土地使用權出讓

出讓土地使用權必須服從國家主權。國家保留對出讓土地的司法管轄權、行政管理權和為公共利益徵用出讓土地的權力等主權範圍內的全部權力。

出讓土地使用權是一種較為完整的物權。土地使用權出讓的實質是國家按照土地所有權與使用權分離的原則，把國有土地以約定的面積、價格、使用期限、用途和其他條件，讓與土地使用者佔有、使用、經營和管理。由於出讓土地使用權具備了物權所包含的基本權利，即佔有的權利，一般意義上使用的權利，收益的權利和一定程度的處分權利，所以它是除土地所有權之外的較為完整的物權。

出讓土地使用權的主體是政府。其他任何單位和個人不能充當出讓人。各級人民政府的土地行政主管部門代表政府主管國有土地使用權的行政工作，負責土地使用權出讓的組織、協調、審查、報批和出讓方案的具體落實，負責土地使用權轉讓、出租、抵押等交易活動的審核與權屬管理。

出讓土地使用權的客體是國有土地使用權。農村集體土地和國有土地的所有權不能出讓，出讓土地的地下資源、埋藏物和市政公共設施也不能出讓。

目　次

前 言

1　適用範圍

2　引用的標準和文件

3　依據

4　總則

5　供地環節的協議出讓

6　原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓

7　劃撥土地使用權轉讓中的協議出讓

8　出讓土地改變用途等土地使用條件的處理

附錄 A 國有土地使用權出讓意向書示範文本格式

附錄 B 劃撥土地使用權准予轉讓通知書示範文本格式

前 言

為完善國有土地使用權出讓制度，規範國有土地使用權協議出讓行為，統一程序和標準，加強國有土地資產管理，推進土地市場建設，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《協議出讓國有土地使用權規定》等規定，制定本規範。

本規範的附錄 A 、附錄 B 為協議出讓活動中所需文本示範格式。

本規範由國土資源部提出並歸口。

本規範起草單位：國土資源部土地利用管理司，國土資源部土地整理中心，遼寧省國土資源廳，黑龍江省國土資源廳，江蘇省國土資源廳。

本規範主要起草人員：廖永林、冷宏志、岳曉武、雷愛先、高永、謝量雄、吳迪、宋玉波、牟傲風、葉衛東、鍾松憶、林立森、申亮、陳梅英、周旭、沈飛、張防。本規範參加起草人員(以姓氏筆畫為序)：於世專、馬尚、王薇、車長志、鄧岳方、葉元蓬、葉東、任釗洪、關文榮、劉顯棋、劉祥元、劉瑞平、朱育德、聞洪溪、嚴政、吳永高、吳海洋、張萬中、張英奇、李延榮、李曉娟、李曉斌、束克欣、楊玉芳、楊江正、肖建軍、陳永真、陳國慶、林君衡、羅演廣、祝軍、胡立兵、胡紅兵、趙春華、郝吉虎、高志雲、徐建設、塗高坤、秦水龍、錢友根、梁紅、黃文波、韓建國、韓洪偉、靳薇、潘洪篙、魏成、魏莉華

本規範由國土資源部負責解釋。

1　適用範圍

在中華人民共和國境內以協議方式出讓國有土地使用權，適用本規範；以協議方式租賃國有土地使用權、出讓國有土地他項權利，參照本規範執行。

2　引用的標準和文件

下列標準和文件所包含的條文，通過在本規範中引用而構成本規範的條文。本規範頒布時，所示版本均為有效。使用本規範的各方應使用下列各標準和文件的最新版本。

GB/T 18508-2001《城鎮土地估價規程》

國土資發〔2000〕303號《國有土地使用權出讓合同示範文本》

國土資發〔2001〕255號《全國土地分類 》

國土資發〔2004〕 232 號《工業建設項目用地控制指標》

3　依據

(1)《中華人民共和國土地管理法》

(2)《中華人民共和國城市房地產管理法》

(3)《中華人民共和國城市規劃法》

(4)《中華人民共和國行政許可法》

(5)《中華人民共和國合同法》

(6)《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》

(7)《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(中發〔2005〕3號)

(8)《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)

(9)《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發 〔2004〕28號

(10)《協議出讓國有土地使用權規定》(國土資源部令第21 號)

4　總則

4.1　協議出讓國有土地使用權內涵

本規範所稱協議出讓國有土地使用權，是指市、縣國土資源管理部門以協議方式將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者支付土地使用權出讓金的行為。

4.2 協議出讓國有土地使用權原則

(1)公開、公平、公正;

(2)誠實信用。

4.3　協議出讓國有土地使用權範圍

出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當採用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可採取協議方式，主要包括以下情況：

