低空空域管理改革

低空空域是國家的重要戰略資源，是軍航和通用航空的主要活動區域，像國土資源、海洋資源一樣，蘊藏著極大的經濟、國防和社會價值。

低空空域通常是指真高1000米（含）以下的空間範圍。分為管制空域、監視空域和報告空域三類。

管制空域通常划設在飛行比較繁忙的地區，機場起降地帶、空中禁區、空中危險區、空中限制區、地面重要目標、國（邊）境地帶等區域的上空。在此空域內的一切空域使用活動，必須經過飛行管制部門批准並接受飛行管制。

監視空域通常划設在管制空域周圍。在此空域內的一切空域使用活動，空域用戶向飛行管制部門報備飛行計劃后，即可自行組織實施並對飛行安全負責，飛行管制部門嚴密監視空域使用活動，並提供飛行情報服務和告警服務。

報告空域通常划設在遠離空中禁區、空中危險區、空中限制區、國（邊）境地帶、地面重要目標以及飛行密集地區、機場管制地帶等區域的上空。在此空域內的一切空域使用活動，空域用戶向飛行管制部門報備飛行計劃后，即可自行組織實施並對飛行安全負責，飛行管制部門根據用戶需要提供航行情報服務。

所謂低空空域開放可解釋為：解除部分航空器在某些低空空域活動的封鎖、禁令、限 制等。2007年，國家頒布的《中華人民共和國飛行基本規則》，飛行實際高度從600米開始到12500米，每隔300米設一個高度層，有嚴格的規定，你看這個圖（附圖）。一直以來，通用航空作業和轉場飛行，高度大多集中在1000米以下空域。從法規上說，國家從來就沒有關閉過1000米以下的低空空域，現在怎麼能談得上“開放”的問題，更談不上有“放開”的事情。事實應該是：當前，大眾所關注的“低空開放”是指國家“低空空域管理改革”。改革必須是在確保國家領空安全，確保首都地區、重要軍事目標和經濟目標、重要的地標性建築等安全的前提下進行。根據通用航空發展的不同時期、不同階段，為滿足通用航空飛行需求，對不同地區的低空空域管理模式進行改革是必要的。

據統計，世界通用航空飛行，給低空空域帶來的安全環境並不樂觀，形勢十分嚴峻。

從空防安全上講，通用航空器飛行高度相對比較低、體積小、飛行速度相對較慢，對於低、慢、小的飛行目標探測、識別以及防禦，各國空軍都是比較棘手的問題。如果低空空域管理不當，低空航空器或不明飛行物就很難控制。如1987年5月13日，西德青年魯斯特，駕塞斯納單發飛機，從芬蘭赫爾辛基起飛，低空飛行進入前蘇聯領空，直飛首都莫斯科並降落在紅場上。又如2000年年初，一名美國人，駕租用的塞斯納-172飛機，超低空飛行145千米，躲過古巴雷達探測，闖入首都哈瓦那，撒下傳單，后遭古巴空軍攔截被迫返回美國。還如2010年2月18日，一名美國軟體工程師，駕單引擎4座小飛機撞擊得克薩斯州國稅所，大樓一、二層被撞出一個大洞，整棟樓損壞嚴重。這部分事例，已充分說明低空空域管理不當，可直接危及重要目標安全和國家主權的問題。

從防相撞上講，低空飛行，防相撞任務十分艱巨。據統計，2002年至2005年，在我國主要航路附近，失控氣球影響民航飛行事件高達70餘起。其中，嚴重影響飛行安全的近20起。如2003年6月5日，溫州機場附近突然出現不明氣球，導致部分航班備降其它機場，十餘個飛往溫州的航班被迫取消。又如2004年3月10日，武漢管制區航路上出現一個巨型氣球，致使4架航班改變航線繞飛；還如 2010年5月19日，在河北保定，某通用航空公司未經申請，擅自執行防蟲作業，闖入空軍某機場空域，致空軍軍事訓練飛行被迫停止。類似這樣的很多事例，都是在空域管理部門嚴密管控下出現的安全問題，如果“低空放開”，實現“海闊憑魚躍、天高任鳥飛”的夢想，那麼低空飛行必將雜亂無章，事故頻發。對國家來說，空防安全、重要目標安全也就無從談起。我國通用航空的迅猛發展，空域使用與空域管制之間的矛盾更加突出，血的教訓警示我們，維護空中秩序、確保安全飛行是必不可少的工作。當下，我國通用航空飛行還存在不少薄弱環節，如飛行範圍廣、高度低，飛行區域地理條件差異大等問題，大多數通用航空器機載設備差，不能及時、準確通報本機位置。另外，協同查證處置環節多，空管部門沒有對低、慢、小航空器強制管理許可權等問題也比較突出。因此，從促進通用航空發展的角度來看，低空空域管理改革凸顯重要。

要想使用好低空空域，那就得管理好。國家十分重視低空空域管理工作，近年來出台了一系列政策法規，積極推動空域集約化管理使用，空域資源利用率得到逐步提高。2010年8月19日，國務院、中央軍委頒發了《關於深化我國低空空域管理改革的意見》，這是指導今後一個時期我國低空空域管理改革的綱領性文件。文件明確，改革分三個階段：第一個階段是試點，即2011年前在瀋陽、廣州飛行管制區試點，進一步積累經驗；第二個階段是推廣，即2015年年底前，在全國推廣試點成果，基本形成政府監管、行業指導、市場化運作、全國一體化的低空空域運行管理和服務保障體系；第三個階段是深化，即2020年底前，建立起科學的空管理論體系、法規體系、運行管理體系和服務保障體系，實現低空空域資源充分開發和有效利用。

