土地儲備

土地儲備概念來自於國外的Land Banking，類似的表述還有Land Bank、Land Storage、Land Reserve等。1896年，土地儲備制度首次在荷蘭實行，隨後土地儲備推廣到瑞典、挪威、丹麥、英國、法國等歐洲國家，之後澳大利亞、加拿大、美國紐約和夏威夷、馬來西亞、韓國、中國台灣、中國香港等國家和地區也開展了土地儲備。部分國家土地儲備經過一個世紀的發展，已形成較成熟的運行機制。國外及港台學者對土地儲備的研究十分深入，對土地儲備概念的認識也基本一致，即：由政府或公共機構預先取得土地進行儲備，以備適時供應市場，從而達到公共政策目標、抑制投機、平穩地價的目的。中國大陸的土地儲備出現於上世紀90年代中後期，僅有十餘年歷史，發展時間短，運行機制尚不成熟。但是，隨著土地儲備工作在中國大陸的廣泛推廣，公眾對土地儲備概念的認識也隨之深入。

中國大陸在建立規範、統一的土地儲備機制之前，並沒有相對一致的土地儲備概念。很多城市出台了相關文件以及地方法規來定義土地儲備行為、規範土地儲備流程，雖然各地對土地儲備的定義大體一致，但是在很多方面依然存在不同的地方，主要表現在對土地儲備主體和土地儲備工作環節的界定有所不同。例如：上海市1997年出台的《上海市國有土地使用權收購、儲備、出讓試行辦法》中規定：“所稱收購，是指由上海市房屋土地管理局（以下簡稱市房地局）依法徵用土地、置換土地、收回國有土地使用權的行為；所謂儲備，是指市政府對收購、收回的土地進行前期開發，並予以儲存的行為。”收購主體是市房地局，儲備主體是上海市政府，都由土地儲備機構具體實施。土地儲備的主要環節為土地取得、整治和儲存。根據杭州市1999年出台的《杭州市土地儲備實施辦法》相關規定，杭州市土地儲備的主體是土地儲備機構，土地儲備主要環節為土地取得、整治、儲存和預出讓。北京市2002年發布的《北京市人民政府批轉市國土房管局<關於加強國有土地資產管理建立土地儲備制度意見>的通知》則表示土地儲備主體為北京市政府，土地儲備環節包括土地取得、整治、儲存和出讓。

國土資源部、財政部、中國人民銀行於2007年11月19日聯合制定發布了《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》，後由於18年重新修訂被廢止），對土地儲備主體與工作環節進行了界定，起到了統一規範土地儲備工作，完善土地儲備制度的作用，以“完善土地儲備制度，加強土地調控，規範土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”。《辦法》第二、三條指出，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編製項目實施方案，經同級人民政府批准后，作為辦理相關審批手續的依據。《辦法》明確，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。

綜合各方觀點，本書認為 土地儲備是指：依據土地利用總體規劃、城市規劃的要求，土地儲備機構通過徵用、收購、置換、收回、轉制等方式取得土地，直接或者對土地進行適度開發整理后儲存起來的過程，土地儲備工作重點為土地取得與收儲。

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規範的沃土

土地是人類得以生存與發展的物質載體，是“一切生產和一切存在的源泉。”然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對於人類無限之需求而言的。依西方經濟學觀點，一種資源的稀缺性乃是源於其不可再生性，

如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由於自身的發展需要消耗大量的自然資源，並且這種消耗隨著人口的增加、經濟的發展而呈上升之勢。以中國為例，自上個世紀70年代以來，中國人口以每年10%左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規範——法律規範，一方面以之確定土地權利之歸屬和流轉，另一方面，據以規制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理性行為，以期實現土地資源的最優化開發與利用。土地儲備法律規範正是這種社會客觀需要催生之必然結果。

（二）國家對土地資源的宏觀調控是土地儲備法律制度產生的制度動因

在市場經濟條件下，每一個市場主體都是理性的“經濟人”（亞當。斯密語），為實現其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由於市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規模經濟效應，相反，通常情況下都會出現規模不經濟甚至是無政府主義的不良後果。為了矯正私利主體的各種非理性行為，國家（作為擁有至高無上權力之統治體）必須運用其認為可行的統治方法予以規制。在長期的實踐當中，世界各國逐漸形成了一整套對經濟進行宏觀調控的制度。通過宏觀調控手段如價格、利率、稅收、財政轉移支付等的調節，一方面使社會需求總量與供給總量趨於平衡，另一方面則使社會的供給與需求結構達到平衡，從而令資源配置趨於合理。土地儲備制度產生極為重要的一個法律制度動因即是：順應國家對土地資源進行宏觀調控的需要，用制度的法律化規制土地市場，使土地資源發揮儘可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現實動因

