退耕還林工程

退耕還林工程是我國乃至世界上投資最大、政策性最強、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項重大生態工程，為我國在世界生態建設史上寫下絢爛的一筆。

退耕還林工程就是從保護生態環境出發，將水土流失嚴重的耕地，沙化、鹽鹼化、石漠化嚴重的耕地以及糧食產量低而不穩的耕地，有計劃，有步驟地停止耕種，因地制宜地造林種草，恢復植被。

長期以來，由於盲目毀林開墾和進行陡坡地、沙化地耕種，造成了我國嚴重的水土流失和風沙危害，洪澇、乾旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產、生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到嚴重威脅。

1999年，四川、陝西、甘肅3省率先開展了退耕還林試點，由此揭開了我國退耕還林的序幕。2002年1月10日，國務院西部開發辦公室召開退耕還林工作電視電話會議，確定全面啟動退耕還林工程。

根據《國務院關於進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（國發[2000]24號）、《國務院關於進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發[2002]10號）和《退耕還林條例》的規定，國家林業局在深入調查研究和廣泛徵求各有關省（區、市）、有關部門及專家意見的基礎上，按照國務院西部地區開發領導小組第二次全體會議確定的2001—2010年退耕還林1467萬公頃的規模，國家林業局會同國家發展改革委、財政部、國務院西部開發辦、國家糧食局編製了《退耕還林工程規劃》（2001－2010年）。

工程建設範圍包括北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、雲南、西藏、陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆等25個省（區、市）和新疆生產建設兵團，共1897個縣（含市、區、旗）。根據因害設防的原則，按水土流失和風蝕沙化危害程度、水熱條件和地形地貌特徵，將工程區劃分為10個類型區，即西南高山峽谷區、川渝鄂湘山地丘陵區、長江中下游低山丘陵區、雲貴高原區、瓊桂丘陵山地區、長江黃河源頭高寒草原草甸區、新疆乾旱荒漠區、黃土丘陵溝壑區、華北乾旱半乾旱區、東北山地及沙地區。同時，根據突出重點、先急后緩、注重實效的原則，將長江上游地區、黃河上中游地區、京津風沙源區以及重要湖庫集水區、紅水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地區的856個縣作為工程建設重點縣。

工程建設的目標和任務是：到2010年，完成退耕地造林1467萬公頃，宜林荒山荒地造林1733萬公頃（兩類造林均含1999－2000年退耕還林試點任務），陡坡耕地基本退耕還林，嚴重沙化耕地基本得到治理，工程區林草覆蓋率增加4.5個百分點，工程治理地區的生態狀況得到較大改善。

目前，根據國務院關於編製退耕還林工程規劃和制定退耕還林後續政策的安排部署，國家林業局正在編製《退耕還林工程“十一五”規劃》。

退耕還林的現行政策規定主要有：

——國家無償向退耕農戶提供糧食、生活費補助。糧食和生活費補助標準為：長江流域及南方地區每公頃退耕地每年補助糧食（原糧）2250kg；黃河流域及北方地區每公頃退耕地每年補助糧食（原糧）1500kg。從2004年起，原則上將向退耕戶補助的糧食改為現金補助。中央按每kg糧食（原糧）1.40元計算，包干給各省（區、市）。具體補助標準和兌現辦法，由省政府根據當地實際情況確定。每公頃退耕地每年補助生活費300元。糧食和生活費補助年限，1999－2001年還草補助按5年計算，2002年以後還草補助按2年計算；還經濟林補助按5年計算；還生態林補助暫按8年計算。尚未承包到戶和休耕的坡耕地退耕還林的，只享受種苗造林費補助。退耕還林者在享受資金和糧食補助期間，應當按照作業設計和合同的要求在宜林荒山荒地造林。

——國家向退耕農戶提供種苗造林補助費。種苗造林補助費標準按退耕地和宜林荒山荒地造林每公頃 750元計算。

——退耕還林必須堅持生態優先。退耕地還林營造的生態林面積以縣為單位核算，不得低於退耕地還林面積的80%。對超過規定比例多種的經濟林只給種苗造林補助費，不補助糧食和生活費。

——國家保護退耕還林者享有退耕地上的林木（草）所有權。退耕還林后，由縣級以上人民政府依照森林法、草原法的有關規定發放林（草）權屬證書，確認所有權和使用權，並依法辦理土地用途變更手續。

——退耕地還林后的承包經營權期限可以延長到70年。承包經營權到期后，土地承包經營權人可以依照有關法律、法規的規定繼續承包。退耕還林地和荒山荒地造林后的承包經營權可以依法繼承、轉讓。

——資金和糧食補助期滿后，在不破壞整體生態功能的前提下，經有關主管部門批准，退耕還林者可以依法對其所有的林木進行採伐。

——退耕還林所需前期工作和科技支撐等費用，國家按照退耕還林基本建設投資的一定比例給予補助，由國務院發展計劃部門根據工程情況在年度計劃中安排。退耕還林地方所需檢查驗收、兌付等費用，由地方財政承擔。中央有關部門所需核查等費用，由中央財政承擔。

