老少邊窮地區

我國能否全面建成小康社會，關鍵的“瓶頸”在於老少邊窮地區能否脫貧致富。

據統計，1985年我國農村人均純收入200元（相當於當時全國平均水平的50%）以下的貧困人口有1.25億，占當時農村總人口的14.8%。這些貧困人口居住較為集中，主要分佈在18個集中連片的貧困地區，其中相當一批是革命老區、少數民族地區和邊境地區。1986年，六屆全國人大四次會議把扶持老、少、邊、窮地區儘快擺脫經濟文化落後狀況作為一項重要內容，列入了“七五”計劃。由此開始，扶持老少邊窮地區的發展成為我國地區政策的一項明確的任務。

我國老少邊窮地區總共1019個縣，佔全國總縣數近一半，2001年人口占縣（市）合計的37%，國土面積佔77%，耕地面積佔40%，但國內生產總值僅佔四分之一。經濟總量小，發展實力弱，是老少邊窮地區的基本特點。

從“七五”計劃首次將扶持老少邊窮地區的發展正式列入國家計劃以來，已經經過了17年的時間。通過多年的不懈努力，我國在減少農村貧困人口、扶持老少邊窮地區的發展方面取得了顯著的成就；但同時必須看到，這項工作仍然面臨著嚴峻的形勢和艱巨的任務，其目標能否實現將直接關係到我國全面建設小康社會的宏觀戰略目標之能否實現。

為編製《扶助老少邊窮地區經濟開發計劃》，原國家計委地區發展司於2002年組織了“我國老少邊窮地區發展規劃研究”課題，由來自國家統計局農村調查總隊、國家計委國土開發與地區經濟研究所、國務院發展研究中心社會發展研究部的專家組成，並赴廣西、江西、內蒙古、寧夏等省區進行了實地考察。

老區

老區是指在第二次國內革命戰爭和解放戰爭時期，在中國共產黨領導下創立的革命根據地，它們所在的縣即為老區縣。全國共有241個老區縣，分佈在17個省區市，其中78%集中於江西、湖北、湖南、四川、陝西6省。

少數民族自治地區

民族區域自治包括三種類型，即：以一個少數民族的聚居區為基礎建立的自治地方，如西藏自治區；在由一個大的少數民族聚居區為基礎建立的自治地方內，還包括了一個或幾個人口較少的其他民族的自治地方，如在新疆的伊犁哈薩克自治州和察布查爾錫伯自治縣；由兩個或兩個以上的少數民族聚居區為基礎聯合建立的自治地方，如雲南德宏傣族景頗族自治州、廣西龍勝各族自治縣等。按其行政地位，民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣三級。我國共有民族自治地方155個，其中自治區5個，自治州30個，自治縣（旗）120個。在全部民族自治地方中，共有縣、旗、市639個。除5個民族自治區外，民族自治縣比較集中的有四川、貴州、雲南、甘肅、青海5省。

邊區

邊區是指沿陸地國境線的縣級行政區劃單位。新疆建設兵團56個邊境團場未在統計範圍內。陸地邊境縣共計134個，主要集中在吉林、黑龍江、雲南省，內蒙古、西藏、新疆、廣西自治區。

欠發達地區

國家統計局農調總隊的“縣（市）社會經濟綜合發展指數研究”，從發展水平、發展活力、發展潛力三個方面出發，計算出了每個縣的綜合發展指數。以綜合發展指數位列后20%的縣作為中國縣（市）社會經濟發展的欠發達地區〔在中國縣（市）社會經濟綜合發展指數測評的過程中，未包括西藏自治區，故參加測評的縣、市、旗共計2000個〕，它就是在老少邊窮地區研究中的“窮”區，據此確定出全國400個欠發達縣。