土地作為一種典型地不動產，總是固定在地球表面某一確定的經緯度上。與地理學上的土地概念不同，法學上的土地是指能為人類所控制、利用並藉以創造財富的陸地地表。隨之科技的進步，現代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處於上升趨勢。相應的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調整市場主體合理、有序利用土地的規範的產生。

合法運作原則

合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質上和形式上都符合法律法規地規定，不得在法律法規之外運行。當前，由於全國性統一的法律規範的缺位，各個實現土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規或地方規章運行；對於具體的制度及運作行為，尚有許多屬於無章可循、無法可依的狀態，如儲備中心的法律地位及職權職責、納入儲備的土地範圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關制度的立法，使其在法律規範範圍內有序運作無疑意義重大。

資源優化配置原則

土地儲備法律制度的構建須符合資源優化配置原則。土地資源的優化配置原則是指土地資源在生產和再生產過程中各個環節上的合理、有效的流動和配備。中國的社會主義市場經濟，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。由於中國實行土地所有權公有制度，因此，現實可供自由配置的只能是土地他物權，即土地用益物權和擔保物權。在土地用益物權方面，應當重點抓土地用途管制和權利的自由流轉，使土地效用達到最大限度的發揮；在土地擔保物權方面，則著眼於擔保主體及相關第三人權利義務的界清，以切實發揮土地在債權擔保中的作用。土地儲備制度在資源的優化配置上應當採用拍賣出讓形式，減少、消滅協議出讓方式，使土地使用權出讓真正走向市場化、規範化。

可持續發展原則

可持續發展是在人類面臨科技進步與生態環境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產生的一種新型的發展觀，其核心思想在於要求人類以最高的智力水平和泛愛的責任感去準確處理人與自然、人與人之間的關係，並在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實現自然資源、人文資源在現在與將來的高效、持續發展。土地儲備制度應當遵循可持續發展原則，在土地的收購、儲備與使用權移轉過程中，應當充分考慮土地資源的長遠規劃與短期利用的矛盾，考慮基於土地的社會經濟長遠發展與資源消耗的協調，避免盲目放地等政府短期行為。

土地使用權競爭性出讓原則

土地儲備中心收購土地之後，一方面需要進行土地的儲備，以對土地資源和社會經濟進行宏觀調控；另一方面，須對其儲備的土地進行使用權的有償出讓，以實現土地資源的價值。在土地使用權的出讓過程中，應當堅持競爭性出讓原則，嚴格控制非競爭性出讓即協議出讓的數量。市場是資源配置的調節器，在完全的市場經濟下，各個主體通過競爭這一法則實現優勝劣汰。因此，讓資源同有優勢﹑有實力的投資者配置﹐是市場經濟的要義﹐讓最有實力的開發商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協議出讓既有實現土地資源優化配置與國有資產保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現象的產生。

社會效益優先原則

社會效益優先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上，當出現政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應當優先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應當遵循社會效益優先原則，這是其實現國家宏觀調控職能和資源優化配置的前提，也是實現土地資源可持續性發展的保障。所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區的民眾的根本利益的、可增進其福利的一種權利與利益分配狀態。社會效益追根到底是人權的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權、發展權。其在本質上是民生問題。政府在進行土地收購時，應當在符合城市整體規劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關市場主體的合法權益；在獲得土地收益之後，對盈餘資金的投嚮應當有嚴格的用途管制，盡量往公共設施建設、社會保障、環境保護等涉及社會公益性的方面傾斜。

行政行為說（強制論）

行政行為說認為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬於行政法律行為，而被收購土地的一方當事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認為土地收購與儲備行為於雙方當事人而言是一種“權利和義務”關係，即土地收購是政府的權利，對被收購方講是對國家的義務，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償的原則，只有這樣才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經濟目標的實現。這不符合建立社會主義市場經濟體制的要求；其二，認為屬於國家對土地收購的“強制性買賣”關係，該學說承認土地收購雙方存在“買賣關係”，但這種“買賣關係”是強制性的，表現在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構按照市場價格進行評估，並由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價。“強制性買賣”關係有如下性質：①土地統一收購屬於政府的特有權力；②土地統一收購權力是用於公共目的；③行使土地統一收購權力必須給予合理的補償。

民事行為說（自由論）

持民事行為說者認為，收購行為是市場經濟條件下的“自由買賣關係”，即政府及其授權委託的土地收購機構與被收購單位或個人是平等的經濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自願、公平、有償的基礎上，根據市場狀況自由協商決定。依次觀點，實施土地儲備的政府或其授權機構就是一個純粹的地產開發公司，它僅能實現其效益最大化的微觀目標，而土地儲備制度的宏觀的社會、經濟目標就無法實現。

