國防領導體制

我國國防領導體制是隨著國家建設的發展而逐步形成和發展起來的，為使國防領導體制適應國家政治、經濟、科技發展的需要，特別是適應軍事發展和保障國家安全的需要，50多年來，我國國防領導體制進行了多次調整改革，在實踐中得到了不斷發展和完善。

1949年10月，中華人民共和國根據《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規定，設立了中央人民政府人民革命軍事委員會，作為國家最高軍事領導機關，統一領導、管理和指揮中國人民解放軍及其他武裝力量，制定軍事戰略方針。毛澤東作為中國共產黨中央委員會主席、中華人民共和國中央人民政府主席、中央人民政府人民革命軍事委員會主席，是武裝力量的最高統帥。另外，還設有中國人民解放軍總司令一職，由朱德任總司令。中央人民政府人民革命軍事委員會領導成員，除中國共產黨的著名軍事將領外，還包括少數黨外著名軍事將領。人民革命軍事委員會下設總參謀部、總政治部、總後勤部。建國之初，新生的人民政權肩負著肅清國民黨殘餘勢力、政權建設和抗美援朝、保家衛國等繁重任務，國防和軍隊建設千頭萬緒。為了推動人民解放軍儘快轉入現代化、正規化建設，制定了人民解放軍第一部《隊列條令》，同時對《內務條令》和《紀律條令》進行了修訂，並於1951年2月頒發全軍執行。這三部共同條令的頒發，對建立軍隊良好的內部關係和正規的內務秩序，維護和鞏固軍隊的紀律，培養整齊劃一，令行禁止的作風發揮了重要作用。同時，為有利於領導國防和軍隊其它方面的建設，從1949年10月至1953年先後制定頒發了《革命烈士家屬、革命軍人家屬優待暫行條例》、《革命殘廢軍人優待撫恤暫行條例》、《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》、《民兵民工傷亡撫恤暫行條例》、《戰時軍法紀律暫行規定（草案）》、《志願軍戰時軍法條例》、《保守國家軍事機密暫行條例》、《中華人民共和國民兵組織暫行條例》、《中國人民解放軍立功與獎勵工作條例（草案）》、《中國人民解放軍幹部任免暫行規定》等國防法規。