欠發達縣在老區、少數民族自治地區和邊境地區的分佈狀況

在老區縣中，有49個縣屬於欠發達縣，占老區縣的20%（西藏除外，下同）；在少數民族自治縣中，有223個縣屬於欠發達縣，占民族自治縣的35%；在邊境地區縣中，有22個縣是欠發達縣，占邊區縣的16%。相對於老區縣和邊境地區縣，少數民族自治縣中欠發達縣比例明顯高於全國這一比例（20%）。從老、少、邊區總體情況來看，在老少邊區縣中，近三分之一的縣是欠發達縣。

老少邊窮地區總共1019個縣（剔除重複縣）

從經濟發展水平看，2001年老少邊窮地區縣均國內生產總值13.42億元，是全國縣市平均水平的一半；縣均地方財政收入6014萬元，是全國縣市平均水平的57%；人均國內生產總值3874元，僅及全國縣（市）平均水平的三分之二；人均地方財政收入174元，為全國縣市平均水平的四分之三；農民人均純收入1779元，為全國平均水平的四分之三；縣均規模以上工業企業個數為19個，比全國縣市平均水平少25個，低57%。產業結構層次較低，2001年第一產業比重為33%，比全國縣市平均高出8個百分點。

在四個類型區中，老區縣的總體經濟實力較強，欠發達縣的經濟發展水平最低。邊境縣的經濟規模最小，但由於人口稀少而人均水平較高，如人均GDP和人均財政收入均是最高的。第一產業比重最高的是邊境縣，為48%，其次是少數民族自治地區。

據統計，2001年老少邊窮地區的支農支出占財政支出的3.9%，而全國縣市的這一比重為4.4%。勞均農業機械總動力1055瓦特，比全國平均水平低三分之一。有效灌溉面積佔耕地面積的比重為43.3%，比全國縣市平均水平低8個百分點；每畝耕地的化肥使用量、農藥使用量和地膜使用量分別為21.80公斤、0.67公斤、0.48公斤，分別比全國縣市平均水平低23%、22%、5%。從農業生產效率看，2001年勞均農林牧漁業增加值為4096元，比全國平均水平低16%；耕地產出率為526元/畝，比全國縣市平均水平低21%；每畝糧食播種面積的產量為267公斤，比全國縣市平均水平低14%。其中老區縣的農業生產投入和生產效率是最高的，欠發達縣最低。邊區縣的機械化程度雖然較高，是惟一高於全國縣市平均水平的區域，但農業生產效率也很低。

2001年，老少邊窮地區的公路密度為0.12公里/平方公里，比全國平均水平低35%；每百戶民用汽車擁有量1.9台，比全國平均水平低17.4%；每百戶電話擁有量28.7戶，比全國平均水平低22.8%。多年來，交通通訊的落後一直是制約老少邊窮地區發展的重要因素，2013年老區和欠發達縣的道路交通條件有了明顯的改善。邊區縣2013年活躍的對外貿易促進了當地交通、通訊的發展，百戶汽車和電話擁有量均高於全國平均水平。

從受教育程度來看，欠發達地區明顯低於其他三個類型區，文盲人口比例最高而高中以上文化程度比例最低。農村人口比例差距較大，邊境地區的農村人口比例明顯低於其他三個類型區。這主要是由於改革開放以來邊境貿易的快速發展，促進了當地經濟的繁榮，同時也促進了小城鎮的發展和城市化的進程。在人口密度上也有顯著的差異，老區的人口密度是邊境地區的22倍。

存在的主要問題與成因

自然條件惡劣，經濟發展緩慢

自然條件惡劣是影響老少邊窮地區發展的主要因素。老少邊窮地區大多處於自然條件比較差的區域，分佈在高原、山區、丘陵、沙漠、喀斯特地貌等地區。這些地區或是乾旱嚴重，降水量小又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形地表水滲透嚴重；或是高寒陰冷，有效集溫嚴重不足，不適於耕作；或是山高坡陡，水土流失嚴重、災害頻繁。交通不便也是制約老少邊窮地區經濟的重要因素。遠離經濟中心地區，交通不便，地理位置不利。廣大邊遠貧困山區，尚有一半至2/3以上的鄉不通公路，物資交流和商品輸出十分困難。