區分說

區分說是在對民事行為說與行政行為說進行研究、篩選的基礎上，認為此二者皆有失偏頗，而主張應當視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質的一種折中觀點。具體而言，該學說認為：

政府主體身份表現在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的佔有、使用、收益和處分的權利，其中，有償出讓國有土地使用權便是其行使所有權的重要表現形式。政府與國土使用權的受讓人簽訂的土地使用權出讓合同應當遵循平等、自願、等價有償的原則；作為行政管理者，政府享有對土地的財產權力，這種權力是與服從相對於，與強制划等號的。政府對土地資源的管理權源於憲法賦予的政府的經濟管理權。政府行使經濟管理權的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進行單向收購時，具有強制性。

(一)、國有土地使用者未按照土地使用權出讓合同支付土地使用權出讓金，應依法收回的土地；

(二)、國有土地使用年限屆滿，被依法收回的土地；

(三)、被依法沒收使用權的國有土地；

(四)、因用地單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的國有土地，或者是經核准報廢的交通設施、礦場用地；

(五)、交易價格偏低，政府應優先購買的土地；

(六)、依法分批次徵用或農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民，原屬於其成員集體所有的土地；

(七)、以出讓方式取得土地使用權后，不能按合同的期限開發或無力繼續開發且又不具備轉讓條件的土地；

(八)、其他需要進行儲備的國有土地。

國土資源部 財政部 中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會關於印發《土地儲備管理辦法》的通知

各省、自治區、直轄市、副省級城市國土資源主管部門、財政廳（局），新疆生產建設兵團國土資源局、財務局，中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各省、自治區、直轄市銀監局：

為加強和規範土地儲備管理，根據相關法律法規和國務院有關文件的規定，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會聯合修訂了《土地儲備管理辦法》。現予印發，請遵照執行。

國土資源部 財政部 中國人民銀行

中國銀行業監督管理委員會

2018年1月3日

一、總體要求

（一）為貫徹落實黨的十九大精神，落實加強自然資源資產管理和防範風險的要求，進一步規範土地儲備管理，增強政府對城鄉統一建設用地市場的調控和保障能力，促進土地資源的高效配置和合理利用，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）、《國務院關於促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號），制定本辦法。

（二）土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作。財政部門負責土地儲備資金及形成資產的監管。

（三）土地儲備機構應為縣級（含）以上人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。國土資源主管部門對土地儲備機構實施名錄製管理。市、縣級國土資源主管部門應將符合規定的機構信息逐級上報至省級國土資源主管部門，經省級國土資源主管部門審核后報國土資源部，列入全國土地儲備機構名錄，並定期更新。

二、儲備計劃

（四）各地應根據國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等，編製土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規模，對三年內可收儲的土地資源，在總量、結構、布局、時序等方面做出統籌安排，優先儲備空閑、低效利用等存量建設用地。

（五）各地應根據城市建設發展和土地市場調控的需要，結合當地社會發展規劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應計劃、地方政府債務限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。年度土地儲備計劃內容應包括：

1.上年度末儲備土地結轉情況（含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單）；

2.年度新增儲備土地計劃（含當年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規模及地塊清單）；

3.年度儲備土地前期開發計劃（含當年前期開發地塊清單）；

4.年度儲備土地供應計劃（含當年擬供應地塊清單）；

5.年度儲備土地臨時管護計劃；

6.年度土地儲備資金需求總量。

其中，擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經縣級（含）以上人民政府批准，目前已啟動收回、收購、徵收等工作，但未取得完整產權的土地；入庫儲備土地，是指土地儲備機構已取得完整產權，納入儲備土地庫管理的土地。

（六）國土資源主管部門應會同財政部門於每年第三季度，組織編製完成下一年度土地儲備計劃，提交省級國土資源主管部門備案后，報同級人民政府批准。因土地市場調控政策變化或低效用地再開發等原因，確需調整年度土地儲備計劃的，每年中期可調整一次，按原審批程序備案、報批。

三、入庫儲備標準

（七）儲備土地必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃。存在污染、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等情況的土地，在按照有關規定由相關單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備。

（八）下列土地可以納入儲備範圍：

1.依法收回的國有土地；

2.收購的土地；

3.行使優先購買權取得的土地；

4.已辦理農用地轉用、徵收批准手續並完成徵收的土地；

5.其他依法取得的土地。

入庫儲備土地必須是產權清晰的土地。土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合規性、經濟補償、土地權利（包括用益物權和擔保物權）等情況進行審核，不得為了收儲而強制徵收土地。對於取得方式及程序不合規、補償不到位、土地權屬不清晰、應辦理相關不動產登記手續而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。

（九）收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經同級國土資源主管部門和財政部門確認，或地方法規規定的其他機構確認。

