、改建住房）總量和各類住房的建設總量比例結構；（五）確定規劃期限內各年度住房建設用地總量和各類住房建設用地結構比例；（六）安排各類新建、改建住房用地的空間布局和用地範圍；（七）確定新建商品住房中，中低價位、中小套型普通商品住房建築面積結構比例，並布置於城市適宜生活的地段；（八）確定各類新建、改建住房用地各地塊的容積率、住宅建築套密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅套數）、住宅面積凈密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅建築面積）和人口容量等控制指標；（九）確定各類住房用地的學校、醫療、文化娛樂、體育、停車場、物業管理等重要社會服務設施的配套布局；（十）確定各類住房用地的電信、供水、排水、供電、燃氣、供熱、環衛等與住房建設密切相關的基礎設施的配套布局；（十一）確定與住房建設相關的公共安全設施和環境保護和建設目標，提出對住區環境的整治措施，創造良好的人居環境；（十二）確定住房建設開發的時序，提出規劃實施的步驟、措施和政策建議。住房總體規劃的強制性內容包括：（一）住房規劃區範圍，與城市規劃區範圍一致。 （二）市、縣（市）域內應當控制開發的地域。包括：基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分佈地區。 （三）住房建設用地。包括：規劃期限內住房建設用地的發展規模，各類住房建設用地範圍、各類住房建設用地規模和結構比例、基礎設施和公共服務設施用地、環衛設施用地。土地使用強度管制區劃和相應的控制指標：各類住房用地面積、容積率、建築密度、建築限高、人口容量等）；住房規劃區範圍內各類綠地的具體布局；住房地下空間開發布局。 （四）市政基礎設施、公共服務設施和公共安全設施。包括：電信、供水、排水、供電、燃氣、供熱、環衛等；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局；住區消防通道、人流疏散通道和集散廣場以及其他重大公共安全設施。（五）住房規劃區範圍內歷史文化遺產保護。包括：歷史文化和特色景觀資源保護；歷史文化街區、歷史建築、重要地下文物埋藏區的具體位置和界線。（六）住區生態環境保護與建設目標，污染控制與治理措施。 （七）住區防災減災工程。包括：住區防洪標準、防洪堤走向；住區範圍內各類住房抗震標準與消防疏散通道；住區人防設施布局；住區範圍內地質災害防護規定。住房建設年度計劃（規劃）內容應當包括下列內容：（一）根據住房總體規劃，並結合城市經濟社會發展條件，確定年度各類住房的建設目標；（二）確定年度住房供應（含新建、改建住房）總量和各類住房的建設總量比例結構；（三）確定年度住房建設用地總量和各類住房的建設用地比例結構；（四）確定各類住房的建設範圍，並布置於城市適宜生活的地段。（五）確定年度各類新建、改建住房用地各地塊的容積率、住宅建築套密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅套數）、住宅面積凈密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅建築面積）和人口容量等控制指標；（六）確定與年度新建、改建住房項目有關的各項基礎設施、公共服務和公共安全設施的建設規模、具體位置和範圍；（七）依據當地房屋拆遷規劃和計劃，確定年度住房建設拆遷範圍、規模和時序，明確拆遷補償的方式、標準，確定補償住房建設用地的範圍、規模；（八）根據城市特色創建和年度建設目標，提出住房設計和住房空間環境設計圖則，以引導城市住房建設；（九）確定保證規劃實施的政策和措施，包括住房建設用地各地塊控制性詳細規劃編製、依據規劃實施管理以及保證住房建設土地供應等方面的政策和措施。

從上文來看住房建設規劃內容側重於各類住房建設量的計劃安排，包括總量計劃（規劃期內各類住房的建設總套數和總建築面積）、結構計劃（90㎡和70%的控制標準，廉租房、經濟適用房、公共租賃房、普通商品房的建築面積）、時序計劃（規劃期內每年的住房供應總量、每年各類住房的供應面積）。

（2）居住區規劃（Residential district planning）

居住區規劃是指對城市居住區的住宅、公共設施、公共綠地、室外環境、道路交通和市政公用設施所進行的綜合性具體安排。

住房建設規劃和居住區規劃的異同：

相同點：都是對城市住區的住宅及其所處環境進行規劃布局，以滿足居民的生活所需。

不同點：1）從規劃層面上看，住房建設規劃是對城市總體規劃的進一步落實，起承上啟下的作用，對居住區規劃起指導作用，住房建設規劃是處於經濟社會可持續發展的戰略高度對住房發展策略、住房建設標準、住房建設總量和居住用地布局等進行綜合部署和具體安排，屬於戰略性規劃。居住區規劃是以住房建設規劃等為依據，對擬開發地塊（住區）進行修建性詳細規劃，主要對住區的住宅、公共服務設施、公共綠地等所進行的綜合性具體安排，屬於實施性規劃。2）從關注對象上看，住房建設規劃所關注的對象是如何滿足中低收入群體的住房需求，居住區規劃所關注的對象是如何滿足具備購買能力的購房者多元需求。3)從政策層面上看，住房建設規劃屬於保障性規劃，更側重於社會規劃，居住區規劃屬於商業性規劃，更側重於物質空間規劃。