政府投入不足，教育水平低

貧困地區的義務教育面臨嚴重的困境，失輟學率較高，青壯年文盲比例偏大。對於大多數人來說，初中教育已是他們的“終極教育”。教育投入的不足，已經嚴重地影響著當地的教育質量和兒童的入學。一方面，由於教學設施簡陋，農村教育經費短缺，教師待遇低，而且沒有保證，致使教師隊伍不穩定，嚴重影響著這些地區的教育水平和教學質量。另一方面，每年的學雜費又節節攀升，使本來收入就低的貧困戶不堪負擔。在陝西清澗縣的兩個村調查的20戶貧困戶中，失學兒童就有11人，占這兩個村學齡兒童的19.3%。

基礎設施差、欠賬多，現狀依然薄弱

十幾年來，雖然國家通過以工代賑和其他扶貧資金開展農村基礎設施建設，但由於老少邊窮地區基礎差、欠賬多，國家扶貧投入仍未能滿足建設的需要。據調查，當前我國貧困地區仍有60%的鄉村道路為“晴通雨阻”路，55%的縣鄉道路為等外路，67%的基本農田不能有效灌溉。

抵禦自然災害能力弱，返貧率較高

老少邊窮地區中有相當一部分地區屬於自然災害多發地區，生產、生活條件差，抵禦自然災害的能力低，一遇災害就容易造成大面積返貧。如福建省2002年6月中旬遭遇特大洪災，全省有5個市31個縣230多萬人受災，直接經濟損失41億元。其中受災嚴重的9個縣全部在山區，其中的4個縣處於原中央蘇區範圍。

產業結構單一，貧困農民增收渠道少

貧困地區農民的主要來源是種養業和外出打工。2000年，貧困地區農民從事農業生產的勞動力高達88.6%，這種單一的產業結構，加上農業生產條件差、抵禦自然災害能力弱、農產品價格下滑等原因，導致貧困地區農民通過家庭經營種養業提高收入水平的難度較大。勞務收入雖然一直是主要增收途徑，但是由於貧困地區大多二、三產業發展落後，當地就業機會較少。外出務工也受到農民自身素質的限制，缺少技能培訓，又難以獲得進入勞務市場的信息，就業渠道不暢。

少數民族貧困問題不容忽視

中國是一個多民族的國家。儘管建國后，這些少數民族地區的各項事業獲得了前所未有的迅速發展，但由於起點低、起步晚，在全國仍然處於發展相對落後的位置。少數民族地區貧困的另一個成因是地理因素。少數民族比較集中地生活在西北和西南地區，而且大部分在深山區，森林的大量砍伐和人口的迅速增加，造成了生態條件的極度惡化，他們往往是貧困人口中的赤貧者，2013年，扶貧項目很少能夠覆蓋這些地區。而且由於許多人不會講漢語，與外部缺少聯繫，很難獲得非農就業等信息，更難得到勞務輸出的機會。

地區的變遷

經過17年的不懈努力取得顯著的成就。中央在財政、金融、稅收、投資等方面實行政策傾斜。僅2001年，中央財政支出中具有平衡地方財力作用的財政轉移支付總額，就達1100億元，約佔中央財政支出的9.4%。隨著國家財力增強，財政扶貧資金不斷增加。

1995年以來，教育部和財政部聯合組織實施了“國家貧困地區義務教育工程”，投入資金超過100億元，重點投向國定貧困縣、部分省定貧困縣、革命老區和少數民族地區，幫助這些地區普及九年義務教育。2001年，財政部又提出實施第二期“貧困地區義務教育工程”，中央財政安排專款50億元，重點用於支持中西部未“普九”的地區。並提出對農村中小學危房改造給予補助，安排專項補助資金30億元，從2001年起，用兩年左右的時間基本完成現有中小學危房改造。