（十）儲備土地入庫前，土地儲備機構應向不動產登記機構申請辦理登記手續。儲備土地登記的使用權類型統一確定為“其他（政府儲備）”，登記的用途應符合相關法律法規的規定。

四、前期開發、管護與供應

（十一）土地儲備機構負責理清入庫儲備土地產權，評估入庫儲備土地的資產價值。

（十二）土地儲備機構應組織開展對儲備土地必要的前期開發，為政府供應土地提供必要保障。

儲備土地的前期開發應按照該地塊的規劃，完成地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，並進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。具體工程要按照有關規定，選擇工程勘察、設計、施工和監理等單位進行建設。

前期開發工程施工期間，土地儲備機構應對工程實施監督管理。工程完成後，土地儲備機構應按規定組織開展驗收或委託專業機構進行驗收，並按有關規定報所屬國土資源主管部門備案。

（十三）土地儲備機構應對納入儲備的土地採取自行管護、委託管護、臨時利用等方式進行管護；建立巡查制度，對侵害儲備土地權利的行為要做到早發現、早制止、早處理。對儲備土地的管護，可以由土地儲備機構的內設機構負責，也可由土地儲備機構按照相關規定選擇管護單位。

（十四）在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建（構）築物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。儲備土地的臨時利用應報同級國土資源主管部門同意。其中，在城市規劃區內儲備土地的臨時使用，需搭建建（構）築物的，在報批前，應當先經城市規劃行政主管部門同意，不得修建永久性建築物。

（十五）儲備土地完成前期開發，並具備供應條件后，應納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣國土資源主管部門統一組織土地供應。供應已發證的儲備土地之前，應收回並註銷其不動產權證書及不動產登記證明，並在不動產登記簿中予以註銷。

五、資金管理

（十六）土地儲備資金收支管理嚴格執行財政部、國土資源部關於土地儲備資金財務管理的規定。土地儲備資金通過政府預算安排，實行專款專用。

（十七）土地儲備機構應當嚴格按照規定用途使用土地儲備資金，不得挪用。土地儲備機構所需的日常經費，納入政府預算，與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。

（十八）土地儲備機構按規定編製土地儲備資金收支項目預算，經同級國土資源主管部門審核，報同級財政部門審定后執行。年度終了，土地儲備機構向同級財政部門報送土地儲備資金收支項目決算，由同級財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執業質量高的會計師事務所等相關中介機構進行審核。

（十九）土地儲備資金應當建立績效評價制度，績效評價結果作為財政部門安排年度土地儲備資金收支項目預算的依據。

（二十）土地儲備專項債券資金管理執行財政部、國土資源部有關地方政府土地儲備專項債券管理的規定。

六、監管責任

（二十一）信息化監管。國土資源部利用土地儲備監測監管系統，監測監管土地儲備機構業務開展情況。

列入全國土地儲備機構名錄的機構應按要求在土地儲備監測監管系統中填報儲備土地、已供儲備土地、儲備土地資產存量和增量、儲備資金收支、土地儲備專項債券等相關信息，接受主管部門監督管理。土地儲備機構應按相關法律法規和規範性文件開展工作，違反相關要求的，將被給予警示直至退出名錄。

（二十二）部門分工監管。各級國土資源主管部門及財政部門應按照職責分工，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

市縣級國土資源主管部門應制定相關管理辦法，監管土地儲備機構、業務運行、資產管理及資金使用，定期考核，加強對土地儲備機構的管理與指導；及時核准上傳土地儲備機構在土地儲備監測監管系統中的信息，審核調整土地儲備計劃及資金需求，並配合財政部門做好土地儲備專項債券額度管理及發行等相關工作。

省級國土資源主管部門負責制定本行政轄區內土地儲備監管制度，對土地儲備業務進行政策和業務指導，監管土地儲備機構及本地區土地儲備業務運行情況，審核土地儲備機構名錄、土地儲備規模、資金及專項債券的需求，配合財政部門做好土地儲備專項債券額度分配及發行等相關工作。

財政部門負責審核土地儲備資金收支預決算、監督管理資金支付和收繳及土地儲備專項債券發行、還本付息等工作。

（二十三）各級國土資源主管部門、財政部門、中國人民銀行分支機構和銀行業監督管理部門應建立符合本地實際的聯合監管機制。按照職責分工，對儲備土地、資產、資金、專項債券進行監督和指導。

七、其他要求

（二十四）各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門可依據本辦法規定，結合當地實際，會同當地同級財政部門、人民銀行及銀行業監督管理部門制定具體實施辦法。

（二十五）本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行及中國銀行業監督管理委員會負責解釋。

（二十六）本辦法自發布之日起實施，有效期5年。《國土資源部 財政部 中國人民銀行關於印發〈土地儲備管理辦法〉的通知》（國土資發〔2007〕277號）同時廢止。