應急管理體系

（一）區分自然性與社會性緊急事件、綜合性與專項性緊急事務，形成集中統一的應急管理職能體系

突發事件不外乎自然性緊急事件和社會性緊急事件兩大類。自然性緊急事件不僅本身容易直接造成災難和嚴重的被動局面，而且還很容易引起社會緊張而轉化為社會性緊急事件。因此，僅有專業處置能力而無綜合處置能力作保障，就必定會導致十分嚴重的現實後果。社會性緊急事件對綜合處置能力比對專業處置能力有更高的要求；綜合處置能力不到位就將衍生出更廣泛、嚴重的現實危機。

一般而言，兩類緊急事件在更具體的類型上需要非常專業化的專項治理，從而構成專項性緊急事務；但一旦事態嚴重，就特別需要加以綜合性的有效應對與處置，進而構成綜合性緊急事務。而綜合性緊急事務及其處置在應急管理體制中具有最突出的位置和作用，構成應急管理職能的主體和核心。專項性緊急事務及其處置在微觀過程中具有不可替代的特殊作用，但在總體上卻只構成延伸性的應急管理職能。

無論是綜合性還是專項性應急管理職能，都有管理和服務兩方面的基本性質；只是有時應急管理更突出，有時應急服務更突出，有時二者都突出。完整的應急管理職能體系應該是綜合與專項和管理與服務的對應交叉，而不能有絲毫忽略或偏廢。

總之，科學、系統地研究整個應急管理的對象與事務，並以此為基礎，審度從日常管理中獨立出來的應急管理職能職責系統，發現空白、遺漏或者殘缺之處，填補和加入新的應急管理職能職責內容，由此確立和形成一套系統完備的政府應急管理職能體系和職責體系，是非常重要的。

（二）系統釐清、大力整合現有的政府應急職能，形成一個相對獨立、又與常規管理職能緊密對接和互補融合的應急職能體系

第一，要把應急管理從常規管理中獨立出來，明確其性質、定位、範圍，把握其規律、特點、原則和要求，弄清其目標、任務、條件、方式和途徑，界定出一個成熟完備、獨立專門的應急管理職能領域。只有這樣，才能把應急管理職能體系界定和設置得更加科學完備和現實有效。另外，要結合行政改革，把政府應急管理的職能職責從政府常規管理的職能職責中具體、細緻而系統地離析出來，加以系統的分類梳理和集中整合，形成專門而獨立的應急管理職能職責系統。

第二，要把分散的綜合性應急服務職能進行適當的規劃、調整、組合和集中，把薄弱和欠缺的綜合性應急服務職能大力強化起來，形成一套細緻全面的綜合性應急服務職能體系。換言之，就是要藉助行政改革，把所有的（包括原來分散存在和運作的）綜合性應急管理職能集中起來，加以科學的整合，消除重疊，填補空缺，統一運作，避免分散，形成一套集中統一、規範完善、切實高效的綜合性應急職能體系。

第三，要在現行配置於各職能部門的專門性應急職能系列的基礎上，對專門性應急管理職能和應急服務職能進行再提煉、再完善和再精專，形成一個高度精確有效的專門性應急處置職能體系；同時，還要使之與綜合性應急處置職能體系相互匹配、呼應和協調，形成一個完整完備、規範高效的國家應急處置職能體系。概言之，就是要把大量的專項應急管理職能也加以科學梳理和整飭，確保它們與綜合應急職能更加契合，確保整個應急管理職能體系變得更加科學高效。

第四，要科學設定、正確處理應急管理與應急服務、常規管理與常規服務的相互關係。在此基礎上，對綜合性應急管理職能與應急服務職能之間的搭配組合、配置落實與操作實施進行設計和規劃，確保兩大職能體系相互匹配、高度協調，形成一個科學合理、系統完整、高效有力的綜合性應急處置職能體系。

應急管理是相對於常規管理而言的政府工作，是針對緊急狀態而進行緊急行動並由此形成應急形態的政府管理。另外，綜合性應急職能既然極端重要，那麼就要有一個相應的常設政府部門來專門履行。這類部門就是綜合性緊急事務處置機構，是整個國家綜合應對和處理各種緊急事件的常設主體和軸心。

