提名權

縣級以上地方各級人大代表有依法聯名推薦上一級人大代表候選人，書面聯名提出本級國家機關組成人員、領導人員的候選人的權利。根據選舉法、地方組織法和代表法的規定，縣級以上地方各級人大代表10人以上聯名可以推薦上一級人大代表候選人。省、自治區、直轄市的人大代表30人以上書面聯名，設區的市、自治州的人大代表20人以上書面聯名，縣級的人大代表10人以上書面聯名可以提出本級人大常委會組成人員、人民政府領導人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的候選人。鄉、民族鄉、鎮的人大代表10人以上書面聯名，可以提出本級人大主席、副主席。

首先，初始提名是幹部選拔任用工作第一道關口，也是提高選人用人質量的關鍵。幹部工作的實踐表明，初始提名直接影響和作用於其他環節，幹部一旦被提名就基本意味著要被推薦、考察甚至任用。由此可見，深化幹部人事制度改革和組織制度創新，進一步提高幹部選任工作質量，就應該先從規範初始提名權、規範初始提名程序入手。

其次，初始提名是監督“一把手”用人權的重點所在。初始提名是地方黨委、政府主要領導有效行使用人權的開端。目前，在幹部選任各個環節中，只有初始提名缺少詳細的程序規定，缺少有效的監督制約，個人權力運作空間很大，而且具有一定的隱蔽性，容易產生用人上的不正之風。由於初始提名環節操作上的隱蔽性，導致初始提名成為一些領導發揮“影響”的最主要環節，其個人觀點和意圖可以起導向性、關鍵性作用，甚至導致初始提名失公失范。因此，規範初始提名權、規範初始提名程序是從源頭上防止用人不正之風的有效措施。

再次，規範初始提名權是深化幹部人事制度改革進程中必須攻克的難點之一。其原因有三：一是現行的初始提名權在多年的實踐中已成為固定模式，為人們所熟知和接受，漸成積習，即便有種種不滿，但真要改變這種方式，仍會遇到種種阻力；二是現行的初始提名方法雖然方式單一，但形式眾多，各種形式各有利弊，如何合理整合、如何引入新的更加科學的方式、如何化理論為實踐，需要研究解決的問題很多；三是一些幹部特別是領導幹部對規範初始提名方法有擔心，有顧慮，怕動作過大、操之過急影響幹部隊伍的穩定，怕提名權交給群眾有悖於黨管幹部的原則，不利於今後開展工作，同時也怕自己手中的權力被削弱等等。不過，雖然困難重重，面臨諸多問題，但規範初始提名方法是深化幹部人事制度改革的大勢所趨，是落實群眾“四權”的必然要求，勢在必行。

目前，烏蘇市幹部選任初始提名的產生渠道主要有三條，一是結合幹部年度考核依據幹部群眾無記名投票推薦結果，初步確定中青年後備幹部名單，其中正科級後備幹部需通過市委常委會研究通過，副科級後備幹部由市委組織部部務會研究通過。《幹部選拔任用條例》規定：黨政領導幹部的產生一般應當是後備幹部。年度考核確定的中青年後備幹部作為初始提名人選，主要以會議投票推薦形式產生，則是目前廣泛採用的一種較為科學的民主推薦方式，較好地體現了群眾公論的原則。因為幹部怎麼樣，群眾最有發言權。但目前會議投票推薦的範圍有局限，往往僅在本單位的幹部職工中進行，若單位人數較多，結果相對客觀，若單位人數較少，則結果就不足以反映真實情況。二是基層黨組織（僅限於黨委、黨組）名義推薦。組織推薦實質上是以領導班子推薦為主，有它的可取性。由於領導平時工作中接觸幹部較多、較廣，對幹部的了解相對全面、準確一些。因此，如果能客觀推薦幹部，是合理的，有利於選准人。但實際操作時，這種形式常常變形、走樣，摻雜了過多的人情、利益關係，容易引發用人上的不正之風，同時也對組織部門正常選拔任用幹部造成一定的干擾。三是個人推薦（僅限於正科級實職領導）。個人自薦形式拓寬了選人用人的視野，但是不能擴大到所有科級幹部甚至是一般幹部都來自主推薦，原因是造成初始提名的幹部的質量不高，容易造成各單位之間推薦幹部的混亂，給確定初始提名幹部造成不必要的麻煩，也給選任幹部初始提名工作造成許多負面影響。其它推薦形式也是各有利弊，有待進一步完善。