(1)供應商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的土地，其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的;

(2)原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓，經依法批准，可以採取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、《國有土地租賃合同》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外;

(3)劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批准，可以採取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外;

(4)出讓土地使用權人申請續期，經審查准予續期的，可以採用協議方式;

(5)法律、法規、行政規定明確可以協議出讓的其他情形。

4.4　協議出讓國有土地使用權組織管理

國有土地使用權協議出讓由市、縣國土資源管理部門組織實施。

國有土地使用權出讓實行集體決策。市、縣國土資源管理部門可根據實際情況成立國有土地使用權出讓協調決策機構，負責協調解決出讓中的相關問題，集體確定有關事項。

4.5　協議出讓價格爭議裁決

對於經營性基礎設施、礦業開採等具有獨佔性和排他性的用地，應當建立協議出讓價格爭議裁決機制。此類用地協議出讓過程中，意向用地者與出讓方在出讓價格方面有爭議難以達成一致，意向用地者認為出讓方提出的出讓價格明顯高於土地市場價格的，可提請出讓方的上一級國土資源管理部門進行出讓價格爭議裁決。

4.6　地方補充規定

地方可對本規範做出補充規定或實施細則，並報上一級國土資源管理部門備案。

5　供地環節的協議出讓

5.1　供地環節協議出讓國有土地使用權的一般程序

(1)公開出讓信息，接受用地申請，確定供地方式;

(2)編製協議出讓方案;

(3)地價評估，確定底價;

(4)協議出讓方案、底價報批;

(5)協商，簽訂意向書;

(6)公示;

(7)簽訂出讓合同，公布出讓結果;

(8)核發《建設用地批准書》，交付土地;

(9)辦理土地登記;

(10)資料歸檔。

法律關係的主體身份具有特定性

土地使用權出讓的主體，一方為出讓方，一方為受讓方。由於國家是國有土地的所有權人，因此出讓一方只能是國家。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第15條第2款的規定，土地使用權出讓合同由由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。這意味著市、縣人民政府有權作為國有土地所有者的代表出讓土地使用權。

土地使用權出讓中的受讓方是指土地使用者。中華人民共和國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第3條規定：“中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和個人，除法律另有規定者外，均可依照本條例的規定取得土地使用權，進行土地開發、利用、經營”，由此規定可見，受讓方一般不受限制，除非法律另有規定。

雙方的基本權利與義務明確

《中華人民共和國城市房地產管理法》第15條和第16條分別規定了土地使用權出讓雙方的基本權利與義務。第15條規定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金；未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，並可以請求違約賠償。”第16條規定：“土地使用者按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，市、縣人民政府土地管理部門必須按照出讓合同約定，提供出讓的土地；未按照出讓合同約定提供出讓的土地的，土地使用者有權解除合同，由土地管理部門返還土地使用權出讓金，土地使用者並可以請求違約賠償。”

客體是一定年限的國有土地使用權

土地使用權出讓的客體是國有土地使用權，而不是國有土地所有權。根據《中華人民共和國憲法》第10條的規定，我國實行土地公有制，只有兩種土地所有權形式；國有土地所有權、農村集體土地所有權，任何組織和個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。但土地使用權可以依照法律的規定轉讓。需要說明的是，出讓土地使用權的範圍不包括該幅出讓土地的地下資源、埋藏物和市政公用設施。此外，規定出讓土地使用權的期限，是土地使用權出讓的重要內容。

土地使用權出讓是要式法律行為

土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同，同時向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記。如果不簽訂書面出讓合同並辦理土地使用權登記，則土地使用權出讓行為無效。

出讓土地使用權的最高使用年限，就是法律規定的一次簽約出讓土地使用權的最高年限。土地使用權年限屆滿時，土地使用者可以申請續期，具體由出讓方和受讓方在簽訂合同時確定，但不能高於法律規定的最高年限。考慮到我國國民經濟和社會發展過程中的一系列變化的因素，《城市房地產管理法》對土地使用權出讓最高年限僅作了授權性的規定：“土地使用權出讓最高年限由國務院規定”。

據此，《中華人民共和國國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條按照出讓土地的用途不同規定了各類用地使用權出讓的最高年限：

（1）居住用地70年；

（2）工業用地50年；

（3）教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；

（4）商業、旅遊、娛樂用地40年；

（5）綜合或者其他用地50年。

土地使用權的出讓方式是指國有土地的代表（地方人民政府）將國有土地使用權出讓給土地使用者時所採取的方式或程序，它表明以什麼形式取得土地使用權。關於土地使用權的出讓方式，《城市房地產管理法》第12條規定：“土地使用權出讓，可以採取拍賣、招標或者雙方協議的方式。”國土資源部2002年7月7日施行的《招標拍賣掛牌出讓國有建設土地使用權規定》有明確了一種新的出讓方式——掛牌出讓。因此，我國現行國有建設用地使用權的出讓方式就包括四種：拍賣、招標、掛牌和協議出讓。

