行政體制

從概念出發，可以進一步認識行政體制的具體內容。狹義行政體制的內容包括職能定位、權力配置、運行規則和法律保障等四個方面。

職能一詞包含了兩個內容，一是職責，二是功能，職能是職責和功能的統一體。行政職能或者說政府職能體現了公共行政的本質要求，是公共行政的核心內容，也是公共行政的本質體現，直接體現了公共行政的性質和方向；行政職能是建立行政機構的根本依據。反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用。

關於在管理國家和社會事務中，並為社會提供公共服務過程中的基本職責和功能作用。行政職能的定位是根據某個時期內國家的政治、經濟、文化、社會發展狀況和形勢，確定各級政府以及政府各部門應當履行的職責和功能。由於政府的權力、機構、規模、組織形式和管理模式都主要由政府的職能所決定，所以政府職能“反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用”。

行政職能在行政體制中佔有重要地位，是確定各級政府權力範圍和任務的基礎。任何一個政府機關的活動內容和任務都必須根據已經確定的職能來開展和進行，否則就有可能導致政府職能的越位、缺位和錯位。為了避免在實踐中政府職能的越位、缺位和錯位，一個重要的手段就是科學合理地設定政府職能，為各級政府界定出明確的權力範圍和任務。此外，在現代社會裡，由於行政不再僅僅指國家的職能、作用和活動，同時也指國家以外的、以非營利為目的，以為一般社會公眾和本組織成員提供服務為宗旨的社會公共組織——如律協、消協、村民委員會等——的職能、作用和活動。所以，現代公共行政的發展也使得政府職能定位成為調整政府與社會、與市場、與公民個人之間關係的重要內容和手段。

與行政職能界定相聯繫的是行政職能的履行方式。行政職能是完全由政府或行政機關自己履行還是在決策形成后委託社會組織或企業實施，政府主要負責決策和監督。行政職能是採用剛性手段——如行政許可、行政處罰、行政強制——還是採用柔性手段——如行政獎勵、行政合同、行政指導等——來履行，以及在履行職能的過程中如何體現公開、高效——如採用先進的電子技術以實現便捷的服務等——也是行政體制的重要內容。

在政治學上，權力是指一種廣泛的影響力或支配力，它所強調的是事物的相互作用以及這種作用的不平衡性，也就是一定主體對一定客體的支配，通過這種支配使客體的行為符合主體的目的性。而法治視角下的行政權力，則是指各級政府機關以及其他依法履行公共管理和服務職能的行政主體在履行職能的過程中，依照法律法規的規定所享有的影響力或支配力。行政權力和行政職能是兩個關係極其密切的範疇。行政權力和行政職能之間實際上是手段與目的關係；行政職能的設定為各級政府確定了工作的任務方向和價值目標，而行政權力則為各級政府完成這些任務創造了條件和途徑。因此，行政權力的配置應與其職能聯繫在一起，每一個政府機關無論擁有什麼權力、多大權力，都應當是其實際職能的反映。具體說來，行政權力的配置主要包括以下幾個方面的內容，一是行政權力在中央與地方各級政府之間的配置，二是行政權力在沒有隸屬關係的同級政府之間的配置，三是行政權力在同一級政府內各部門之間的配置，四是行政權力在具體一個部門內各個機構之間的配置。與權力配置直接相關的是政府的機構設置。由於政府機構是行政權力的具體承擔者，所以在一級政府內部，究竟應當設置哪些機構、多少機構，應當賦予各類機構何種地位和許可權，都主要由各個機構的權力配置所決定。當然，行政機構的設置還要遵循行政管理自身的規律。

運行規則是指行政權力的運行所要遵行的基本規則。“運行”本是一個物理學上的術語，指物體運動和行進的過程，強調物體的一種運動狀態。行政權力的運行則是行政權力在各級政府及政府各部門之間進行界分和配置的基礎上，行政權力在行政系統內部的運作過程；強調行政權力在上下級政府之間、同級政府之間以及本級政府內各部門之間的運動和行進。行政權力的運行貫穿於行政權力行使的所有環節，如決策、執行、監督、協調等等。

