基本建設財務規則

中華人民共和國財政部令

第81號

《基本建設財務規則》已經財政部部務會議審議通過，現予公布，自2016年9月1日起施行。

部長樓繼偉

2016年4月26日

基本建設財務規則

第一章 總 則

第一條　為了規範基本建設財務行為，加強基本建設財務管理，提高財政資金使用效益，保障財政資金安全，制定本規則。

第二條　本規則適用於行政事業單位的基本建設財務行為，以及國有和國有控股企業使用財政資金的基本建設財務行為。

基本建設是指以新增工程效益或者擴大生產能力為主要目的的新建、續建、改擴建、遷建、大型維修改造工程及相關工作。

第三條　基本建設財務管理應當嚴格執行國家有關法律、行政法規和財務規章制度，堅持勤儉節約、量力而行、講求實效，正確處理資金使用效益與資金供給的關係。

第四條　基本建設財務管理的主要任務是：

（一）依法籌集和使用基本建設項目（以下簡稱項目）建設資金，防範財務風險；

（二）合理編製項目資金預算，加強預算審核，嚴格預算執行；

（三）加強項目核算管理，規範和控制建設成本；

（四）及時準確編製項目竣工財務決算，全面反映基本建設財務狀況；

（五）加強對基本建設活動的財務控制和監督，實施績效評價。

第五條　財政部負責制定並指導實施基本建設財務管理制度。

各級財政部門負責對基本建設財務活動實施全過程管理和監督。

第六條 各級項目主管部門（含一級預算單位，下同）應當會同財政部門，加強本部門或者本行業基本建設財務管理和監督，指導和督促項目建設單位做好基本建設財務管理的基礎工作。

第七條 項目建設單位應當做好以下基本建設財務管理的基礎工作：

（一）建立、健全本單位基本建設財務管理制度和內部控制制度；

（二）按項目單獨核算，按照規定將核算情況納入單位賬簿和財務報表；

（三）按照規定編製項目資金預算，根據批准的項目概(預)算做好核算管理，及時掌握建設進度，定期進行財產物資清查，做好核算資料檔案管理；

（四）按照規定向財政部門、項目主管部門報送基本建設財務報表和資料；

（五）及時辦理工程價款結算，編報項目竣工財務決算，辦理資產交付使用手續；

（六）財政部門和項目主管部門要求的其他工作。

按照規定實行代理記賬和項目代建制的，代理記賬單位和代建單位應當配合項目建設單位做好項目財務管理的基礎工作。

第二章 建設資金籌集與使用管理

第八條 建設資金是指為滿足項目建設需要籌集和使用的資金，按照來源分為財政資金和自籌資金。其中，財政資金包括一般公共預算安排的基本建設投資資金和其他專項建設資金，政府性基金預算安排的建設資金，政府依法舉債取得的建設資金，以及國有資本經營預算安排的基本建設項目資金。

第九條 財政資金管理應當遵循專款專用原則，嚴格按照批准的項目預算執行，不得擠占挪用。

財政部門應當會同項目主管部門加強項目財政資金的監督管理。

第十條 財政資金的支付，按照國庫集中支付制度有關規定和合同約定，綜合考慮項目財政資金預算、建設進度等因素執行。

第十一條 項目建設單位應當根據批准的項目概（預）算、年度投資計劃和預算、建設進度等控制項目投資規模。

第十二條 項目建設單位在決策階段應當明確建設資金來源，落實建設資金，合理控制籌資成本。非經營性項目建設資金按照國家有關規定籌集；經營性項目在防範風險的前提下，可以多渠道籌集。

具體項目的經營性和非經營性性質劃分，由項目主管部門會同財政部門根據項目建設目的、運營模式和盈利能力等因素核定。

第十三條　核定為經營性項目的，項目建設單位應當按照國家有關固定資產投資項目資本管理的規定，籌集一定比例的非債務性資金作為項目資本。

在項目建設期間，項目資本的投資者除依法轉讓、依法終止外，不得以任何方式抽走出資。

經營性項目的投資者以實物、知識產權、土地使用權等非貨幣財產作價出資的，應當委託具有專業能力的資產評估機構依法評估作價。

第十四條 項目建設單位取得的財政資金，區分以下情況處理：

經營性項目具備企業法人資格的，按照國家有關企業財務規定處理。不具備企業法人資格的，屬於國家直接投資的，作為項目國家資本管理；屬於投資補助的，國家撥款時對權屬有規定的，按照規定執行，沒有規定的，由項目投資者享有；屬於有償性資助的，作為項目負債管理。