因此，加強應急管理、特別是應急體制建設就不能孤立地進行，而應該從整個政府工作的角度來著眼和行動；確切而言，就是要在著眼於科學理順行政體制、特別是應急管理體制的基礎上，與整個政府管理工作內在地對接起來，突出綜合性應急管理職能部門的正規化建設，重點探索實行“應急管理大部門制”，從一開始就著眼於建立大部門化的應急管理主幹機構，合理調整乃至重構國家應急管理主幹機構體系。

所謂應急管理大部門化，就是要隨著原來各種分散的綜合性應急管理職能的集中與整合，把原來承擔該職能的各有關具體機構也一併集中和整合起來；同時，隨著新的綜合性應急管理職能職責的提出與確立，也設立新的相應承擔機構；最後，將這些機構統一組建成一個能獨立承擔和履行應急管理職能職責的政府部門，實質就是在中央特別設立一個專門承擔和履行綜合性應急管理職能職責的應急總部，各級地方政府也設立相應的行政機構，逐步建成一個完整的應急管理主體體系。

從行政改革和加強應急管理的實踐看，探索實行“大部門制”，就是要將政府的應急管理職能進行同類合併、大體集中，交由一個機構統一負責。只有這樣做，才能充分體現“精簡、統一、效能”的原則，才能充分確保應急職能分類與應急機構設置科學化、合理化，才能有效降低行政成本、切實提高應急成效。這樣做正是新形勢下加強應急管理、推進政府管理科學化的客觀需要，更是深化行政體制改革、加強應急管理體制建設的一個現實選擇。

如果要把應急管理大部門化做實做細，就必須突出對應急管理主幹行政機構加以正規化建設，主要是必須把分散履行綜合應急職能的各種非常設行政機構和准行政機構加以集中和整合，由此形成一個集中統一、高效有力的應急職能職責主體，而不能以非常設、非正規、乃至應付的和重疊的形式來考慮、設立與維持；還要根據更科學、全面的綜合性應急職能來建設一個內設職能和機構更加科學、完善的應急行政主體，使之成為國家應急管理的直接保障主體和一個日常化運轉的正式政府部門。

從國家層面上看，廣大的國土面積要求有一個集中統一、協調靈敏、高效有力的最高專門權威和最高行政機構，統抓應急管理工作。這種機構可設為部級建制，但必須設有超部級權力權威，專門負責全國非國防性重大緊急事件處理。這個機構既直接處理具體事件，也在全局上發揮迅捷高效、強大有力的領導、組織、指揮、協調、促進和監督等作用。這樣，那些臨時的、無權威的、隨機設立的各形各色安全機構、安全運作模式和資源啟用模式都將廢棄，那些應急延誤、危機疏忽、內耗浪費及由此而來的危險後果都將避免；進而從體制上做到充分確保公共安全。

與此相配套，各級地方行政區域也要設置同樣的總部機構，統管本轄域的全部非國防應急管理事務。這其實就是要求在政府建制內新建一個非國防應急主幹機構系統，成為各級行政區域內緊急事務處理和公共安全保障的主幹機構和責任權威，位於直屬應急聯動中心和常規聯動中心之上，對本區域整個應急與常規安全責任與工作，進行統籌安排和具體的整合、協調、實施、指導、監督和推動。

在此基礎上，再進行更專業、更科學的職能設定和組織設定，並進行相應的人員選任與配備。就實踐經驗看，各級應急主幹機構最好要由本級政府的常務行政副首長兼任部門首長，就可以確保應急管理機構順暢、高效地運轉了。

這樣，在某時一旦發生重特大突發事件，就能有一個常設的應急管理主體去獨立負責了；再也不必一有大事就迫使核心領導層不得不停下手頭工作、打亂總體秩序而額外勞心了。顯然，這是非常符合應急管理規律和實踐需要的，是科學、務實和可行的；對於整個國家綜合應對和處理各種緊急事件來說，也是非常必要的。