行政權力的運行規則是引導、規範和制約行政權力運行的基本軌跡及以此為基礎的制度體系。如同體育比賽需要規範參賽選手的比賽規則、市場競爭需要引導和監督各類市場主體的競爭規則一樣，行政機關在行使行政權力時也需要一套規則的引導、規範和制約。由於行政權力的運行涉及到資金、人事、工程項目等大量公共資源的配置和使用，所以行政權力的運行有沒有規則、有什麼樣的規則就顯得極為重要。當然，對於規則的內容，不同的人可能會有不同的理解。在筆者看來，行政權力的運行規則應當主要是以一系列法律制度為基礎的，包括法律原則、法律精神等為內容的規則；也就是說，引導和制約行政權力運行的應當是一套公開、明確、理性的，能夠確保行政權力行使規範和科學的規則體系。在計劃經濟體制下，權力運行規則主要以命令和服從為基礎。而在市場經濟深入發展的今天，傳統的權力運行規則在逐漸解體，而新的權力（利）運行規則尚沒有完全建立，因而導致許多違背法治精神的“潛規則”的出現，如“跑部錢進”、“官出數字、數字出官”、“上有政策、下有對策”等。大量“潛規則”的存在只能使行政權力運行偏離正常軌道，背離設置行政權力的初衷。

不少學者在討論和研究行政體制的時候，往往總強調政府的職能、權力、機構設置等，而把法律規範排除在外。實際上法律規範也是行政體制框架內的重要內容。當然，這裡的法律指廣義上的概念，即不僅包括法律、行政法規、地方性法規、政府規章、自治條例和單行條例，也包括法律精神和法律原則。

以行政法學觀點看來，行政法治就是以法律規則作為政府行為的基本依據，法律規則一旦制定出來，政府不能以政策修正或改變，政府首長更不能以行政命令變更法律規則。政策或行政首長的命令與法律規則相抵觸時，執法機關應執行法律規則而不是執行政策和命令。如果我們背離了“職能法定”原則，缺乏嚴格、剛性的法律制度規範，政府部門就很容易出現職能交叉，政府機構改革也難以走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈；如果我們缺乏對權力配置和運行的法律規範和監督，“潛規則”等制度性腐敗就會盛行，“權為民所用、情為民所系，利為民所謀”的執政理念也很可能成為空談。因此，行政體制不能也不可能迴避法律的價值和作用，法律保障與職能定位、權力配置、運行規則等環節一樣都有著十分重要的地位，可以而且應當成為行政體制中的基本內容。職能設定、權力配置、運行規則和法律保障是行政體制中四個基本內涵。其中，職能設定是基礎，權力配置是核心，運行規則是關鍵，法律保障是手段；它們之間相互聯繫、相互作用，共同構成了行政體制的總體框架。

行政體制的類型主要有：

指國家行政機關與其國家機關、政黨組織、群眾團體等之間的權力分配關係的制度。它反映國家行政機關在該國政治體制中所擁有的職權範圍、佔有的權力地位，通常由憲法和法律明確規定。行政權力體制主要有三權分立制度、議行合一制、軍政合一制、政教合一制、黨政合一制等類型。

最高行政權力的代表者與其實際承擔者之間權力關係的制度。根據國家元首與政府首腦職位擔任者的關係及人數情況，可分為：“一元制”亦稱“單頭制”；“二元制”亦稱“雙頭制”;“多元制”亦稱“多頭制”。

指國家最高行政機關的職權劃分、活動方式和組織形式等制度。中央政府體制類型主要有：中央集權型、地方分權型、集權與分權結合型；合議制和首長制；政府首腦負責制和集體領導負責制。資本主義國家的中央政府體制分為：內閣制、總統制、委員會制。社會主義國家的中央政府體制一般分為：部長會議體制、國務院體制、政務院體制。