經營性項目取得的財政貼息，項目建設期間收到的，沖減項目建設成本；項目竣工后收到的，按照國家財務、會計制度的有關規定處理。

非經營性項目取得的財政資金，按照國家行政、事業單位財務、會計制度的有關規定處理。

第十五條 項目收到的社會捐贈，有捐贈協議或者捐贈者有指定要求的，按照協議或者要求處理；無協議和要求的，按照國家財務、會計制度的有關規定處理。

第三章 預算管理

第十六條 項目建設單位編製項目預算應當以批准的概算為基礎, 按照項目實際建設資金需求編製，並控制在批准的概算總投資規模、範圍和標準以內。

項目建設單位應當細化項目預算，分解項目各年度預算和財政資金預算需求。涉及政府採購的，應當按照規定編製政府採購預算。

項目資金預算應當納入項目主管部門的部門預算或者國有資本經營預算統一管理。列入部門預算的項目，一般應當從項目庫中產生。

第十七條 項目建設單位應當根據項目概算、建設工期、年度投資和自籌資金計劃、以前年度項目各類資金結轉情況等，提出項目財政資金預算建議數，按照規定程序經項目主管部門審核匯總報財政部門。

項目建設單位根據財政部門下達的預算控制數編製預算，由項目主管部門審核匯總報財政部門，經法定程序審核批複后執行。

第十八條 項目建設單位應當嚴格執行項目財政資金預算。對發生停建、緩建、遷移、合併、分立、重大設計變更等變動事項和其他特殊情況確需調整的項目，項目建設單位應當按照規定程序報項目主管部門審核后，向財政部門申請調整項目財政資金預算。

第十九條 財政部門應當加強財政資金預算審核和執行管理，嚴格預算約束。

財政資金預算安排應當以項目以前年度財政資金預算執行情況、項目預算評審意見和績效評價結果作為重要依據。項目財政資金未按預算要求執行的，按照有關規定調減或者收回。

第二十條 項目主管部門應當按照預算管理規定，督促和指導項目建設單位做好項目財政資金預算編製、執行和調整，嚴格審核項目財政資金預算、細化預算和預算調整的申請，及時掌握項目預算執行動態，跟蹤分析項目進度，按照要求向財政部門報送執行情況。

第四章 建設成本管理

第二十一條　建設成本是指按照批准的建設內容由項目建設資金安排的各項支出，包括建築安裝工程投資支出、設備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出。

建築安裝工程投資支出是指項目建設單位按照批准的建設內容發生的建築工程和安裝工程的實際成本。

設備投資支出是指項目建設單位按照批准的建設內容發生的各種設備的實際成本。

待攤投資支出是指項目建設單位按照批准的建設內容發生的，應當分攤計入相關資產價值的各項費用和稅金支出。

其他投資支出是指項目建設單位按照批准的建設內容發生的房屋購置支出，基本畜禽、林木等的購置、飼養、培育支出，辦公生活用傢具、器具購置支出，軟體研發和不能計入設備投資的軟體購置等支出。