1.2住宅、住房、居住區和居住小區

（1）住宅（Residential buildings）

住宅是指供家庭居住使用的建築。住宅是人類生活的基本載體，它體現了人類社會的進步和生活方式的變遷。住宅是城市空間構成的基本元素，它是一個城市中佔地面積最大、擁有面積最多的建築類型，體現著城市的基本風貌和特徵。新世紀以來，能源愈發成為全球關注的焦點，作為城市中的能源消耗“大戶”，住宅對城市未來的可持續發展甚為攸關。

與住宅相關的概念有：

1）套型（Dwelling size）是指按不同使用面積、居住空間組成的成套住宅類型。

2）使用面積（Usable area）也稱套內使用面積，是指住房實際能使用的面積，不包括牆、柱等結構構造和保溫層的面積。

（2）住房（Housing）

住房是人口衣食住行的必要成分，在社會生活中十分重要。住房是指供住人的房子，或供居住用的房屋，包括普通住宅，經濟適用住房，公寓式住宅、別墅式住宅，還包括簡易住宅和廉租住房。根據目前我國的住房市場的具體情況，可以對不同角度對住房進行分類。在我國，①根據住房供應方式的不同，分為商品房、普通商品房、經濟適用住房和廉租住房4種，其中后3種住房屬於城市保障性住房。②根據適用方式的不同，分為自用住房和經營用住房（主要是用於出租的住房）。③根據土地使用性質不同，分為以出讓方式獲得的土地使用權的住房和以劃撥方式取得土地使用權的住房，在我國經濟適用住房和廉租住房用地都是以劃撥方式取得。④根據住房擁有的配套設施情況，分為成套住房和不成套住房。這裡說的住房建設規劃中的住房是指成套住房。

（3）居住區（Dwelling area）

根據《城市居住區規劃設計規範》（GB50180—93）(2002年版）規定：

1）居住區也稱城市居民聚居地，泛指不同居住人口規模的居住生活聚居地和特指城市幹道或自然分界線所圍合，並與居住人口規模（30000-50000人）相對應，配建有一整套較完善的、能滿足該區居民物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。居住區除住宅外，還必須配建與居住人口規模相對應的公建、道路和公共綠地等設施。

2）居住小區一般稱小區，是指被城市道路或自然分界線所圍合，並與居住人口規模（10000-15000人）相對應，配建有一套能滿足該區居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。1.3商品房、普通商品房、經濟適用房和廉租房

（1）商品房(Merchandise housing)

商品房原是指房地產開發經營企業，經批准用於市場出售而建造的房屋稱為商品房。商品房按銷售對象可分為內銷商品房和外銷商品房。內銷商品房是指房地產開發企業通過實行土地使用權出讓形式，經過政府計劃主管部門審批，建成後用於在境內範圍（目前不包括香港、澳門特別行政區和台灣）出售的住宅、商業用房以及其他建築物。外銷商品房是指房地產開發企業按政府外資工作主管部門的規定，通過實行土地批租形式，報政府計劃主管部門列入正式項目計劃，建成後用於向境內、外出租的住宅，商業用房及其它建築物。

（2）普通商品房(Limit-Merchandise housing)

普通商品房也稱“兩限房”，是指政府對開發商的開發成本進行測算以後，對房屋的銷售價格、建設標準和銷售對象等方面進行限制，將開發商的利潤控制在一個合理的範圍內，並最終設定土地出讓價格的住房。由於普通商品房既限制地價，也限制房價，很多人又把它稱作“兩限房”，即套型建築面積限定和住房銷售價格限定的商品房。

根據國辦發〔2005〕26號（國八條）規定：“為了合理引導住房建設與消費，大力發展省地型住房，在規劃審批、土地供應以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優惠政策支持。享受優惠政策的住房原則上應同時滿足以下條件：住宅小區建築容積率在1.0以上、單套建築面積在120平方米以下、實際成交價格低於同級別土地上住房平均交易價格1.2倍以下。各省、自治區、直轄市要根據實際情況，制定本地區享受優惠政策普通住房的具體標準。允許單套建築面積和價格標準適當浮動，但向上浮動的比例不得超過上述標準的20%。各直轄市和省會城市的具體標準要報建沒部、財政部、稅務總局備案后，在2005年5月31日前公布”。

可以看出，對於普通商品房，在享受優惠政策的同時還受到以下約束：“對中低價位普通商品住房建設項目，在供應土地前，由城市規劃主管部門依據控制性詳細規劃出具建築高度、容積率、綠地率等規劃設計條件，房地產主管部門會同有關部門提出住房銷售價位、套型面積等控制性要求，並作為土地出讓的前置條件，以保證中低價位、中小套型住房的有效供應。各地要加強房地產開發項目的規劃許可監管，對2年內未開工的住房項目，要再次進行規劃審查，對不符合規劃許可的項目要堅決予以撤銷”。