指國家將全國領土劃分為若干層次的區域單位，並建立相應的各類行政機關的制度。

第一，科學的行政體制能夠提高政府生產力，提高行政效率。

第二，科學的行政體制能夠大幅度地全面地促進社會發展，提高國家的競爭力。

第三，科學的行政體制能夠造就大批的優秀的國家各級各類公務員。

第四，科學的行政體制是公共行政民主化的保證。

第五，科學的行政體制能夠確保公民的各種權利和生命財產。

功能一般指事物或方法所發揮的有利的作用，所強調的是事物或方法積極的意義。行政體制的功能也就是指行政體制所存在的價值及發揮的積極作用，這具體體現在以下幾個方面。

中國經濟體制改革是在生產力水平較低、工業化程度不高、技術水平落後等條件下進行，各級政府在推進經濟市場化過程中發揮了主導作用。在改革開放至今的近三十年裡，與經濟的市場化程度顯著提高相對應的是政府職能和行政方式也發生了明顯變化。在宏觀上，政府開始運用經濟、法律等手段調節國民經濟的運行，進行產業結構調整，實現經濟增長方式的轉變；在微觀上，政府改革了對企業的管理模式，政企分開成為經濟改革的重要內容。同時，政府的市場管理職能也逐漸從直接定價轉為主要以市場定價、反壟斷、反欺詐、反不正當競爭等方面。行政體制的不斷調整適應並有力地推動了市場經濟的發展。

在市場經濟縱深發展的過程中，行政體制也仍然是十分重要的促進力量。一方面，中國經濟的市場化程度還比較低，市場機制在經濟運行、資源配置方面的作用還沒有完全發揮出來；加上其自身諸如信息不對稱、投機率高等弊端，使得單純的市場調節還隱藏著不少危機。所以，需要加強政府在經濟運行、市場監管中的調控能力，用政府調節和監管這隻“有形的手”來彌補市場機制的缺陷。要實現這些目標，就要對政府職能進行新的定位，進一步劃分政府與市場的產權邊界和利益分界，並探索科學有效的調節和監管方式。另一方面，政府也應當順應市場經濟深入發展的形勢，特別是加入世界貿易組織后國際化趨勢的要求加強自身建設，比如通過調整權力配置減少許可權衝突、改革政府機構提高工作效率、減少事前審批加強事後監管等措施，提高政府在經濟管理中的能力和水平，為企業和市場的進一步發展創造良好條件。

行政法治是現代法治建設的重要組成部分，它反映了經濟社會發展對行政權力行使的全面要求，其核心的價值追求在於依法行政、建設法治政府。落實到法律制度上，就是作為國家權力體系中的政府及行政機關自身的組織結構、職能許可權要有法律的依據；行政機關在行使權力中的方式、程序要受到法律的監督和制約；而一旦行政機關行使權力過程中的行為侵犯或損害了公民、法人或其他組織等行政相對人的權利，其可以通過行政複議、行政訴訟、行政賠償等方式獲得救濟。在制度層面，行政法治包含了行政實體制度、行政程序制度和行政救濟制度三部分制度建設。在這裡，行政體制與行政實體制度相對接，在一定程度上，行政體制就是一系列行政實體制度的總稱。只是傳統上行政體制更側重於政府系統的職能、權力配置、運行規則，而行政實體制度則強調承擔公共行政的主體形式和法律地位，各類行政主體的權利義務和責任。行政體制更多是管理學中使用的概念，而行政實體制度則是法學中的用語。

在實行改革開放政策前，存在於人們生活中的是計劃體制下一元化的社會結構模式，“雖然我們建立了各種組織，如企業、事業單位、群眾團體，但這些結構因子是同質的，都隸屬於某個國家機關，都有行政級別，實質上早被同一化為行政組織。”在這樣的模式下，公民或直接依附於政府，或因依附於其所在單位而間接依附於政府；他們之間的利益選擇也因為這樣的依附關係而在形式上表現得高度一致。在向市場經濟體制轉型的過程中，經濟規律使得政府不得不開始放鬆原本牢牢拽在自己手中的權力，承認並保護企業、社會組織和公民個人的利益和價值。這種一元化的社會結構開始逐漸瓦解，取而代之的是多元化的社會利益結構；不但社會個體之間的交往可以通過市場機制和契約機制來完成，而且政府也不可能像過去那樣，對社會生活事無巨細都要實施控制和管理。此外，利益多元還表現在地區利益、地方利益、行業利益的凸現，合作與競爭共存，客觀上需要行政體製作出積極回應。