第二十二條　項目建設單位應當嚴格控制建設成本的範圍、標準和支出責任，以下支出不得列入項目建設成本：

（一）超過批准建設內容發生的支出；

（二）不符合合同協議的支出；

（三）非法收費和攤派；

（四）無發票或者發票項目不全、無審批手續、無責任人員簽字的支出；

（五）因設計單位、施工單位、供貨單位等原因造成的工程報廢等損失，以及未按照規定報經批准的損失；

（六）項目符合規定的驗收條件之日起3個月後發生的支出；

（七）其他不屬於本項目應當負擔的支出。

第二十三條 財政資金用於項目前期工作經費部分，在項目批准建設后，列入項目建設成本。

沒有被批准或者批准后又被取消的項目，財政資金如有結餘，全部繳回國庫。

第五章 基建收入管理

第二十四條　基建收入是指在基本建設過程中形成的各項工程建設副產品變價收入、負荷試車和試運行收入以及其他收入。

工程建設副產品變價收入包括礦山建設中的礦產品收入，油氣、油田鑽井建設中的原油氣收入，林業工程建設中的路影材收入，以及其他項目建設過程中產生或者伴生的副產品、試驗產品的變價收入。

負荷試車和試運行收入包括水利、電力建設移交生產前的供水、供電、供熱收入，原材料、機電輕紡、農林建設移交生產前的產品收入，交通臨時運營收入等。

其他收入包括項目總體建設尚未完成或者移交生產，但其中部分工程簡易投產而發生的經營性收入等。

符合驗收條件而未按照規定及時辦理竣工驗收的經營性項目所實現的收入，不得作為項目基建收入管理。

第二十五條　項目所取得的基建收入扣除相關費用並依法納稅後，其凈收入按照國家財務、會計制度的有關規定處理。

第二十六條　項目發生的各項索賠、違約金等收入，首先用於彌補工程損失，結餘部分按照國家財務、會計制度的有關規定處理。

第六章 工程價款結算管理

第二十七條 工程價款結算是指依據基本建設工程發承包合同等進行工程預付款、進度款、竣工價款結算的活動。

第二十八條 項目建設單位應當嚴格按照合同約定和工程價款結算程序支付工程款。竣工價款結算一般應當在項目竣工驗收后2個月內完成，大型項目一般不得超過3個月。

第二十九條　項目建設單位可以與施工單位在合同中約定按照不超過工程價款結算總額的5%預留工程質量保證金，待工程交付使用缺陷責任期滿后清算。資信好的施工單位可以用銀行保函替代工程質量保證金。

第三十條 項目主管部門應當會同財政部門加強工程價款結算的監督，重點審查工程招投標文件、工程量及各項費用的計取、合同協議、施工變更籤證、人工和材料價差、工程索賠等。

第七章 竣工財務決算管理

第三十一條 項目竣工財務決算是正確核定項目資產價值、反映竣工項目建設成果的文件，是辦理資產移交和產權登記的依據，包括竣工財務決算報表、竣工財務決算說明書以及相關材料。

項目竣工財務決算應當數字準確、內容完整。竣工財務決算的編製要求另行規定。

第三十二條　項目年度資金使用情況應當按照要求編入部門決算或者國有資本經營決算。

第三十三條　項目建設單位在項目竣工后，應當及時編製項目竣工財務決算，並按照規定報送項目主管部門。

項目設計、施工、監理等單位應當配合項目建設單位做好相關工作。

建設周期長、建設內容多的大型項目，單項工程竣工具備交付使用條件的，可以編報單項工程竣工財務決算，項目全部竣工后應當編報竣工財務總決算。

第三十四條　在編製項目竣工財務決算前，項目建設單位應當認真做好各項清理工作，包括賬目核對及賬務調整、財產物資核實處理、債權實現和債務清償、檔案資料歸集整理等。

第三十五條 在編製項目竣工財務決算時，項目建設單位應當按照規定將待攤投資支出按合理比例分攤計入交付使用資產價值、轉出投資價值和待核銷基建支出。

第三十六條　項目竣工財務決算審核、批複管理職責和程序要求由同級財政部門確定。

第三十七條 財政部門和項目主管部門對項目竣工財務決算實行先審核、后批複的辦法，可以委託預算評審機構或者有專業能力的社會中介機構進行審核。對符合條件的，應當在6個月內批複。