拍賣出讓國有土地使用權，是指出讓人發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。

拍賣出讓方式引進了競爭機制，排除了人為干擾，政府也可獲得最高收益，較大幅度的增加財政收入。這種方式主要適用於投資環境好、盈利大、競爭性強的商業、金融業、旅遊業和娛樂業用地，特別是大中城市的黃金地段。

招標出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門(以下簡稱出讓人)發布招標公告，邀請特定或者不特定的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權投標，根據投標結果確定土地使用者的行為。

是指在規定的期限內由符合受讓條件的單位或者個人（受讓方）根據出讓方提出的條件，以密封書面投標形式競報某地塊的使用權，由招標小組經過開標、評標，最後擇優確定中標者。投標內容由招標小組確定，可僅規定出標價，也可既規定出標價，又提出一個規劃設計方案，開標、評標、決標須經公證機關公證。招標出讓的方式主要適用於一些大型或關鍵性的發展計劃與投資項目。

掛牌出讓國有土地使用權，是指出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請並更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定土地使用者的行為。

協議出讓，是指土地使用權的有意受讓人直接向國有土地的代表提出有償使用土地的願望，由國有土地的代表與有意受讓人進行談判和切磋，協商出讓土地使用的有關事宜的一種出讓方式。它主要適用於工業項目、市政公益事業項目、非盈利項目及政府為調整經濟結構、實施產業政策而需要給予扶持、優惠的項目，採取此方式出讓土地使用權的出讓金不得低於國家規定所確定的最低價。以協議方式出讓土地使用權，沒有引入競爭機制，不具有公開性，人為因素較多，因此對這種方式要加以必要限制，以免造成不公平競爭、以權謀私及國有資產流失。

協議、招標、拍賣、掛牌是法定的四種使用權的出讓方式。在具體實施土地使用權出讓時，由國有土地代表根據法律規定，並根據實際情況決定採用哪種方式，一般對地理位置優越、投資環境好、預計投資回報率高的地塊，應當採用招標或拍賣方式；反之，可適當採用協議方式。

招標、拍賣或者掛牌出讓國有土地使用權應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。

商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

出讓計劃和方案

國有土地使用權招標、拍賣或者掛牌出讓活動，應當有計劃地進行。

市、縣人民政府土地行政主管部門根據社會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和土地市場狀況，編製國有土地使用權出讓計劃，報經同級人民政府批准后，及時向社會公開發布。

市、縣人民政府土地行政主管部門應當按照出讓計劃，會同城市規劃等有關部門共同擬訂擬招標拍賣掛牌出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間和其他條件等方案，報經市、縣人民政府批准后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

國有土地使用權出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門代表國家（出讓人）與土地使用者（受讓人）之間就土地使用權出讓事宜所達成的、明確相互間權利義務關係的書面協議。國有土地使用權出讓，必須通過合同形式予以明確。《城市房地產管理法》第15條規定：“土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府管理部門與土地使用者簽訂。”土地使用權出讓合同包括以下幾方面的內容。

1．出讓方的權利義務

出讓方享有的權利主要有兩項：一是受讓方在簽訂土地使用權出讓合同后，未在規定期限內支付全部土地使用權出讓金的，出讓方有權解除合同，並可請求違約賠償；二是受讓方未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，土地管理部門有權予以糾正，並根據情節輕重給予警告、罰款，直至無償收回土地使用權的處罰。

出讓方應履行的義務主要有：第一，按照土地使用權出讓合同的規定提供出讓的土地使用權；第二，向受讓方提供有關資料和使用該土地的規定。

2．受讓方應履行的義務

受讓方應履行的義務主要有以下三項：

第一，在簽訂土地使用權出讓合同以後的規定期限內支付全部土地使用權出讓；在支付全部土地使用權出讓金后，依規定辦理登記手續，領取土地使用證；

第二，依土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求開發、利用、經營土地；

第三，需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應該徵得出讓方同意並經土地管理部門和城市規劃部門批准，依照規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金並辦理登記。

在我國現有的土地使用權出讓實踐中，出讓合同一般包括下列主要內容：

1．出讓土地的位置、面積、界線等土地自然狀況；

2．出讓金的數額、支付方式和支付期限；

3．土地使用期限；

4．建設規劃設計條件，也稱使用條件；

5．定金及違約責任。