在中國，由於這種多元化社會結構本身就是在政府主導下的改革而逐步形成，因而以政府職能、權力、運行規則等為主要內容的行政體制的價值也因為社會結構的變遷而日益彰顯。但一直以來我們對行政體制功能的理解大多是從經濟角度出發，即行政體制必須不斷適應經濟發展和改革的需要——如加強宏觀調控能力、改革國有資產管理模式等；因而在職能轉變、制度創新等方面也過多地強調以經濟建設為中心，以政府經濟管理職能和許可權的調整為重點，而忽視了行政體制在調整收入分配、縮小貧富差距、完善社會保障等社會服務方面的價值。

市場經濟的深入發展、市民社會的逐漸崛起和利益主體多元化的日益形成，加快了傳統意義上的國家行政向公共行政轉變的步伐。在此過程中，現代行政權呈現出多元化的發展趨勢，國家行政機關已不是惟一的行使行政權的主體，其行政權也部分地歸還於社會主體。越來越多的非政府組織等參與到社會公共事務的管理和服務活動之中，這是市場機制所帶來的必然後果、也是社會發展的基本規律。

公共行政的有效開展，要求對公權力進行重新調整和配置，以發揮社會自治的力量、保障公眾在社會事務管理中的參與權利；而這些也都依賴於行政體制發揮其基礎性的作用，因為沒有具體的制度基礎，公共行政的有效運行只能成為空談。靈活、高效、務實的行政體制將改革公權力的行使方式，積極引入符合現代市場經濟規律和價值理念的管理和服務手段，促進社會各部門的合理分工和資源的有效配置，推進公共行政的順利開展。以公共基礎設施的建設和管理為例，隨著社會公眾對道路、橋樑、體育場館等公共基礎設施的需求不斷增加，一些地方政府開始改革原來政府壟斷的做法，發揮市場機制的作用，通過競爭性招標、特許經營等手段鼓勵民間資本、社會力量參與到基礎設施的建設經營中。在此過程中，政府主要通過訂立合同的形式與經營企業進行談判，並負責對工程的監管；這既滿足了社會公眾對基礎設施的需求，也避免了政府財政支出不足的尷尬，同時還有效利用了民間資本為社會服務；達到了“雙贏”、“三贏”甚至“多贏”的效果。

影響行政體制的因素主要有：

行政體制要與社會經濟發展相適應，經濟的發展和經濟體制的變化要求行政體制進行改革，促使行政體制轉變管理職能、方式和手段。

行政體制是基本政治制度的組成部分，兩者既緊密相關，又相對獨立。一方面基本政治制度決定著行政體制的性質和運行的基本方向；另方面行政體制必須與基本政治制度相適應、相協調，並隨基本政治制度的發展而相應變革。

文化傳統對各自國家的行政體制有著潛在和深遠的影響。如美國的行政體制就深受崇尚個人主義和自由主義，推崇法治與自治精神等民族文化傳統的影響；德國的行政體制受信守國家至上與中央集權，酷愛整齊劃一與法律條文完整、統一等民族文化傳統的影響。

隨著社會的不斷發展，各國都程度不同地對原有的行政體制及其傳統特點進行改革。第二次世界大戰後，資本主義國

家行政體制改革主要體現在，政府內部權力分配關係的變化；行政決策、行政監督等體制的變化；國家公務人員群體結構的變化；行政管理方式的變化。這種改革對提高行政效率，維持政治穩定，促進經濟的發展，鞏固資產階級統治起了重要作用。中華人民共和國於1978年以後開始有領導、有計劃地進行行政體制改革，並在以下方面進行了探索：

制度化

科學劃分行政權力，理順行政機關與中國共產黨組織、人民代表大會、司法機關、企事業單位、社會團體之間關係，並進一步理順行政機關內部的相互關係，逐步走向制度化。

劃清中央、地方、基層政府的職權

明確各級行政機關及其成員的職責權利，理順上下級之間的關係，調動各方面的積極性。

法制化

行政機關設置、人員編製以及實現行政活動的法制化。

現代化

實現行政方式、方法及手段的現 代化。