第三十八條 項目一般不得預留尾工工程，確需預留尾工工程的，尾工工程投資不得超過批准的項目概（預）算總投資的5%。

項目主管部門應當督促項目建設單位抓緊實施項目尾工工程，加強對尾工工程資金使用的監督管理。

第三十九條 已具備竣工驗收條件的項目，應當及時組織驗收，移交生產和使用。

第四十條　項目隸屬關係發生變化時，應當按照規定及時辦理財務關係划轉，主要包括各項資金來源、已交付使用資產、在建工程、結餘資金、各項債權及債務等的清理交接。

第八章 資產交付管理

第四十一條 資產交付是指項目竣工驗收合格后，將形成的資產交付或者轉交生產使用單位的行為。

交付使用的資產包括固定資產、流動資產、無形資產等。

第四十二條 項目竣工驗收合格后應當及時辦理資產交付使用手續，並依據批複的項目竣工財務決算進行賬務調整。

第四十三條　非經營性項目發生的江河清障疏浚、航道整治、飛播造林、退耕還林(草)、封山(沙)育林(草)、水土保持、城市綠化、毀損道路修復、護坡及清理等不能形成資產的支出，以及項目未被批准、項目取消和項目報廢前已發生的支出，作為待核銷基建支出處理；形成資產產權歸屬本單位的，計入交付使用資產價值；形成資產產權不歸屬本單位的，作為轉出投資處理。

非經營性項目發生的農村沼氣工程、農村安全飲水工程、農村危房改造工程、游牧民定居工程、漁民上岸工程等涉及家庭或者個人的支出，形成資產產權歸屬家庭或者個人的，作為待核銷基建支出處理；形成資產產權歸屬本單位的，計入交付使用資產價值；形成資產產權歸屬其他單位的，作為轉出投資處理。

第四十四條 非經營性項目為項目配套建設的專用設施，包括專用道路、專用通訊設施、專用電力設施、地下管道等，產權歸屬本單位的，計入交付使用資產價值；產權不歸屬本單位的，作為轉出投資處理。

非經營性項目移民安置補償中由項目建設單位負責建設並形成的實物資產，產權歸屬集體或者單位的，作為轉出投資處理；產權歸屬移民的，作為待核銷基建支出處理。

第四十五條 經營性項目發生的項目取消和報廢等不能形成資產的支出，以及設備採購和系統集成（軟體）中包含的交付使用后運行維護等費用，按照國家財務、會計制度的有關規定處理。

第四十六條 經營性項目為項目配套建設的專用設施，包括專用鐵路線、專用道路、專用通訊設施、專用電力設施、地下管道、專用碼頭等，項目建設單位應當與有關部門明確產權關係，並按照國家財務、會計制度的有關規定處理。

第九章 結餘資金管理

第四十七條 結餘資金是指項目竣工結餘的建設資金，不包括工程抵扣的增值稅進項稅額資金。

第四十八條 經營性項目結餘資金，轉入單位的相關資產。

非經營性項目結餘資金，首先用於歸還項目貸款。如有結餘，按照項目資金來源屬於財政資金的部分，應當在項目竣工驗收合格后3個月內，按照預算管理制度有關規定收回財政。

第四十九條 項目終止、報廢或者未按照批准的建設內容建設形成的剩餘建設資金中，按照項目實際資金來源比例確認的財政資金應當收回財政。

第十章 績效評價

第五十條　項目績效評價是指財政部門、項目主管部門根據設定的項目績效目標，運用科學合理的評價方法和評價標準，對項目建設全過程中資金籌集、使用及核算的規範性、有效性，以及投入運營效果等進行評價的活動。

第五十一條 項目績效評價應當堅持科學規範、公正公開、分級分類和績效相關的原則，堅持經濟效益、社會效益和生態效益相結合的原則。

第五十二條 項目績效評價應當重點對項目建設成本、工程造價、投資控制、達產能力與設計能力差異、償債能力、持續經營能力等實施績效評價，根據管理需要和項目特點選用社會效益指標、財務效益指標、工程質量指標、建設工期指標、資金來源指標、資金使用指標、實際投資回收期指標、實際單位生產（營運）能力投資指標等評價指標。

第五十三條 財政部門負責制定項目績效評價管理辦法，對項目績效評價工作進行指導和監督，選擇部分項目開展重點績效評價，依法公開績效評價結果。績效評價結果作為項目財政資金預算安排和資金撥付的重要依據。