有了應急管理主幹機構體系還不足以滿足整個國家應急管理的需要，還必須圍繞這個主幹體系，對現有承擔專門應急管理和服務的行政機構進行再精練、再優化，打造出一個科學、完備的專項應急處置機構體系。

（一）確立緊密結合、高度協調的應急管理和應急服務職能及相應關係

要以集中統一、高效有力為目標，按照新的應急管理職能體系及其內在相互關係，特別是其對載體和責任主體的需要與要求，把原來分別承擔部分綜合性應急管理職能的機構集中起來，進行專項機構調整；包括重新設定並建成一套完整的、集中承擔和履行專業化程度很高的應急管理職能機構，調整、優化這些專門主體與應急總部的相互關係。

其中，要特別突出應急管理和應急服務兩個基本職能，並確保把它們落實到具體的應急處置實踐中。在具體職能上，要覆蓋對自然災害、公共衛生突發事件、群體性突發事件以及基礎設施、水利、農業、工業、商貿、金融、科技、文化、教育、社會等等諸多方面安全問題進行及時、有效的防範與處置。

此外，還要把原來配置不合理、運行不規範、專門承擔應急服務的行政機構和准行政機構加以集中和整合；按照新的綜合性應急服務職能體系及其對行政機構和社會組織的需要與要求，以集中統一、高效切實為目標模式，區分行政與非行政，在確定由社會組織承擔部分應急服務職能之外，重新設定和建立一套完整的、集中承擔專項性應急服務職能的專門機構體系。

最後，要正確看待、設計和處理好此一專項職能與其他部委專門職能中安全內容的相互關係；特別是要科學處理好應急處置與常規處置的關係；要絕對避免交叉重複、範圍不清、責任不明，以免推諉扯皮或事實上的有心無力而造成不可挽救的連帶性、綜合性或擴大性的嚴重後果，卻無人承擔責任。

（二）建立一個集中負責履行應急管理與應急服務職能的應急聯動中心與平台

首先，建設一個靈敏高效的應急管理與應急服務聯動中心，成為一級政府集中統一、高效有力地掌控和具體實施應急處置事務的應急處置樞紐。其功能包括監測、預測、預警、接警、發警、以信息和技術支持應急決策、直接參與應急決策、實施具體的應急指揮和協調、實時應急反饋、迅捷追蹤決策、附加應急調度、應急善後評估、應急總結、應急信息發布等。因而，此中心實質是一個應急處置平台與總部的複合體。

其次，與應急平台相配對，在同一電子平台上還要建立一個高效的常規管理和常規服務聯動中心。由它確保在履行正常的公共管理和公共服務職能時能夠最充分地履行安全管理職能，就是在平時大量的日常社會生活中靈敏發現和處置任何一個風險信號、危機信息，與廣大市民進行及時溝通，對矛盾問題、潛在危機和現實隱患都能及時地進行處理，把問題消滅在萌芽狀態。此外，它還是一個常規安全的信息中心、決策支持中心、具體指揮與協調中心、常規安全規劃與政策起草中心等。因而，此中心實質是一個常規處置平台與總部的複合體。

再次，確保上述兩個安全處置聯動中心高度數字化、信息化、網路化、獨立化、備份化、關聯化、窗口化、便民化、樞紐化，由此形成最周密安全、快捷迅猛的兩個安全支柱，支撐起一個強大、高效的公共安全保障，也成為城鄉公共管理和公共服務平台的一個中心和主力。

綜上所述，就是要以高度科學化、專業化為導向，著重強調集中統一、整合優勢、做精做強，結合行政體制改革和政府自身建設，科學設定和處理好綜合性應急管理主體與專項性應急管理主體之間的協同關係以及相應的績效與責任關係，突出綜合性應急管理職能部門的正規化建設，大力加強專項應急管理職能機構的建設；進而打造出一個最佳的應急管理體制，建成一個完善高效、令全國人民放心安心的國家應急行政主體體系，建成一套完善、高效的應急處置的硬體體系、軟體體系和實戰模式，全面增強我國的綜合應急管理實施及公共安全保障能力。