突擊花錢

每到歲末年初，全國財政部門這個時候面臨的一件“大事”就凸現出來：突擊花錢。

財政部的統計數據顯示，2007年，各級政府在最後一個月花掉了近1.2萬億元，超過全年財政支出金額的 1/4。2008年12月，政府的財政支出金額為超過1.5萬億，2009年為兩萬億。而2011年，按照統計數據，財政部門不得不在餘下的近兩個月中確定超過3.5萬億財政資金的去向——這相當於瑞士2010年的國內生產總值。

以前政府的財政收入不高，不會產生太大金額的結餘，人們對此也沒有很深刻的體會。而現在，中國財政收入正在以驚人的速度大幅增長。近幾年，財政收入的增速幾乎是GDP增速的兩倍，今年前10個月就完成了全年財政收入的預算目標。在這樣的背景下，年底“突擊花錢”的數額也變得越來越令人咋舌。

湖北省統計局副局長葉青說，“突擊花預算”是各個部門、各個單位都存在的普遍現象。“我們不允許上一年沒用完的預算留到下一年，因此只能在有限的時間裡全部花完。”

在過去的很長時間裡，中國一直實行傳統的“基數預算”。在這種模式下，每一年的預算決策都是在上一年撥款的基礎上增加一定的數額，並且結餘全部上繳。

葉青舉例說，一個單位去年預算是100萬元，但是只花了80萬元，節約下來的20萬元不僅全部上繳，而且第二 年的預算會因此被削減為80萬元。

“節約不僅沒好處，而且還吃虧。”葉青說，“這是最大的問題。”他和其他財稅學者大力提倡的，是另一種模式的“零基預算”：每年的預算都從零開始，不考慮上一年的金額。不過，在持續十餘年的地方政府和部門預算改革中，這一模式雖然早已被廣泛認可，卻始終沒有真正實現，“人們習慣上還是會把上一年預算花銷的數額變成下一年的金額”。

在投資帶動經濟增長的思路下，政府大多寧可花錢也不願意省錢——花掉的錢可以轉化為光鮮的GDP和顯赫的政績，而省下來的錢，除了上繳沒有別的用處。因此，對於各政府部門，把本年度的錢在年底前突擊花完，在某種意義上就成了一項“重要的任務”。

一是前期擔心未來不確定因素多、無法預測，必須為執行預算後期留有餘地；二是為了彌補公用經費不足，便於機動；三是乾脆是受利益趨動，財政資金多多益善。

人們曾經寄望於修改中的《預演演算法》。這部被財稅法專家評價為“重要性僅次於憲法”的法律，從2005年起便進入修改程序，但直到今天，仍然沒有最後通過施行。

南開大學經濟學院副教授馬蔡琛說，預演演算法修訂每年都要召開一次大型會議，第十屆全國人民代表大會甚至將它列入必須審議且完成的59件法律案之一。但最終，2006年的修訂稿在徵求意見中因分歧太大而被擱置了下 來。

各方的博弈是主要原因。曾經多次參與《預演演算法》修改討論的天津財經大學財政學科首席教授李煒光透露，現在《預演演算法》的修改稿由財政部和人大同時起草。2010年，當雙方把草案彙集到一起之後卻發現，與1997年的版本相比，新形成的修改稿不僅沒有進步，反而在一些地方退步了。

葉青強調，預演演算法的地位特殊，影響面太大，“預演演算法需要修改的內容，很多正在各地實驗中”，這些都造成修改“難以下手”。

2011年11月16日，國務院常務會議討論並原則通過了《預演演算法修正案(草案)》。儘管到11月23日為止，專家們還沒有看到草案的全貌，他們只能從新聞透露的修改原則中尋求變革的蛛絲馬跡。

對葉青而言，最讓他興奮的，是第一條基本原則：“增強預算的科學性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預算。除涉及國家秘密的內容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。”

“收入和支出都被納入預算的範圍內，各級預算向社會公開，那年終突擊花錢的現象就會通過公眾的監督得到遏制。”他說，“只有透明公開的預算才會真正公平。”

在這位統計官員看來，同樣要改變的，還有預算編寫方式：應當嚴格按照當年的情況，辦多少事、花多少錢。

他同時提議，對於各地方、部門節約下來的預算，給予一些獎勵措施，比如“一半上繳，一半留在本單位”。“最重要的是把一切都公開地放在預算平台上，這樣才能避免制度‘走樣’。”

全國人大此前公布的《預演演算法修正案(草案二次審議稿)》特別增加一條，作為第六十一條：“各級政府年度預算執行中有超收收入的，除依照法律、行政法規規定安排支出外，可以用於沖減赤字，或者安排預算穩定調節基金用於補充以後年度預算資金的不足。”謝學燾認為，如果該條款最終通過，對突擊花錢的問題可以起到一定的緩 解作用。

“原來都是希望把預算用完，追求收支平衡，甚至是適當負債。但是現在的提法是，如果當年用不完，可以有一定的空間，把錢用到下一年。這比原來更為科學。”謝學燾說。

事實上，為了爭取更多的財政資金，一些單位虛報預算支出的現象時有存在。正是政府預算的粗放式管理，為突擊花錢提供了資金來源。因此，要防止突擊花錢，還必須從加強財政資金預算的合理性和科學性入手，擠干財政資金預算中的“水分”。

新華社電 財政部日前下發《關於切實做好歲末年初有關財政工作的通知》，嚴肅各項財經紀律，提出堅決制止各種亂花錢和突擊花錢行為，嚴禁用公款購買煙酒禮品，嚴禁以各種名義濫發津貼、補貼、獎金、實物等一系列要求。

《通知》要求，各級財政部門要牢固樹立“過緊日子”的思想，堅持勤儉辦一切事業，切實厲行節約。嚴格遵守各項財經制度，堅決制止各種亂花錢和突擊花錢行為。對不符合財政財務制度規定的各項支出，一律不得報銷和列支，對違反規定已報銷和列支的，要及時予以糾正。

《通知》強調，大力精簡各種茶話會、聯歡會，嚴格控制年終評比達標表彰活動，嚴禁用公款購買香煙、高檔酒和禮品，嚴禁用公款搞相互走訪、送禮、宴請等拜年活動，未經批准不得舉辦各類節日慶典活動。嚴禁以各種名義濫發津貼、補貼、獎金、實物。嚴禁公車私用。嚴禁用公款大吃大喝、旅遊和參與各種高消費娛樂、健身活動，嚴禁收受可能影響公正執行公務的禮品、禮金、有價證券、支付憑證和商業預付卡。