第五十四條 項目主管部門會同財政部門按照有關規定，制定本部門或者本行業項目績效評價具體實施辦法，建立具體的績效評價指標體系，確定項目績效目標，具體組織實施本部門或者本行業績效評價工作，並向財政部門報送績效評價結果。

第十一章 監督管理

第五十五條 項目監督管理主要包括對項目資金籌集與使用、預算編製與執行、建設成本控制、工程價款結算、竣工財務決算編報審核、資產交付等的監督管理。

第五十六條 項目建設單位應當建立、健全內部控制和項目財務信息報告制度，依法接受財政部門和項目主管部門等的財務監督管理。

第五十七條 財政部門和項目主管部門應當加強項目的監督管理，採取事前、事中、事後相結合，日常監督與專項監督相結合的方式，對項目財務行為實施全過程監督管理。

第五十八條 財政部門應當加強對基本建設財政資金形成的資產的管理，按照規定對項目資產開展登記、核算、評估、處置、統計、報告等資產管理基礎工作。

第五十九條 對於違反本規則的基本建設財務行為，依照《預演演算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關規定追究責任。

第十二章 附 則

第六十條 接受國家經常性資助的社會力量舉辦的公益服務性組織和社會團體的基本建設財務行為，以及非國有企業使用財政資金的基本建設財務行為，參照本規則執行。

使用外國政府及國際金融組織貸款的基本建設財務行為執行本規則。國家另有規定的，從其規定。

第六十一條 項目建設內容僅為設備購置的，不執行本規則；項目建設內容以設備購置、房屋及其他建築物購置為主並附有部分建築安裝工程的，可以簡化執行本規則。

經營性項目的項目資本中，財政資金所佔比例未超過50%的，項目建設單位可以簡化執行本規則，但應當按照要求向財政部門、項目主管部門報送相關財務資料。國家另有規定的，從其規定。

第六十二條　中央項目主管部門和各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)可以根據本規則，結合本行業、本地區的項目情況，制定具體實施辦法並報財政部備案。

第六十三條　本規則自2016年9月1日起施行。2002年9月27日財政部發布的《基本建設財務管理規定》（財建〔2002〕394號）及其解釋同時廢止。

本規則施行前財政部制定的有關規定與本規則不一致的，按照本規則執行。《企業財務通則》（財政部令第41號）、《金融企業財務規則》（財政部令第42號）、《事業單位財務規則》（財政部令第68號）和《行政單位財務規則》（財政部令第71號）另有規定的，從其規定。

首先，是從更高的法律級次規範基本建設財務行為的需要。目前，基本建設財務管理制度主要是2002年頒布實施的《基本建設財務管理規定》（財建〔2002〕394號）及相關配套文件。現行規定已執行了14年，在我國基本建設投資迅速增長的時期，對規範基本建設財務行為發揮了重要作用。但隨著改革的不斷深入，基本建設財務管理面臨著許多新情況、新問題，需要完善管理制度予以規範：一是現行規定是規範性文件，中央有關部門、中央有關企業、地方財政部門反映其法律級次低，約束力不強；二是現行規定較零散，沒有全面、系統地反映基本建設財務管理狀況；三是部門預決算、國庫集中收付、政府採購、非稅收入管理、政府收支分類、政府債務管理、中期財政規劃、政府綜合財務報告等各項財政制度改革，對基本建設財務管理提出了新的要求，創新和充實了基本建設財務管理的內容和手段，需要予以體現。

其次，是貫徹落實投資體制改革精神的需要。黨的十八屆三中全會對深化投資體制改革提出了明確要求，現行的基本建設財務管理制度部分規定已不符合投資體制改革方向和簡政放權的精神，需要予以修改。