1995年以前，以工代賑是貧困地區的群眾利用農閑季節投入勞動修建道路和水利工程，中央政府以庫存積壓較多的糧食、棉花、布匹等實物對勞動者補貼。1996年開始，以工代賑納入中央財政預算，直接向勞動者支付貨幣。截至2001年底，中央政府以工代賑計劃累計投入569億元。1984年至1997年14年間，共修建縣鄉村道路20.72萬公里，解決貧困人口飲水4330萬人，解決牲畜飲水2310萬頭，小型農田水利建設6031萬畝，實施坡改梯8334萬畝，治理水土流失面積4146萬畝，建設小水電27.49萬千瓦。

從1987年開始，中央政府每個部門都重點聯繫一個貧困地區。到2000年底，定點幫扶的部門單位達到138個，共派出3000多名幹部到貧困縣掛職扶貧，直接投入資金44億元，幫助貧困地區引進國內外各種資金105億元。“交通扶貧計劃”、“人畜飲水計劃”、“電力共富工程”等對貧困地區的部門或行業發展起到了重要的作用。

各省、自治區、直轄市按照國務院要求，組織縣級以上機關定點包干扶貧，對口扶持貧困鄉村。2013年，東部13個省市政府和社會各界累計捐款、捐物近21.4億元，雙方簽訂項目協議5745個，協議投資280多億元，實現投資40多億元，從貧困地區輸出勞動力51.7萬人。1992年以來，國家教委、國家民委組織發達省市對口支援民族、貧困地區教育工作，新建、改建中小學1400所，救助失學兒童近4萬人，培養培訓中小學教師1.6萬人次。

國家2002年進一步加大黨政機關定點扶貧和東西扶貧協作力度。根據中央安排，參與扶貧的中央部門及幫扶的貧困縣均增加100個以上。東西扶貧協作在繼續保持原來的10對幫扶關係的基礎上，新增安排了珠海、廈門對口幫扶重慶市。

在西部大開發中，對一部分生活在自然條件嚴酷、自然資源貧乏、生態環境惡化地區的貧困人口搬遷移民、異地安置。

面貌的變化

第一，解決了2億多農村貧困人口的溫飽問題。農村未解決溫飽的貧困人口由1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人，農村貧困發生率從30.7%下降到3%左右。國家重點扶持貧困縣的貧困人口從1994年的5858萬人減少到2000年的1710萬人。

第二，生產生活條件明顯改善。1986年到2000年的15年間，共修建基本農田9915萬畝，解決了7725萬人和8398萬頭大牲畜的飲水困難。到2000年底，貧困地區通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達到95.5%、89%、69%和67.7%。

第三，經濟發展速度明顯加快。“八七”扶貧攻堅計劃執行期間，國家重點扶持貧困縣農業增加值增長54%，年均增長7.5%；工業增加值增長99.3%，年均增長12.2%；地方財政收入增加近1倍，年均增長12.9%；農民人均純收入從648元增加到1337元，年均增長12.8%。

第四，各項社會事業發展較快。貧困地區人口過快增長勢頭得到初步控制，人口自然增長率有所下降。辦學條件改善，“兩基”工作（基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲）成績顯著，592個國家重點扶持貧困縣中318個實現“兩基”目標。職業教育和成人教育發展迅速。大多貧困地區鄉鎮衛生院得到改造或重建，缺醫少葯狀況得到緩解。推廣了一大批農業技術。貧困地區95%行政村能收聽收看廣播電視。

第五，解決了一些集中連片的貧困地區溫飽問題。沂蒙山區、井岡山區、大別山區、閩西南地區等革命老區群眾的溫飽問題基本解決，經濟社會面貌發生深刻變化。甘肅定西地區和寧夏的西海固地區，基礎設施和基本生產條件明顯改善，貧困狀況大為緩解。

儘管如此，我國老少邊窮地區仍面臨艱巨任務，其目標能否實現直接關係我國全面建設小康社會的宏觀戰略目標能否實現。需繼續為改變老少邊窮地區的面貌而付出不懈的努力。