1954年9月20日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次全體會議在北京召開。大會通過並公布的《中華人民共和國憲法》，對國防領導體制進行了調整。《中華人民共和國憲法》規定：中華人民共和國主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席（國防委員會為諮詢性機構，不是全國武裝力量的領導機關）。會議決定，設立國防委員會和國防部，不再設立中央人民政府人民革命軍事委員會，並撤銷中國人民解放軍總司令的設置。國防委員會領導成員包括中國共產黨和黨外的著名軍事將領。它是一個帶統一戰線性質的名義上的國防領導機構。9月28日，中共中央政治局作出《關於成立黨的軍事委員會的決議》，指出，必須同過去一樣，在中央政治局和書記處之下成立黨的軍事委員會，擔負整個軍事工作的領導。中央政治局、書記處和軍事委員會有關軍事工作的決定，可用軍事委員會(簡稱軍委)的名義由內部系統下達，需要公開發布的命令和指示，則用國務院或國防部的名義下達。軍事委員會由毛澤東等12人組成，毛澤東擔任中共中央主席、國家主席、中共中央軍委主席、國防委員會主席，是武裝力量的最高統帥。彭德懷主持中共中央軍委日常工作，並任國務院副總理兼國防部長和國防委員會副主席。在新的國防和軍事領導體制下，中共中央軍事委員會領導整個軍事工作，國務院領導武裝力量建設，凡屬軍事、國防方面的重大決策，均由中共中央政治局、書記處和中央軍委會同國家軍事機構共同作出。這種國防領導體制，既體現了黨的領導作用，又有利於發揮國家軍事機構的職能作用。同年10月11日，經中央書記處批准，原冠以“中央人民政府人民革命軍事委員會”者，一律改稱“中國人民解放軍”字樣，如“中央人民政府人民革命軍事委員會總參謀部”改稱“中國人民解放軍總參謀部”等。至1958年7月以前，中共中央軍事委員會領導下的人民解放軍總部曾實行總參謀部、訓練總監部、武裝力量監察部、總政治部、總幹部部、總後勤部、總財務部、總軍械部等八大總部的體制。1958年7月，中共中央軍委擴大會議通過的《關於改變組織體制的決議》規定，中央軍委是中共中央的軍事工作部門，是統一領導全軍的統率機關，軍委主席是全軍統帥。國防部是軍委對外的名義。軍委決定的事項，凡需經國務院批准，或需用行政名義下達的，由國防部長簽署。從50年代中期開始，為了便於新的國防領導體制各部門工作的展開，進一步推動國防和軍隊建設，人民解放軍進行了一系列具有深遠意義的軍事制度改革，國家和中央軍委先後頒發了一系列重要的國防法律法規。調整軍隊的體制編製。1954年12月第一次軍委擴大會議討論實行義務兵役制、軍銜制和軍官薪金制，軍區的劃分，部隊的訓練和幹部的培養，公安部隊的整編，建立武裝力量監察部等重大問題；1957年，軍委擴大會議作出了《關於裁減軍隊數量加強質量的決定》和《關於改變組織體制的決議》，將軍隊總員額裁減三分之一，並把陸、海、空、防空、公安五個軍種改為陸、海、空三個軍種，總部機關也由八總部恢復到總參謀部、總政治部、總後勤部三總部。建立國防科研和工業機構。1958年10月，中共中央批准成立了國防部科學技術委員會，在中共中央、國務院、中央軍委的領導下，負責國防科學技術研究工作；1959年12月，中央批准成立中央軍委國防工業委員會，作為國務院、中央軍委統一組織協調國防工業生產建設的業務領導機關。組建軍事司法機關。依據憲法和人民檢察院組織法的規定，自1955年9月起，相繼在人民解放軍組建了各級軍事檢察院，分為最高人民檢察院軍事檢察分院，軍區、兵團、軍、師級軍事檢察院；為適應國防與軍事法制統一的需要，1955年8月，國防部發布命令，全軍各級軍法處改名為軍事法院。完善國防和軍事立法。1954年11月9日，中華人民共和國國防部頒發了《中國人民解放軍薪金、津貼暫行辦法》，從1955年1月起，全軍幹部由供給制改為薪金制，士兵實行供給制，另發津貼費；1955年2月8日第一屆人大常委會第六次會議通過的《中國人民解放軍軍官服役條例》，對軍官的來源和條件、軍官職務任免原則、軍官的權力和義務、軍銜的評定等作了明確規定，並規定人民解放軍於1955年9月開始實行軍銜制度；1955年7月30日第一屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國兵役法》規定，中國人民解放軍由志願兵役制改為義務兵役制。此外，《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》、《中國人民解放軍軍事訓練大綱》、《中國人民解放軍後勤物資與經費保障條例》等軍事法規也先後頒布實施，為加強國防和軍隊建設奠定了堅實的基礎，加速了人民解放軍的正規化建設進程。

在1959年4月和1965年1月召開的第二、第三屆全國人民代表大會上，劉少奇當選為國家主席和國防委員會主席。毛澤東不再擔任上述兩個職務，但仍擔任中共中央主席和中共中央軍委主席，統率著全國武裝力量。1966年發生的“文化大革命”使國防領導體制遭到破壞，直至1975年，鄧小平主持軍委工作后，兩次修改憲法，使國防領導體制建設逐步走向復甦。

1975年1月修改的憲法規定，黨的中央委員會主席統率全國武裝力量，這標誌著黨對國防建設領導的恢復和加強。同年6月24日，葉劍英、鄧小平主持召開了中央軍委擴大會議，著重討論軍隊整頓、糾正不正之風、壓縮軍隊員額、調整編製、安排超編幹部等問題。1975年8月，國務院、中央軍委發布了《軍隊幹部退出現役暫行辦法》。同年12月，經毛澤東主席批准，重新修訂的中國人民解放軍共同條令頒發全軍執行。粉碎“四人幫”后，全國人民代表大會於1978年3月，再次對憲法作了修改，規定：“中華人民共和國武裝力量由中國共產黨中央委員會主席統率”；“國家大力加強中國人民解放軍革命化、現代化建設，加強民兵建設，實行野戰軍、地方軍和民兵三結合的武裝力量體制”。1978年10月，人民解放軍軍事法院和大軍區級軍事法院恢復建制，1979年，兵團級和軍級單位的軍事法院恢復。期間，人民解放軍各大單位的軍事檢察機關也相繼恢復辦公。1978年至1982年，一些重要的國防和軍事立法相繼出台。主要有：《中國人民解放軍保守國家軍事機密條例》、《中國人民解放軍幹部服役條例》、《中國人民解放軍機要工作條例》、《中國人民解放軍合成軍隊軍、師戰鬥條令》、《中華人民共和國懲治軍人違反職責罪暫行條例》等。