幹部選任初始提名的產生方式主要是以民主推薦結果為重要依據。具體方法是：組織部門先到空額單位組織民主推薦，再綜合民主推薦情況、日常掌握情況及實績考核結果確定推薦對象，最後由部長辦公會會提名考察對象，一般為等額提名。總的來說，不論採用何種推薦方式，初始提名權始終掌握在黨政領導手中，始終是“少數人在少數中人選人”。正是由於現行的初始提名方法不盡科學、程序不盡規範，直接影響選任幹部質量的提升，也是幹部選任工作中屢屢出現問題的癥結所在，因此，迫切需要進行改革。

1995年第三次修正後的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第21條對提名問題作了如下的規定：鄉鎮政府領導人（鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長）的人選，“由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規定聯合提名。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表十人以上書面聯名，可以提出本級人民代表大會主席、副主席，人民政府領導人員的候選人。不同選區或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯合提出候選人。”

上述提名程序或提名方式並非歷來如此，目前的情形只是歷史演化過程的一個定格。1954年全國人大組織法和地方組織法規定，不論是中央還是地方，國家機關領導人員的人選一律由代表聯合提名或者單獨提名，沒有規定主席團可以提名。十一屆三中全會後,1982年重新修訂的全國人大組織法取消了代表提名制度，改為由主席團提名。1979年重新修訂的地方組織法取消了代表單獨提名，只允許代表聯合提名，但沒有規定多少名代表聯合可以提名，同時增加了主席團提名。在隨後的幾次修改中，提高了省市兩級代表聯合提名的人數規模，但縣鄉兩級維持10人不變。增加主席團提名目的是方便黨組織通過主席團向代表大會推薦候選人，以實現黨管幹部。在這一歷史變化的趨勢中，至少有四點值得注意：

⑴經過了文革那樣的慘痛教訓之後，經人大選舉產生各級國家領導人員的方式再次確立，並成為唯一合法的途徑。

⑵為了實現黨管幹部的原則，同時也是為了防止選舉失控，主席團提名的方式被引入，從而協調黨管幹部原則與公開選舉原則之間的關係。因此，在目前中國政治體制的條件下，主席團提名可以看作是在人大系統落實黨的領導的一個具體操作舉措。

⑶代表提名的方式依然被保留了下來，只是要求有所提高而已（單獨提名的取消，縣鄉以上提名人數的增加等，但縣鄉兩級相對穩定）。

⑷從邏輯上看，主席團提名與代表提名之間存在一種可能的緊張關係。這種潛在的緊張關係隨著環境的變化，尤其是改革進程中的利益分化和民主意識的發育，正在逐步現實化。於是，圍繞提名權各方展開了一場接一場的博弈。在這一博弈過程中，缺乏組織化或組織化成本相當高昂的代表是相對較弱的一方，而“組織”可以運用的資源、手段和權力遠非代表所能比擬。因此，就目前的總體情形而言，這是一場力量不均衡的博弈。在選舉過程中，組織對提名權的控制可區分為兩種形式，一是通過法律的控制，一是法律之外的控制。

1.法律內的控制現行地方組織法第22條規定：“人民代表大會常務委員會主任、秘書長，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席，人民政府正職領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”所謂通過法律的控制，主要方式是將法律規定的“特例”加以一般化的運用，亦即變特殊為一般（將“等額選舉”慣例化）。為了實現等額選舉的目的，通常採取各種方式，竭力保證組織意圖的實現。這種情況不但存在於縣鄉兩級，幾乎各級選舉都有類似的問題，而且各地情況亦大同小異，毋需贅言。

2.法律外的控制所謂法律之外的控制手段是指在實踐中發明出來（並交流傳播）的各種阻撓代表按照自己意願提名的方法。有研究者總結了8種情況：

⑴不給代表發提名表

⑵不讓代表進行“串聯”醞釀名單。

⑶勸阻代表提名。

⑷限制甚至禁止黨員代表參加聯名（黨員代表一般佔全部代表人數的60%以上）；對民主黨派及人民團體的代表也提出類似的要求

⑸動員被提名人拒絕接受提名。

⑹動員聯名代表撤回聯名。

⑺組織安排統一聯名。

⑻只將代表聯名提出的候選人交代表醞釀，並要求獲得過半數代表贊成才列入候選人名單。這些都是在強有力的組織領導下進行的。

上述這些做法更多地出現在縣以及縣以上人大的選舉過程中，鄉鎮一級的選舉相對要簡單一些。不過，儘管技術簡單一些，但基本精神卻是一致的。這樣，儘管在地方組織法中規定了兩種提名渠道，但在實踐中真正能夠得到有效落實的只是主席團提名。於是，完整的法律文本在實踐的運作中被解裂了。有趣的是，民主化壓力越大，需要控制的衝動就越強，採取的辦法就越是生硬而強制，付出的控制成本以及帶來的負面效應也就越大。選舉中存在的諸種暗箱及明箱“操作”，看起來只是工作方法的毛病，其實不然，它折射出更深層次的問題。從大的方面說，有三種關係必須加以妥善的處置：

