洪水風險管理

洪水風險管理是對流域或區域的洪水風險特性進行深入的分析研究，並在把握洪水風險特性及其演變規律的基礎上，因地制宜採取綜合性的防洪減災措施，將洪水風險降低到可承受的限度之內，協調好區域之間、人與自然之間基於洪水的利害關係，以保障和支撐可持續發展。

簡而言之，洪水風險管理是指為把洪水災害損失控制在最小程度，分析發生洪水災害程度的大小，採取相應對策，對受洪水威脅地區的社會經濟活動進行全面管理的工作。洪水風險管理從時間上貫穿於洪水災害的全過程，包括災前日常管理、災中應急管理和災后管理。其主要內容包括：確立管理目標，進行風險識別、分析和評價，擬定管理方案，進行管理決策，制定管理計劃，評價管理效果。

洪水的風險管理，涉及到人與自然兩大類因素，要求行政管理人員、專業技術人員與社會公眾有更好的溝通與合作；其根本的問題是在治水方面如何為具有不同價值觀念與利害關係相衝突的人們尋求到和解、和諧與合作的基礎，其成敗的關鍵在於把握適度。因此，洪水風險管理的研究，需要自然科學與社會科學的融合，既包含了哲學理念的層次，又有大量支持技術方面的需求。

在從農業社會向現代社會過渡的過程中，傳統的以“控制洪水”為基本目的的治水模式將逐步上升到更高層次的洪水管理，滿足保障社會經濟穩定發展的客觀需求，是新時期治水方略調整的必然方向，也是治水模式的演進從量變到質變的必然過程。從中國的國情出發，為了探討具有中國特色的洪水風險管理模式，科學地把握治水方略調整的方向、時機與力度，就需要對洪水風險管理的本質有所認識。

洪水風險管理的本質，就是綜合利用法律、行政、經濟、技術、教育與工程手段，合理調整客觀存在於人與自然之間及人與人之間基於洪水風險的利害關係。

（一）人與人之間及人與自然之間基於洪水風險的利害關係是客觀存在的，並且隨著社會經濟的發展而日趨複雜。洪水在其形成與運動的過程中，由於地表水與地下水之間的相互轉換，受上下游、左右岸、干支流、以及城鄉之間防洪活動的相互影響，涉及到防洪、灌溉、供水、發電、航運等各部門之間的相互聯繫，從而在人與自然之間，區域與區域之間、部門與部門之間，形成了一系列基於洪水風險的利害關係。在傳統的農業社會裡，農民生活對土地與農作物收成的依賴性很大，災區與非災區的界限比較清楚，防洪減災主要是依靠工程手段擴大保護的範圍，提高保護的標準。現代社會中，人類對洪水的資源性與在生態環境方面的維繫功能的需求增大；社會經濟網狀結構的強化，使得洪水的影響大大超出了受淹的範圍；這就決定了單靠傳統的控制洪水的治水手段，已經難以合理地調整人與自然之間、區域以及部門之間基於洪水風險的利害關係。

（二）人與人之間、及人與自然之間基於洪水風險的利害關係必須採取綜合性手段，才能得以合理的調整。以最小代價獲取最大利益，是社會發展的普遍追求。洪水風險管理是以實現系統整體的長遠的最大利益為目標的。然而，按照風險管理理論提出的治水方案，往往不能滿足局部地區以最小代價獲取最大利益的期望，因此很可能是任何局部地區都不願意接受的方案。

比如，重要地區提高防洪標準是必要的，但從洪水風險的轉移性來看，這就意味著免除了該地區調蓄超標準洪水的義務，因此，應該有對承擔了附加風險的地區進行補償的責任；又如，蓄滯洪區運用之後，希望得到全部資產損失的補償。然而，風險管理的理論說明，他們應該得到的補償，僅是除去固有風險的部分。一方希望不補，另一方希望全補，這就形成了矛盾。風險管理則為提出打破僵局的方案提供了理論依據。

然而，要實施洪水風險管理這種有利於可持續發展的模式，僅按傳統技術手段與計劃經濟體制下的管理方式，是不可能實現的。而必需要有科技手段的大力支持，法律手段的強制實施，經濟手段的補償誘導，行政手段的推動落實。首先，風險補償的範圍與標準、固有風險與附加風險的確定，需要具有說服力的科技手段來證實；其次，這種任何局部非自願接受、又必須依靠各級政府組織實施的防洪方案，除了我們已經比較熟悉的行政手段之外，還必須強化市場經濟體制下更為行之有效的法律手段與經濟手段。

從中國的國情出發，繼續增強調控洪水的工程手段，無疑是必要的。從我國人口的年齡結構、知識結構以及防洪安全保障的需求來看，未來25年，是我國防洪工程體系完善的黃金時期。因此，關鍵的問題是如何綜合運用法律、經濟、行政、科技等手段，去推動建設有利於整體與長遠利益、重構人與自然之間良性互動關係的工程措施。

風險管理的基本特點是追求適度與有限的目標。洪水風險是永恆的，治水事業具有長期性、複雜性與艱巨性。只有適度地承受一定限度的風險，以不同形式合理地分擔風險，才可能尋求到人與自然相和諧的、區域及部門之間相合作的、水利與國民經濟相協調的發展之路。

目前，中國的洪澇災害風險管理尚處於積極探索的發展階段。

從20世紀80年代至今，國內許多專家、學者與有關部門已經做了大量的基礎研究和準備工作。在不斷探索洪水風險評價的理論與方法的基礎上，開展了防洪工程體系的工程風險評價，防洪保護對象的洪水風險評價，以及重點區域的洪水風險圖編製工作。

為了使洪水風險圖編製工作科學化、規範化，國家防汛抗旱總指揮部辦公室1997年編寫下發了《洪水風險圖繪製綱要》並開展了試點研究，2003年6月開始編製《洪水風險圖繪製導則》，以指導各流域委和地方開展洪水風險圖繪製工作。

在2002年新編製的《中國防洪規劃》中，已經運用風險分析理論和技術進行了主要江河防洪區的洪水風險分析，確定了分區防洪減災工作的重點、建設與管理的方向與對策。