1982年12月，經全國人民代表大會修改通過的現行憲法，標誌著黨的十一屆三中全會的正確路線在國家根本大法中的確立，也標誌著新的國防領導體制的確立。1982年的《中華人民共和國憲法》在總結歷史經驗的基礎上，對中央軍事委員會的設置、地位和職權作了明確規定，即：“中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量”，“中央軍事委員會實行主席負責制”，“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責”。這是在新的歷史條件下，改革國家政治體制和國防領導體制的重大決策，它恰當地規定了國防領導體制在國家體制中的地位。中國共產黨中央軍事委員會與中華人民共和國中央軍事委員會，在組成人員和領導機構以及權力、職責上都是相同的，融為一體的。中央軍事委員會通過中央軍委下設的四總部實施對包括中國人民解放軍在內的一切國家武裝力量的領導。同時，國務院設立國防部，一切需要由國家政府負責的軍事工作，由國務院及國防部作出相應的決定並組織實施。國防部接受國務院和中央軍委的雙重領導。這種國防領導體制既能保證中國共產黨對中國人民解放軍的絕對領導，又能通過國家機器加強人民軍隊的建設，建設現代化的國防，也便於全國軍民在必要時迅速轉入戰時體制，有效地保衛國家安全，保障社會主義建設事業的順利進行。新修改的憲法確立了國防和武裝力量建設的領導體制與基本原則，為有效地領導國防和軍隊建設，在以江澤民為核心的黨中央、中央軍委的領導下，建立了一系列國防和軍事法規。據1998年7月，中華人民共和國國務院新聞辦公室首次向世界披露的關於國防和軍事立法的情況：全國人民代表大會及其常委會制定了《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國兵役法》、《軍事設施保護法》、《中華人民共和國人民防空法》、《預備役軍官法》等12部專門規範國防和軍隊建設的法律以及有關法律問題的決定；國務院、中央軍委制定了《國防交通條例》、《徵兵工作條例》、《民兵工作條例》等40多件軍事行政法規；中央軍委制定了《中國人民解放軍司令部條例》、《政治工作條例》、《後勤工作條例》等70多件軍事法規；各總部、各軍兵種、各軍區制定了1000多件軍事規章。一個以《中華人民共和國憲法》為母法、以《中華人民共和國國防法》為基本法的全面涵蓋國防組織體制、國防科技生產、國防動員、戰備訓練、軍事勤務、行政管理、政治工作、後勤保障等方面的軍事法體系框架初步形成，使國防和軍隊建設的主要方面基本實現了有法可依，國防和武裝力量的建設納入了國家法制的軌道。新中國成立以來的歷史經驗證明，國防和武裝力量建設的鞏固與發展離不開法制，尤其是在大力發展社會主義市場經濟的條件下，依法加強國防和武裝力量建設顯得更加重要和迫切。1997年，依據《中華人民共和國憲法》有關規定製定的《中華人民共和國國防法》，對從中央到地方各級人民政府的國防職能和任務作了進一步的具體規定，使國家各級政府與國防和武裝力量建設的聯繫更加緊密，並將關心和支持國防建設作為各級人民政府的一項義不容辭的職責和任務。與此同時，國防領導體制在國家憲法和法律的有力保障下，各級國防領導機構領導武裝力量的革命化、現代化、正規化建設跨上了一個新台階。

我國國防領導體制的構成，既體現了黨對國防和軍隊建設事業的領導，又有利於發揮國家機構領導全國武裝力量，領導國防建設事業的職能，這對於國家加強武裝力量的革命化、現代化、正規化建設，增強國防實力，實現國防現代化的宏偉目標，是強有力的組織保證。我國的最高國防決策機構，是由全國人民代表大會及其常委會、國家主席、國務院、中央軍委共同組成。同時《中華人民共和國憲法》還規定了中國共產黨在國家生活包括國防事務中的領導地位和作用。其主要職權是：

中國共產黨是執政黨，是領導中國社會主義事業的核心力量。中共中央在國家生活包括國防事務中發揮著決定性的領導作用。有關國防、戰爭和軍隊建設的重大問題，都是由中共中央、中央軍委、中央政治局及其常務委員會作出決策並通過必要的法定程序，作為黨和國家的統一決策貫徹執行。《中國人民解放軍政治工作條例》規定：“中國人民解放軍必須置於中國共產黨的絕對領導之下，其最高領導權和指揮權屬於中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會。”

中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它在國防方面的職權主要有：決定戰爭與和平的問題；制定有關國防方面的基本法律；選舉中央軍事委員會主席，根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員，並有權罷免以上人員；審查和批准包括國防建設計劃在內的國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告；審查和批准包括國防經費預算在內的國家預算和預算執行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會在國防方面的不適當的決定；應當由全國人民代表大會行使的國防方面的其他職權。