1.組織壟斷提名與開放提名的關係；

2.人大系統與黨委組織部門之間的關係（機構間關係）；

3.黨管幹部原則與平等競選之間的關係（理念問題）。

這三種關係依次遞進：第一種關係發生在實務運作層面，屬於不同的組織技術之間的對沖。第二種關係由操作技術上升到操作主體。組織部的意圖最終是要通過人大組織來落實的，這就發生兩個組織之間的關係。人大組織是否心甘情願地扮演道具的角色？這是一個關鍵的問題。換句話說，黨委有關部門是否需要改變傳統的領導方式？第三種關係已經超越了具體運作和組織實體的層面，涉及到抽象的原理原則。這是一個到目前為止，尚未解決的問題。有一點是肯定的，在既有的實踐模式中，這一問題是無法解決的。也許我們需要進一步解放思想，大膽創新。

已有經驗模式的反思

到目前為止，鄉鎮一級的提名程序改革實踐已提供了頗為豐富的經驗，值得認真總結。按流行的說法，存在五種替代性模式，它們分別是四川遂寧市的“公選制”、四川遂寧市步雲鄉的鄉長“直選”、四川綿陽市的主席團“不提名”模式、山西臨猗縣卓里鎮的“兩票制”和深圳龍港區大鵬鎮的“三輪兩票制”。

上述模式反映出來的一個普遍趨勢，是候選人提名方式的“外溢”（增強民意的傾向），亦即在傳統的提名方式（主席團提名/政黨提名，代表聯名提名）之外，發展出了新的提名方式。例如四川步雲鄉的自我舉薦，選民附議，投票推選；深圳大鵬的選民推選、各界代表投票遴選；以及湖北楊集的選民直接提名，投票決定等。

為了便於把握上述這些新模式的改革特徵，我們不妨採用一些邏輯參數來加以定位。第一個邏輯參數是“封閉—開放”的連續譜。所謂封閉是指在既定的法律框架內行事，進行內部改革和調整；所謂開放是指突破現有法律框架的約束，將法律規定之外的要素引入選舉過程。按照這一坐標來測量，四川的綿陽模式趨向於連續譜的封閉一極，它採取的提名程序改革辦法是取消主席團提名，從而將候選人的提名權轉移給人大代表。這可以說是封閉狀態下的一種極端做法（將代表提名與主席團提名“對立”起來，兩者之間的關係為零和博弈）。而四川步雲鄉的直選顯然居於連續譜的開放一極，它越出了法律規定的現行邊界，將候選人的提名權直接交給了選民。

第二個邏輯參數是“開放程度”，這是對第一個參數的補充（深化）。我們也可以設置一個連續譜，其中一極是高度開放，另一極是低度開放。步雲的直選模式是高度開放的例子，它既取消了主席團提名，也取消了代表提名。步雲鄉長選舉後來所做的調整（將具有直接民意基礎的候選人推薦給鄉鎮人大主席團）考慮到了與現行法律接軌的問題，因此在開放的程度上比直選模式程度稍低一些。而屬於兩票制系列的模式（山西的臨猗、廣東的深圳和湖北的楊集）則採取半開半閉的方式，其一般特點是打開大門，讓選民介入提名過程，但在後續環節更多地遵循現行法律的程序。當然，在兩票制系列模式中，對民意變數的權重方式是不同的（由此產生了第三個連續譜：對民意的重視程度）。

