備案制度

備案登記是備案審查制度的基礎性環節。根據《法規規章備案條例》，在備案登記階段應對報備文件的報備時限、報備格式、制定主體、制定程序等進行審查，對符合登記要求的予以登記，對不符合登記要求的，視不同情況予以不同處理。

對報備時限的審查。

規章應當自公布之日起30日內，由法制機構依照立法法和《法規規章備案條例》的規定向有關機關備案。對於不報送規章備案或者不按時報送規章備案的，由國務院法制機構通知制定機關，限期報送；逾期仍不報送的，給予通報，並責令限期改正。當前，由於電子備案工作尚未正式全面開展，靠紙質文本報送備案受制於郵寄、接收等因素較多，往往會使報備的及時性受到一定影響。

對報備格式的審查。

報送規章備案，應當提交備案報告、規章文本和說明，並按照規定的格式裝訂成冊，一式十份；具備條件的，應當同時報送規章的電子文本；不符合規定的，不予備案登記。制定主體符合規定但報備格式不符合規定的，暫緩辦理備案登記。暫緩辦理備案登記的，由國務院法制機構通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規定的，予以備案登記。

對制定主體的審查。

部門規章，是指國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的職權範圍內依照《規章制定程序條例》制定的規章。地方政府規章，是指省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，依照《規章制定程序條例》制定的規章。涉及國務院兩個以上部門職權範圍的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章，單獨制定的規章無效。如果不是上述主體制定的，則不屬於規章，不予登記。需要注意的是，實踐中依法具有行政管理職權的某些國務院直屬事業單位如電監會、銀監會、保監會等也享有規章制定權。

對制定程序的審查。

規章一般應當經過立項、起草、審查、決定、公布等程序。對規章制定程序的審查一般應包括以下幾個方面：一是對規章的名稱的審查。規章一般稱“規定”、“辦法”，但不得稱“條例”。如用“通知”、“復函”、“通報”等作為規章名稱則屬於不規範名稱。二是對規章的公開參與、協調性的審查。規章送審稿涉及重大問題的，法制機構應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。有關機構或者部門對規章送審稿涉及的主要措施、管理體制、許可權分工等問題有不同意見的，法制機構應當進行協調，達成一致意見。這是從保障規章的民主正當性和行政一體性提出的要求，最終將有利於規章的順利施行。三是對規章的發布程式的審查。公布規章的命令應當載明該規章的制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行日期、部門首長或者省長、自治區主席、市長署名以及公布日期。部門聯合規章由聯合制定的部門首長共同署名公布。四是對規章施行日期的審查。除涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規章施行可自公布之日起施行外，規章應當自公布之日起30日後施行。違反法定程序制定的規章無效，不予登記。

關於規章備案登記的法律責任，目前我國法律法規少有規定。對於備案義務機關而言，根據《法規規章備案條例》，不報送規章備案或者不按時報送規章備案的，由國務院法制機構通知制定機關，限期報送；逾期仍不報送的，給予通報，並責令限期改正。但這只是對備案審查的最低要求———“報備”，作出了對制定機關的法律責任規定，至於其他不予登記情形以及主要負責人是否需要負責則未規定。特別是對上級備案機關而言，備案登記是否會產生相應法律責任，由誰來追究，備案登記與司法審查的關係等尚有待進一步的研究。