教育供給

政府對經濟與社會生活干預的基本手段是制定和實施公共政策。不同於市場決策以個人作為決策主體，以私人產品為對象，並通過競爭性的經濟市場來實現，公共決策以集體作為決策主體，以公共產品為對象，並通過一定政治秩序的政治市場來實現。因此，公共決策是一個十分複雜的過程，存在著種種困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定並實施好的或合理的公共政策，常常導致決策失誤。

導致公共政策失誤的主要原因是：(1)社會實際上並不存在作為政府公共政策追求目標的所謂公共利益，阿羅的“不可能定理”已表明了這點。布坎南也指出，在公共決策中實際上並不存在根據公共利益進行選擇的過程，只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。(2)即使現實中存在著一些大家利益比較一致的情況，現有的直接民主制、代議民主制等各種決策體制或決策方式（投票規則）因其各自缺陷而難以達到優化政策或理想政策。例如，在直接民主制中存在選民偏好顯示是否真實的問題；在代議民主制中被選出的代表由於其“經濟人”特性而追求自身利益的最大化，而不是選民或公共利益的最大化，而選民卻難以對其實施有效監督。(3)決策信息的不完全性。決策信息的獲取總是困難而且需要成本的，不論選民還是政治家擁有的信息都是有限的，因而許多政策實際上是在信息不充分的情況下作出來的，這就很容易導致決策失誤。(4)投票人的“短見效應”。由於政策效果的複雜性，大多數選民難以預測其對未來的影響，因而只著眼於目前的影響；而政治家為了謀求連任，就會迎合選民的短見，制定一些成本滯后，或從長遠看弊大於利的政策。這是公共選擇理論中很重要的觀點，較有力地解釋了西方國家的決策問題。

我國的政府決策當然與西方有很大的不同，但決策中的某些短視、應急、簡單化行為或不縝密現象也時有發生，在教育發展中也有所反映，這從我國基礎教育投入體制的重心移動中或許可見一斑。

1985年前後是我國經濟體制改革繼農村家庭聯產承包責任製取得成功並將進一步邁進的重要時期，1984年《中共中央關於經濟體制改革的決定》不僅總結了農村經濟體制改革的成功經驗，也為整個經濟體制全面改革指明了方向，而且以經濟建設為中心的總政策也對包括教育在內的各行各業的改革提出了新要求。以此為背景，《中共中央關於教育體制改革的決定》（下稱《決定》）1985年迅速出台，明確提出了“分級辦學、分級管理”的基礎教育管理體制，同時也將基礎教育的經費來源鎖定在各級地方政府，實質是落實到縣級政府甚至最基層的鄉（鎮）一級政府。這種體制雖然充分調動了地方政府的辦學積極性，但從此我國基礎教育生存與發展的財力基礎就被構築在經濟發展極不平衡的各縣、鄉（鎮）政府身上。1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布，該體製得到進一步強化，發展義務教育的責任終歸縣、鄉（鎮）政府。加之《決定》還提出以政府為主體、多渠道籌措教育經費的基礎教育經費來源體制，這對發達地區並非難事，但對貧困地區無疑成為變相加重農民負擔的一項政策根源。

這一體制決策的作出，在很大程度上是受經濟體制改革的影響。經濟體制改革的成功集中體現於管理許可權從高重心向低重心的轉移，即將農業生產的管理許可權下放到經濟活動的微觀主體——農民家庭，這符合經濟過程中“誰投資、誰受益”的基本原則，自然能夠調動農民的生產積極性。當時的企業改革，租賃也罷承包也好，都不過是將生產作業及其管理許可權儘可能下放，將效益與生產直接聯繫。此項改革的成功，極大地鼓舞著決策者，以為教育體制亦然，因而也以許可權的高重心向低重心轉移為改革的核心目標。本來，從較寬意義看，教育適應經濟發展應為當然，但若因此而模仿經濟體制改革，則是決策的簡單化所致。因為教育——尤其基礎教育（包括義務教育）——所提供的服務並非一般經濟活動以生產私人產品為目的，而是生產和提供集公共產品和私人產品於一體的融合產品，此地之教育發展並不排除彼地從中獲益。對於一個縣乃至一個鄉（鎮）來說，若本來財政就非常緊張，還要承擔不能為自己獨享成果的全部基礎教育投入的責任，勢必缺乏動力，至少也將部分抵消由於管理許可權下放所激發的興學熱情。

如果以上還只是決策簡單化，那麼，扔下耗資巨額財政的基礎教育下放給層次較低的縣和鄉（鎮），於中央政府則難免有逃避或推卸責任之嫌。須知，早在20世紀80年代初期中央就曾將全國劃分為14個貧困片，涉及6084個鄉、225個縣、13個省（自治區），后經增划、調整，全國貧困地區為18個片，涉及331個縣、21個省（自治區）。國務院為此成立貧困地區經濟開發領導小組，撥專款貼息貸款對這些地區進行經濟扶持。很顯然，這些貧困縣和鄉（鎮）是無財力獨自承擔本地區教育經費的。形成這樣的矛盾，不能不說與教育體制改革的決策有關。