——國家對退耕還林實行省、自治區、直轄市人民政府負責制。省、自治區、直轄市人民政府應當組織有關部門採取措施，保證按期完成國家下達的退耕還林任務，並逐級落實目標責任，簽訂責任書，實現退耕還林目標。

及建設成效

為從根本上改善我國生態急劇惡化的狀況，1998年特大洪災之後，黨中央、國務院將“封山植樹，退耕還林”作為災后重建、整治江湖的重要措施。為了摸索經驗，完善政策，從1999年開始選擇若干具有代表性的地方進行了退耕還林試點。到2001年底，全國先後有20個省（區、市）和新疆生產建設兵團進行了試點。2002年，在試點成功的基礎上，退耕還林工程全面啟動。分年度進展情況如下：

1999年，四川、陝西、甘肅3省按照“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，率先開展了退耕還林試點。經國家林業局組織的檢查驗收，3省共完成退耕還林任務44.8萬公頃，其中：退耕地造林38.15萬公頃，宜林荒山荒地造林6.65萬公頃。

2000年3月，經國務院批准，退耕還林試點在中西部地區17個省（區、市）和新疆生產建設兵團的188個縣（市、區、旗）正式展開。國家共下達試點任務87.21萬公頃，其中：退耕地造林40.46萬公頃，宜林荒山荒地造林46.75萬公頃。另外，京津風沙源治理工程區北京、河北、山西、內蒙古安排退耕地造林任務2.8萬公頃。9月10日，國務院下發《關於進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（國發[2000]24號）。

2001年，國家將洞庭湖流域、鄱陽湖流域、丹江口庫區、紅水河梯級電站庫區、陝西延安、新疆和田、遼寧西部風沙區等水土流失、風沙危害嚴重的部分地區納入試點範圍，退耕還林試點擴大至中西部地區20個省（區、市）和新疆生產建設兵團的224個縣（市、區、旗）。全年國家下達試點任務98.33萬公頃，其中：退耕地造林42萬公頃，宜林荒山荒地造林56.33萬公頃。

2002年1月10日，召開全國退耕還林工作電視電話會，宣布退耕還林工程全面啟動。4月11日，國務院下發《關於進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發[2002]10號）。2002年，國家安排北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、雲南、西藏、陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆25個省（區、市）和新疆生產建設兵團退耕還林任務共572.87萬公頃，其中：退耕地造林264.67萬公頃，宜林荒山荒地造林308.20萬公頃。

2003年，《退耕還林條例》正式施行。國家共安排25個省（區、市）和新疆生產建設兵團退耕還林任務713.34萬公頃，其中：退耕地造林336.67萬公頃，宜林荒山荒地造林376.67萬公頃。各地克服非典等不利因素的影響，認真貫徹落實《退耕還林條例》，狠抓任務和責任的落實，強化工程管理，圓滿完成了各項任務。

2004年，國家根據國民經濟發展的新形勢對退耕還林工程年度任務進行了結構性、適應性調整，退耕還林工作的重心由大規模推進轉移到成果鞏固上來。全年安排25個省（區、市）和新疆生產建設兵團退耕還林任務400萬公頃，其中：退耕地造林66.67萬公頃，宜林荒山荒地造林333.33萬公頃。4月13日，國務院辦公廳下發《關於完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（國辦發[2004]34號），原則上將向退耕農戶補助的糧食實物改為補助現金。

1999—2004年，國家共安排退耕還林任務1916.55萬公頃，其中：退耕地造林788.62萬公頃，宜林荒山荒地造林1127.93萬公頃。目前，各地基本上完成了國家下達的計劃任務，部分省區還超額完成了任務。各級檢查驗收結果表明，工程建設質量總體良好。

2000－2004年，中央累計投入748.03億元，其中種苗造林補助費143.74億元，前期工作費1.21億元，生活費補助62.85億元，糧食補助資金540.23億元。

2014年，國家做出了實施新一輪退耕還林還草的決定。到目前為止，共安排新一輪退耕還林還草任務5989.49萬畝，其中還林5486.88萬畝，還草502.61萬畝，涉及22個省（區、市）和新疆生產建設兵團。目前，新一輪退耕還林還草中央已投入687.6億元。

退耕還林工程的實施，改變了農民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統耕作習慣，實現了由毀林開墾向退耕還林的歷史性轉變，有效地改善了生態狀況，促進了中西部地區“三農”問題的解決。

1、水土流失和土地沙化治理步伐加快，生態狀況得到明顯改善。退耕還林工程的實施，使我國造林面積由以前的每年400萬—500萬公頃增加到連續3年超過667萬公頃，2002、2003、2004年退耕還林工程造林分別佔全國造林總面積的58%、68%和54%，西部一些省區佔到90%以上。退耕還林調整了人與自然的關係，改變了農民廣種薄收的傳統習慣，工程實施大大加快了水土流失和土地沙化治理的步伐，生態狀況得到明顯改善。據長江水利委員會監測報告，2003年長江上游宜昌站年輸沙量減少80%，主要支流的輸沙量低於多年平均值，寸灘以下各站的平均含沙量減少50%－79%。專家認為，退耕還林是長江輸沙量減少的主要原因。四川省1999－2004年實施退耕還林80.53萬公頃，累計減少土壤侵蝕量2.67億t，年均減少0.53億t，佔全省森林年滯留泥沙總量近1/4，長江支流岷江、涪江每立方米河水含沙量分別下降了60%和80%。可以說，退耕還林工程為我國生態建設步入“破壞與治理相持”的關鍵階段做出了重要貢獻。