全國人民代表大會常務委員會在國防方面的職權主要有：在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰爭狀態的宣布；決定全國總動員或者局部動員；制定有關國防方面的法律；在全國人民代表大會閉會期間，審查和批准包括國防建設計劃在內的國民經濟和社會發展計劃，包括國防經費預算在內的國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案；監督中央軍事委員會的工作；在全國人民代表大會閉會期間，根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；根據最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的提請，任免軍事法院院長和軍事檢察院檢察長；決定同外國締結的有關國防方面的條約和重要協定的批准和廢除；規定軍人的銜級制度；規定和決定授予在國防方面國家的勳章和榮譽稱號；全國人民代表大會授予的國防方面的其他職權。

中華人民共和國主席在國防方面的職權主要有：根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，發布動員令，宣布戰爭狀態；公布全國人民代表大會及其常務委員會制定的有關國防方面的法律；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，授予在國防方面有重大貢獻的個人和集體國家的勳章和榮譽稱號；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，批准和廢除同外國締結的有關國防方面的條約和重要協定。

中華人民共和國國務院是最高國家權力機關的執行機關和最高國家行政機關。它在國防方面的職權是領導和管理國防建設事業，包括：編製國防建設發展規劃和計劃；制定國防建設方面的方針、政策和行政法規；領導和管理國防科研生產；管理國防經費和國防資產；領導和管理國民經濟動員工作和人民武裝動員、人民防空、國防交通等方面的有關工作；領導和管理擁軍優屬工作和退出現役軍人的安置工作；領導國防教育工作；與中央軍事委員會共同領導中國人民武裝警察部隊、民兵的建設和徵兵、預備役工作以及邊防、海防、空防的管理工作；法律規定的與國防建設事業有關的其他職權。

中國共產黨中央軍事委員會和中華人民共和國中央軍事委員會是一個機構兩個名稱，其組成人員和領導職能是完全一致的，在黨的領導機構內和國家領導機構內同時具有兩個地位。中華人民共和國中央軍事委員會是最高國家軍事機關，負責領導全國武裝力量。其職權主要包括：統一指揮全國武裝力量；決定軍事戰略和武裝力量的作戰方針；領導和管理中國人民解放軍的建設，制定規劃、計劃並組織實施；向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案；根據憲法和法律，制定軍事法規，發布決定和命令；決定中國人民解放軍的體制和編製，規定總部以及軍區、軍兵種和其他軍區級單位的任務和職責；依照法律、軍事法規的規定，任免、培訓、考核和獎懲武裝力量成員；批准武裝力量的武器裝備體制和武器裝備發展規劃、計劃，協同國務院領導和管理國防科研生產；會同國務院管理國防經費和國防資產；法律規定的其他職權。

中央軍委實行主席負責制，中央軍委主席實際即為全國武裝力量的統帥。中央軍委組成人員為：中央軍委主席、副主席若干人和委員若干人。中央軍委之下，設有人民解放軍總部機關，即中國人民解放軍總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部。總部機關既是中央軍委的工作機關，又是全軍軍事、政治、後勤、裝備工作的領導機關。總參謀部負責組織領導全國武裝力量的軍事建設，組織指揮全國武裝力量的軍事行動。總政治部負責管理全軍黨的工作，組織進行政治工作。總後勤部負責組織領導全軍後勤工作。總裝備部負責組織領導全軍裝備工作。

為了加強國防領導的協調，國務院和中央軍事委員會還建立了協調會議的制度。國防法規定，國務院和中央軍事委員會可以根據情況召開協調會議，解決國防事務的有關問題。會議議定的事項，由國務院和中央軍事委員會在各自的職權範圍內組織實施。國家還建立了國防動員委員會，它是國務院、中央軍委領導下主管全國國防動員工作的議事協調機構。主要任務是貫徹積極防禦的軍事戰略方針，組織實施國家國防動員工作，協調國防動員工作中經濟與軍事、軍隊與政府、人力與物力之間的關係，以增強國防實力，提高平戰轉換能力。現行的國家國防動員委員會是1994年11月29日經黨中央、國務院、中央軍委批准成立的。國務院總理兼任國家國防動員委員會主任，副主任由國務院和中央軍委領導兼任。下設人民武裝動員辦公室、經濟動員辦公室、人民防空辦公室、交通戰備辦公室。為了加強國防動員委員會下設各辦公室之間的協調，經黨中央、國務院和中央軍委批准，在國家國防動員委員會中增設綜合辦公室。