再次，是防範和治理工程建設領域突出問題的需要。近年來，工程建設領域一直是腐敗問題的重災區，加強基本建設財務管理對於預防和懲治工程建設領域腐敗具有重要意義。

制定《規則》主要遵循以下原則：一是體現簡政放權理念。按照黨的十八屆三中全會簡政放權的要求，根據財政職責確定《規則》適用範圍。在管理內容上，重點規範財政資金的使用、基本建設財務基礎工作和主要風險點，對可以由項目建設單位自主決策、自我管理的內容充分放權。二是做好與相關制度的銜接。《規則》與現行行政單位、事業單位和企業財務、會計制度進行了銜接，避免制度間相互矛盾。同時與預決算、資產管理和國庫管理制度，以及國家有關政策做了銜接，立足於滿足基本建設財務管理工作實際需要。三是全面、系統規範基本建設財務行為。《規則》以基本建設項目資金運行軌跡為邏輯順序，全面涵蓋基本建設財務管理各項工作，搭建起基本制度框架。對需要詳細規定和時效性較強的內容將通過配套規範性文件以及工作安排等具體規範。

《規則》共分12章63條，包括總則、建設資金籌集與使用管理、預算管理、建設成本管理、基建收入管理、工程價款結算管理、竣工財務決算管理、資產交付管理、結餘資金管理、績效評價、監督管理和附則。具體包括：一是明確《規則》適用範圍。適用範圍為行政事業單位的基本建設財務行為，以及國有和國有控股企業使用財政資金的基本建設財務行為。同時，在附則中明確了接受國家經常性資助的社會力量舉辦的公益服務性組織和社會團體的基本建設財務行為，以及非國有企業使用財政資金的基本建設財務行為參照本規則執行。使用外國政府及國際金融組織貸款的基本建設財務行為執行本規則，但國家另有規定的，從其規定。二是強化項目預算管理。明確項目資金預算應當納入項目主管部門的部門預算或國有資本經營預算統一管理，項目財政資金預算按財政預算管理要求編製、審核、執行和調整等。三是規範建設成本管理。明確項目建設成本包括建築安裝工程投資支出、設備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出。四是規範工程價款結算管理。明確工程價款結算按照合同約定和結算程序支付。適當降低工程質量保證金比例，允許資信好的施工單位用銀行保函替代工程質量保證金。五是規範竣工財務決算管理。項目竣工財務決算實行先審核、后批複的方法，建設周期長、建設內容多的大型項目，單項工程竣工具備交付使用條件的，可以先編報單項工程竣工財務決算。尾工工程投資不得超過批准的項目概（預）算總投資的5%。項目年度資金使用情況等應當按要求編入部門決算或者國有資本經營決算。六是調整結餘資金管理。明確非經營性項目結餘資金，首先用於歸還項目貸款，財政資金剩餘的部分在項目竣工驗收合格后的3個月內繳回國庫。七是建立健全項目績效評價制度。明確了績效評價的原則、內容、指標體系、職責分工和結果運用。八是建立健全項目監督管理制度。要求項目建設單位建立、健全內部控制和項目財務信息報告制度，財政部門和項目主管部門對項目財務行為實施全過程監督管理，財政部門加強對基本建設財政資金形成資產的管理。

首先，在與行政事業單位財務制度的銜接方面，《規則》是在行政、事業單位財務制度體系下對基本建設財務行為的專門規範，即在單位財務行為中，涉及基本建設的財務行為執行《規則》，要求單獨核算。

其次，在與企業財務制度的銜接方面，《規則》是在企業財務制度體系下對基本建設財務行為的專門規範，即在特定企業財務行為中，涉及基本建設的財務行為執行《規則》。《規則》適用於國有和國有控股企業使用財政資金的基本建設行為等。與現行制度相比，縮小了企業的適用範圍，不再包括國有及國有控股企業使用非財政資金的基本建設財務行為，並將非國有企業使用財政資金的基本建設財務行為調整為參照執行。

一是儘快組織好《規則》的學習培訓工作。指導各地方、各部門根據當地和本部門情況開展培訓，保證《規則》的順利實施。二是督促各級財政部門和中央有關部門根據《規則》制定或修改完善相關管理辦法。貫徹落實《規則》各項規定，不斷提高基本建設財務管理水平，提高財政資金使用效益。三是抓緊制定《規則》配套制度。制定或修改完善基本建設項目竣工財務決算、建設成本及建設工程價款結算等方面的管理辦法。