於是，這些新模式為我們提供了不同的選擇路徑：

1.路徑分岔（公選還是直選？）

2.既有體制內改革：綿陽的經驗（開放還是封閉？）

3.突破體制的實踐：⑴步雲的徹底性，人代會過場（開放程度多大？）⑵有民意基礎，人代會是實質過程（如何權重民意變數？）

第一個選擇分叉是“公選還是直選”？由於實踐的多樣性以及正處於進行時態，“公選”一詞的內涵尚未定型。①就目前的情形而論，以下三種鄉鎮公選的模式值得關註：

一般來說，公選比較容易為組織部門的同志所接受，因為它與傳統做法有某種繼承聯結的關係，同時又程度不同地吸納了許多新的因素。最為重要的是，上級政府對公選的結果有相當的控制力。③也許是這個原因，不少學者對此的興趣顯然沒有組織部門的同志那麼大。接下來的第二個選擇分叉是“封閉—開放”。有學者主張在既有的法律框架內做事，力薦綿陽模式，認為這樣做的好處是與現有的法律接軌，而且政治動員的力度不大，影響面小，這意味著容易操作與制度化。但是也有人覺得這一模式太保守。目前各地在這方面的做法是離散的，從而顯示出實踐的多樣性與豐富性。

在強調擴大民意基礎的人群中，緊接著發生了第三次分歧（開放程度多大？）：一派不妨稱之為激進民主派，主張直選。在直選受到非議的條件下，採取變通的方式搞候選人直選。另一派則持比較溫和的立場，主張將民意與現行的制度框架（政治利益格局）結合起來。兩票制由於兼顧了民意與既有制度而成為熱門的話題。由於兩票制的結合方式是多樣的，因此還可能發生第四次分化，這種分歧包括：民意票的分量給多大？實質性的競選過程安置在哪一個環節？通過什麼形式轉換候選人（從初步到正式）？等等。

中國的政治改革與經濟改革一樣，採取的是漸進療法。因此，在探索提名程序改革的具體方法時，必須關注這種改革應當遵循的原則。筆者以為，在近期內遵循以下幾個原則是非常重要的：

1.與現行法律的接軌從根本上說，這一原則體現的是依法治國的需要。法律的權威性與穩定性密切相關，朝令夕改不可能讓人們學會對法律的尊重。除非法律已經嚴重脫離現實，無法實現正義或救濟的目的。就提名權的有關法律規定而論，不存在這樣的問題。事實上目前的問題是法律規定的東西尚未能夠真正落實。

2.與黨管幹部原則的協調黨管幹部的原則是在歷史中形成的，目前是保證中國共產黨領導權的一塊基石。現在面臨的問題是，如何（在新的形勢和環境中）在堅持黨管幹部原則的前提下，調整和改變黨管幹部的具體方式和技術。將這一問題提升到理論高度來認識，便是如何實現黨的領導、人民當家作主與依法治國之間的有機統一？

2002年頒布的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第二條指出：“選拔任用黨政領導幹部，必須堅持下列原則：⑴黨管幹部原則；⑵任人唯賢、德才兼備原則；⑶群眾公認、注重實績原則；⑷公開、平等、競爭、擇優原則；⑸民主集中制原則；⑹依法辦事原則。”在上述六條原則中，“公開、平等、競爭、擇優原則”是一個可以拓展的嶄新空間。如何將這一原則“活學活用”，在六條原則之間達致有利於民主化的平衡？怎樣形成一種良性的動態機制使得改革逐步朝民主化的方向發展？這是我們在今後的工作中需要不斷思考和反思的問題。

3.利益調整的漸進性任何改革必然涉及到既有利益的調整問題。利益格局變化的承載主體既可能是人，也可能是特定的組織，更多情況下是兩者兼涉。改革對利益的調整是在一段相當的時間內進行的，並輔之於一定的補償方式。從過程的眼光看，這是消解改革阻力的一種策略。考慮到中國政治的特點“，在當前形式下，中國選舉制度改革宜採取漸進的方式進行，盡量在現行憲法框架內逐步推進，否則可能會欲速則不達。”

4.預應性所謂預應性是指任何改革的舉措不能只考慮解決眼前的問題，而必須將每一具體的舉措作為整體改革的一個有機環節，並在過程的序列中確定自己的位置。換言之，任一步驟在完成自身功能的前提下，其取得的成就必須成為下一步改革的鋪墊，而不能成為進一步改革的阻礙。這樣，點滴的改良才能形成一個不被中斷的鏈條，時間維度的累積效應才能充分體現出來。用制度經濟學的話來說，要形成一種良性的路徑依賴關係和遞進關係。質言之，預應性要求人們有發展的眼光。5.可操作性所謂可操作性是指改革方案必須能夠轉化為具體可行的政策措施。改革的一個特點是避難就輕，或先易后難。一般的過程是先從體制的薄弱環節或非敏感部位著手，然後逐步向中心地帶進發，利用改革過程中逐步增加的資源來依次解決難度越來越大的問題。在此，許多的原則問題被轉化為技術問題，或者反過來說，所採取的技術手段常常體現著某種原則與精神。漸進性改革的這一特徵給政策制定者提出了很高的“領導藝術”的要求：必須精心設計每一個具體舉措，使得每一項措施都具有實踐的可操作性，並且善於在經驗案例的基礎上提煉與加工，指導或推廣到更大的範圍。其最高境界是在不斷總結修鍊的前提下，形成法律修改的草本。