2、大大加快了農村產業結構調整的步伐。過去，山區、沙區幹部群眾明知坡耕地和沙化耕地種糧產量低，有調整結構的願望，但調整后短期內沒有生計來源，結構調整緩慢。退耕還林給農村調整產業結構提供了一個較長的過渡期，為農業產業結構調整提供了良好機遇。各地把退耕還林作為解決“三農”問題的重要措施，合理調整土地利用和種植結構，因地制宜推行生態林草、林果葯、林竹紙、林草畜以及林經間作、種養結合、產業配套等多種開發治理模式，大力發展生態產業和循環經濟，促進了農業產業結構調整。延安市結合退耕還林工程建設，按照“壯大林果業，發展草畜業，開發棚栽業，推進加工業，帶動勞務業”的思路進行農業產業結構調整，實現了耕地減少、糧食增產、農民增收。

3、保障和提高了糧食綜合生產能力。退耕還林后，由於生態狀況的改善、生產要素的轉移和集中，農業生產方式由粗放經營向集約經營轉變，工程區及中下游地區農業綜合生產能力得到保障和提高。在近幾年來全國糧食單產下降3.67%、總產量下降15.9%的情況下，西部地區糧食單產由1999年的每hm2 3728kg提高到2003年的3951kg，糧食總產量僅下降6.3%。貴州省、甘肅省、四川省涼山州、內蒙古赤峰市和烏蘭察布盟等地還實現了減地不減收。同時，退耕還林調整了土地利用結構，把不適宜種植糧食的耕地還林，有利於促進農林牧各業協調發展；退耕還林中還發展了大量的水果、木本糧油等林木資源，培育了豐富的牧草資源，不但能增加食物的有效供給，還能調整和優化食物結構。

4、較大幅度增加了農民收入。一是國家糧款補助直接增加了農民收入。到2004年底，退耕還林工程已使3000多萬農戶、1.2億農民從國家補助糧款中直接受益，農民人均獲得補助600多元。據國家統計局農村住戶調查，2003年農民人均純收入增速，西部地區高於全國平均水平，西部地區退耕農戶高於沒有退耕的農戶。二是退耕還林收益成為農民增收的重要來源。在一些自然條件較好的地方，結合工程建設，因地制宜發展林竹、林果、林茶、畜牧等生態經濟產業，增加了農民經濟收入。由於退耕還林營造的經濟林木目前絕大部分還沒有進入盛果期，再過幾年，退耕還林對農民增收的貢獻將越來越大。三是促進農村剩餘勞動力向非農產業和多種經營轉移，減輕了農民對坡耕地和沙化耕地的依賴。據四川省對丘陵地區的調查，大約每退耕0.2 公頃地就轉移1個勞動力，全省丘陵、盆周地區大約有200萬個勞動力因實施退耕還林得以轉移，年勞務創收約100億元。四是退耕還林使貧困農戶穩定脫貧，大大緩解了因災返貧的問題，在新時期扶貧開發中發揮了重要作用。

5、促進了基層幹部和廣大群眾思想意識的根本轉變。退耕還林工程的實施，極大地增強了基層幹部和群眾的生態意識，特別是西部地區的幹部群眾更加認識到，生態惡劣是其貧困的主要根源，改善生態是改變自身生存和生活條件的根本出路，是發展和進步的前提。同時，通過實施退耕還林，各級政府加強了農田水利、農村能源、生態移民、舍飼圈養等配套措施建設，引導和鼓勵退耕農戶發展生態經濟型後續產業以及進城務工，農民生產、生活條件得到明顯改善，工程區幹部群眾看到了改變現狀的希望和契機，使其生存、生活和發展的觀念發生了根本性的變化。一些基層幹部認為，退耕還林給我國農村帶來了一場新的革命。

實踐證明，黨中央、國務院實施退耕還林的決策是十分正確的，退耕還林是一項得人心、順民意的德政工程、民心工程，是“三個代表”重要思想在農村工作中的具體體現，對我國的生態建設以及國民經濟和社會發展產生了深遠的影響。

重啟退耕還林工程

在2012年10月13日召開的“全國鞏固退耕還林成果部際聯席會議第三次會議”上，國家林業局副局長張永利也表示：“鞏固退耕還林成果、繼續推進退耕還林工程建設正處在一個十分關鍵的時期。”

目前已有貴州、四川、甘肅等十幾個省區明確要求重啟退耕還林工程。許多省區都是在遭受乾旱、地震、泥石流等重大自然災害后，迫切要求擴大退耕還林面積的，如貴州省就提出增加退耕還林面積300萬畝，雲南省也希望國家安排退耕還林400萬畝。有關重啟退耕還林的規劃也已上報國務院。