（3）經濟適用房（Affordable housing）

經濟適用房是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。也可定義為廉價的商品住宅和受補貼的住宅。

與商品房不同的是：一是經濟適用房是具有社會保障性質的商品住宅，是國家為解決中低收入家庭住房問題而修建的普通住房，這類住宅因減免了工程報建中的部分費用，其成本略低於普通商品房；二是經濟適用房具有經濟性和適用性的特點。經濟性是指住宅價格相對於市場價格比較適中，能夠適應中低收入家庭的承受能力；適用性是指在住房設計及其建築標準上強調住房的使用效果，而非建築標準。

與經濟適用房相關的概念有：

城市低收入住房困難家庭，是指城市和縣人民政府所在地鎮的範圍內，家庭收入、住房狀況等符合市、縣人民政府規定條件的家庭。

（4）廉租房（Rent housing）

廉租房是指市政府在住房領域實施社會保障職能，向符合條件的本市城鎮最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。

與廉租房相關的概念還有：

城鎮最低收入家庭廉租住房保障，是指實行以發放租賃住房補貼為主，廉租住房配租，住房租金核減相結合的具體保障措施。

（5）公共租賃房（Public rental housing）

公共租賃房是指市政府在住房領域實施社會保障職能，向符合條件的本市城鎮中收入偏下家庭提供的租金相對於市場租金較低的普通住房。

1.4城市居住區用地開發強度指標

（1）容積率（也稱建築面積毛密度）

容積率，是指每公頃居住區用地上擁有的各類建築的建築面積（萬m²/hm²）或以居住區總建築面積（萬m²）與居住區用地（萬m²）的比值表示，是衡量土地使用強度的一項指標。容積率可根據需要制定上限和下限。容積率的下限保證開發商的利益，可綜合考慮征地價格和建築租金的關係；容積率上限防止過度開發帶來的城市基礎設施負荷運行及環境質量下降。

（2）建築密度

建築密度是指居住區用地內，各類建築的基底總面積與居住區用地面積的比率（%）。與容積率概念相區別的是它注重的是建築基地面積。反過來理解就是表示了一個地塊除了建築以外的用地所佔的比例多少，規劃控制其上限。建築密度著重於平面二維環境需求，保證一定的曠地及綠地率[1]。

（3）建築高度（或建築限高）

建築高度是指主體建築的屋頂到地面（或勒腳）的垂直距離。建築的高度不可能是無限的，限制建築高度的因素除了地基承載力、建築技術水平等客觀因素外，還包括建築建造的積極因素、城市整體或局部地區的環境風貌要求等，而其中，經濟因素和社會因素是建築高度的最主要影響因素。為了克服經濟利益的驅動而盲目追求建築高度，造成千篇一律的城市景觀，並根據建築物所處不同區位及其對城市整體空間環境的影響程度，規劃部門需要對建築建造提出一個許可的最大限制高度（上限），這就是建築限高這一指標的由來。

（4）綠地率(Greening rate)

綠地率是指居住區用地範圍內各類綠地面積的總和占居住區用地面積的比率（%）。規劃控制其下限。綠地應包括：公共綠地、宅旁綠地、公共服務設施所屬綠地和道路綠地（即道路紅線內的綠地），其中包括滿足當地植樹綠化覆土要求、方便居民出入的地下或半地下建築的屋頂綠地，不應包括屋頂、曬台的人工綠地。

（5）四項指標的相互轉化關係

容積率、建築密度（%）、建築高度（m）[建築層數（層）]、綠地率（%）四項指標是直接影響到城市土地開發強度和開發商的開發效益，又與市民居住生活環境、城市社會綜合環境質量密切相關。容積率、建築密度、建築高度之間具有相互制約的量化關係，知其二就知其三。例如，1h㎡的地塊，10000㎡；6層居住建築；容積率1.2；建築密度為20%。即在一定的建築密度條件下，容積率與居住區地塊的平均層數成正比；同理，在一定的層數條件下，容積率與居住區地塊建築密度成正比。當容積率作為控制土地利用的機制來運轉時，就存在樓層與空地的替換關係，即高層建築用地較低層建築少。

[1]夏南凱，田寶江.控制性詳細規劃[M].上海：同濟大學出版社，2005：45～46

黎興強，1972年生，海南省儋州市人，現任海南大學政治與公共管理學院副教授，國家註冊城市規劃師，碩士。主持完成科研項目2項：海南與浙江城市化發展比較研究(Hjsk200740)、基於體制轉型背景的中國城鎮人口增長與住房需求的研究(Rnd0739)；主持完成社會橫向項目7項：住房建設規劃項目4項、危房改造項目1項、村莊建設總體規劃2項；發表與本書相關學術論文8篇。