其他行政規範性文件

1、制定主體

有權制定其他行政規範性文件的主體，只能是國家行政機關或者法律法規授權的組織。其他國家機關和各級黨組織制定的紅頭文件，不是其他行政規範性文件。我國現行立法和司法解釋對其他行政規範性文件的各種規定和調整，不適用於這些紅頭文件。

2、調整對象

其他行政規範性文件的調整對象是不特定的主體，包括行政機關和不特定的行政相對人，具有普遍約束力。

3、適用效力

其他行政規範性文件，能夠反覆適用。根據最高人民法院的定義，其他規範性文件必須同時具備針對不特定的對象和能反覆適用這兩個特徵。只符合一個條件的紅頭文件，是具體行政行為，不是其他行政規範性文件，屬於人民法院的受案範圍。

其他行政規範性文件從內容上可以分為創製性文件、解釋性文件和指導性文件。

1.創製性文件是指行政機關或被授權組織為不特定的公眾創設新的權利義務的其他行政規範性文件，包括依職權的創製性文件和依授權的創製性文件。

2.解釋性文件是指行政主體為了實施法律、法規、規章，統一行政主體及其工作人員對法律、法規和規章的理解及執行活動，對法律、法規和規章進行解釋而形成的其他行政規範性文件，包括法定解釋性文件和自主解釋性文件。

3.指導性文件是指行政主體對不特定的公眾事先實施書面行政指導時所形成的一種其他行政規範性文件。指導性文件不為公眾創製權利義務或解釋法律規範，而是旨在引導不特定的公眾自願採取一定的作為或者不作為，以實現行政管理目的的其他行政規範性文件。

其他行政規範性文件雖然不屬於法的範疇，但為人們提供了行為規則和行為模式，具有規範性和約束力。其法律效力主要體現在行政管理、行政複議和行政訴訟三個方面。

1.行政管理

在行政管理過程中，其他行政規範性文件是行政主體作出具體行政行為的依據，對行政主體具有拘束力。同時，對行政相對人也具有拘束力和強制執行力。其他行政規範性文件一經頒布，相應文件所調整的個人、組織必須服從、遵守，對相應文件所確定的義務必須履行。行政相對人違反其他行政規範性文件的規定，不履行相應義務，行政執法機關可以依法對其採取強制措施(或申請人民法院強制執行)，追究其行政法律責任。同時其他行政規範性文件對行政機關本身具有公定力、確定力。其他行政規範性文件一經發布，行政機關非經法定程序不得任意撤銷、改變、廢止。

2.行政複議

在行政複議中，其他行政規範性文件既是行政複議機關審理複議案件的依據，又是行政複議的客體。根據《行政複議法》的規定，複議機關審理複議案件，不僅要以法律、法規、規章為依據，還要以行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令，即其他行政規範性文件為依據。行政相對人如認為行政機關的具體行政行為所依據的其他行政規範性文件不合法，在對具體行政行為申請複議時可一併對它申請複議。複議機關在複議時，如認為相應行政規範性文件與法律、法規、規章或高層級的行政規範性文件相抵觸，可在其職權範圍內依法改變或者撤銷。如相應複議機關無權改變或者撤銷，則提請上級行政機關或其他有權機關依法處理。

3.行政訴訟

在行政訴訟中，其他行政規範性文件的效力表現在以下三方面：

(1)行政訴訟當事人可以以行政規範性文件作為論證相應具體行政行為違法或合法的根據。

(2)人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性進行審查時，應同時審查相應具體行政行為所依據的其他行政規範性文件的合法性。包括審查行政規範性文件的制定主體是否合法，發布的程序是否合法以及該文件的內容是否合法。如果確認相應行政規範性文件合法，且具體行政行為遵循和正確適用了相應行政規範性文件，具體行政行為又沒有其他違法情形，法院應維持該具體行政行為。否則，法院應撤銷相應具體行政行為。

(3)人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中直接引用合法有效的其他行政規範性文件。如果人民法院認為具體行政行為所依據的行政規範性文件違法，則不能在裁判文書中直接宣布該文件違法或撤銷該文件。人民法院沒有對行政規範性文件合法性加以直接評判和處置的權力。裁判文書可直接引用有關法律、法規、規章的條文對具體行政行為的合法性作出評判。與此同時，人民法院認為違法的其他行政規範性文件，可以向相應文件的發布機關及其上級行政機關提出司法建議，建議其審查確認相應文件的違法性，並予以撤銷或改變；或向相應國家權力機關提出監督審查，啟動監督審查程序，通過監督審查程序撤銷或改變相應文件。

制定其他行政規範性文件行為是指國家行政機關制定除行政法規、規章以外的具有普遍約束力的決定、命令，規定行政措施等其他行政規範性文件的行為。

1．制定主體的廣泛性

制定其他行政規範性文件的主體是各級各類國家行政機關和被授權行政主體。根據憲法和地方組織法以及有關法律的規定，國務院可以規定行政措施、發布決定和命令；各部、委可以發布命令、指示；縣級以上各級人民政府及其工作部門可以規定行政措施、發布決定和命令；鄉、鎮人民政府可以發布決定和命令。同時法律、法規授權的行政主體也可以根據行政管理的需要制定其他行政規範性文件。

2．效力的多層級性與從屬性

其他行政規範性文件數量眾多，其各自的效力與制定主體相對應，從上到下呈現多層級特點，下級規範性文件不能同上級規範性文件內容相抵觸，並且分別從屬相應行政機關制定的行政法規和行政規章。

3．規範性

其他行政規範性文件也規定行為規則和行為模式，具有普遍約束力和反覆適用性，在各自效力所及範圍內的單位和個人都必須遵守。

其他行政規範性文件與行政立法都屬於抽象行政行為，都具有規範性、反覆適用性。但兩者又有顯著區別：

(1)行政立法的主體是由憲法和法律規定的特定的行政機關，而其他行政規範性文件的主體是各級各類國家行政機關和被授權行政主體。

(2)行政立法的效力高於其他行政規範性文件，是其他規範性文件的依據。其他行政規範性文件不得與法律、法規和規章相抵觸。

(3)行政立法可以在法定範圍內設定權利(權力)和義務(責任)，有一定的行政處罰設定權；但其他行政規範性文件沒有行政處罰設定權。

(4)行政立法的制定程序較為嚴格、正式，制定程序由《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》所規定；其他行政規範性文件的制定程序較為簡單、靈活，制定程序由《國家行政機關公文處理辦法》及有關地方政府規章規定。