國務院、中央軍委在《關於深化我國低空空域管理改革的意見》中，明確了具體措施，提出了要求，很到位。具體表現在以下幾個方面：一是合理界定安全責任，航空用戶要承擔目視飛行安全的主體責任，空管部門要提供儀錶飛行安全間隔服務；二是建立健全適用空管用的法規制度，為低空空域管理提供法律保障；三是加強通用航空從業人員的教育培訓，從嚴發放飛行駕駛執照和嚴格資質審核；四是嚴格低空空域准入資格審查，嚴密組織低空飛行活動；五是建立完善低空飛行違規處罰機制，實行空管、公安、工商等軍地部門聯合執法，嚴肅處理超執照等級飛行、超空域範圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為；六是軍民航空管部門牽頭制定和完善低空空域飛行突發事件應急處置方案，建立應急反應機制。只有這樣，才能確保低空空域安全和高效運行。

據報道，未來10年，中國私人飛機市場規模將以每年20%至25%以上的速度增長。根據《2010年胡潤財富報告》，截止2009年底，中國內地現有85.5萬個千萬富豪和5.5萬個億萬富豪，假設未來10年全國五分之一的億萬富豪選擇購買私人飛機，需求量可輕而易舉地增至1萬多架。由此推測，隨著我國經濟的快速增長，私人財富的不斷增加，通用航空器價格的低廉，駕駛通用航空器實現空中飛行夢想的人會越來越多。

明星也是國內私人飛機的主流消費人群。圖為11月17日，電影演員黃渤在珠海航展為一家私人飛行駕照培訓機構代言。

如何管好私人航空器是擺在國家有關政府部門面前的重大課題，它不僅關係到國家經濟的發展，也關係到國家空防安全。目前，我國私人通用航空器場地停放大都由個人決定，地面安全管理存在極大隱患，極有可能會給周邊群眾帶來不可預見的危險。因此，可由政府相關部門承擔這些職能，將私人通用航空器納入正規渠道管理。例如，國家可以根據私人通用航空器數量和所在位置，採取政府投資或民間投資的方式建立政府認可的通用航空服務站。這樣，不僅能有效地管理通用航空器，還可防止使用通用航空器給地面造成的危險，既便於私人航空器的維修、保養，也能減輕擁有者的安全責任。

抓好頂層設計，完善法規建設，這是當務之急。因為，健全法規制度是實現低空空域科學管理，提高空域利用率和保證空防安全的前提和基礎。目前，組織實施低空飛行的主要依據是《中華人民共和國飛行基本規則》和《通用航空飛行管制條例》，但這兩部法規均缺少對低空空域管理使用和低空飛行活動的具體規範和實施細則，一時還無法滿足低空飛行和低空空域管理需要。因此，要抓緊國家級航空法規的立法工作，以法律的形式，對低空空域管理使用進行全面的、具體的規範，進一步完善低空空域管理法規體系，使低空空域管理走上法制化、科學化、規範化的軌道。

近年來，國家空管委和各級航空管理部門對低空空域管理改革高度重視，採取組織改革試點、完善基礎設施、改進管控手段等積極措施，不斷滿足我國通用航空發展需求。同時，我們也應清醒地看到，我國低空空域管理仍然存在不少問題，這些問題是前進中的問題，是改革中的難題。可以預期，通過不斷地改革低空空域管理模式，通用航空產業必將迎來一個高速增長期，通用航空飛行必將獲得一個安全高效運行的空間環境。

總之，低空空域管理改革是一項複雜的系統工程，涉及面廣、牽扯利益多，不僅關係到國家安全，也關係到各產業的發展和群眾的利益。

有市場消息傳出，推進通用航空產業發展的《低空空域管理改革指導意見》（以下簡稱《意見》）已獲批，《低空空域管理改革指導意見》明確，在北京、蘭州等5個飛行管制區分類划設低空空域。這意味著60年沒變的空域劃分和低空空域管制有望正式破冰。按照現行空域管理體制，我國空域在國家空管委的統一領導下，航路內由民航提供管制指揮，航路外由軍航負責管制指揮。這種空域模式無法實現通用航空空域使用靈活、多樣的要求。此外，目前我國所有空域均屬於管制空域，各類飛行必須經批准方可實施，空域使用審批程序複雜，保障職責分工不明確。據悉《意見》提出了深化低空空域管理改革的指導思想和實施步驟，提出了未來5~10年的改革目標。此前珠三角和東北兩個地區作為1000米以下低空空域開放的試點，明年將在全國推廣。

2014年10月14日，新華社對外部官微中國獨家報道，國家空管委辦公室計劃財務處處長呂軍華在四川綿陽召開的中國通用航空產業發展發展研討會上說，相關部門正研究在全國範圍進一步深化低空空域管理改革，涉及空域劃分、通航飛行審批程序、空管服務保障模式等法規標準及政策措施，利好政策將出台。

2014年10月30日，國防部網站發布消息，國家空管委將部署全面推開低空空域管理改革。

我國私人飛機上天之前必須同時滿足3個條件：一是獲得民航局核發的飛機適航許可證；二是飛行員經過嚴格培訓，取得相關部門核發的飛行駕照；最關鍵的第三點，是要向空管部門申請飛行空域和飛行計劃，得到批准后才能實施飛行活動。另外，飛機從機場起飛前往作業空域，往往需要協調沿途多個飛行管制部門同意才可放行。

這意味著市場期待已久的開放低空空域得以破冰。市場期待已久的低空空域如能開放，作為戰略性新興產業重要組成部分的通航產業，將帶動超萬億元的市場規模，以及整個產業鏈的10年黃金期。