基於上述分析，是否可以達成如下的初步共識：在合憲合法合理的前提下，增強提名程序/方法的科學性和民主性，重點是增加開放度，擴大候選人的民意基礎。

從理論上說，擴大候選人的民意基礎有直接與間接兩種方式。直接方式是訴諸選民，將候選人的提名權交給選民。間接方式是將提名權交給代表（如四川綿陽的主席團不提名模式）。在這兩種方式的基礎上，產生了第三種雜交方式：直接方式與間接方式的綜合（以兩票制系列模式為代表）。由於綜合方式的不同，這裡可能存在多元的選擇空間。在此，筆者覺得“兩個方案”和“楊集實驗”值得提及，在邏輯上，它們都可以歸結為“兩票制系列模式”。

兩個方案中的第一個是陳斯喜關於改進山西省臨猗縣兩票制的建議（使之更具民主性和可操作性，更加規範化、制度化）。為行文便利起見，不妨稱之為“臨猗模式”，其具體方案為：第一票為預選票，產生“建議候選人”。10人以上選民可聯名提名縣鄉政府領導人員的“建議候選人”，參選人也可以自己報名徵得10以上選民附議而成為“建議候選人”。選舉委員會將建議候選人名單提交全體選民投票預選，並按得票多少排序建議候選人名單。（在這個過程中，允許建議候選人之間展開非對抗性競爭）。第二票為正式選舉票。預選后，選舉委員會將“建議候選人”名單呈交縣鄉人民代表大會，由主席團或者代表聯名按照在預選中得票多少順序提出候選人，並經代表醞釀討論后，由代表進行投票選舉。第二種方案我稱之為“深圳改良模式”。黃衛平等人主張，在深圳兩推一選（三輪兩票）的基礎上進行改革。具體做法是改“三輪投票制”為“兩輪投票制”，把第二輪的“代表性民意票”與第三輪的“法定性選舉票”結合起來。這樣就由全鎮所有合法選民直接推薦鎮長候選人的初步人選，然後由鎮黨委據此向鎮人大推薦民意票最多的兩個或兩個以上的正式候選人，進行差額競選，最終選舉產生鎮長。

上述兩種方案可以說還是紙上的東西，而湖北省京山縣楊集鎮的改革實驗則是方案設計者已實現的藍圖（儘管存在各種問題）。據《南方周末》報道，楊集鎮的選舉實驗分為三個步驟：首先，召開全鎮選民大會，由全體選民直接提名推薦候選人（“海提”），按得票多少，取其前三名；其次，召開全鎮村（居）民代表大會，對前三名投票，按得票多少，取前兩名為鎮長正式候選人；第三，召開鎮人代會，對兩名正式候選人投票，差額選舉產生鎮長。從程序角度看，楊集經驗最值得關注的是，人代會選舉具有一定的競爭性。這意味著人大代表雖然失去了實質性的候選人提名權，但發揮了正式候選人當選的決定權。

從理論上看，無論是（擴大民意基礎的）直接方式、間接方式，還是綜合方式(綜合方式中又無論是“臨猗模式”、“深圳改良模式”，或“楊集模式”)，提名方式的改革說到底就是如何處置民意、縣鄉人代會與組織意圖三者之間的關係。就民意（選民）與人代會關係而言，直選方式最大程度地張揚了民意，由此產生的最大問題則是人代會的選舉往往成為過場的儀式。綿陽的間接方式雖然有利於加強基層人大的權威，且合乎現行法律，但它忽視了或沒有考慮選民在候選人提名過程中的作用。考慮到中國政治體制的現實，我們有必要在這兩者之間尋找一種平衡的方式，這種方式既必須考慮候選人的民意基礎，也要使得人代會的選舉具有實質性的意義。

考究上述提及的“臨猗模式”、“深圳改良模式”以及“楊集模式”，不難發現它們都注意到了這種平衡的藝術。總體上看，兩票制改良模式的要害是將選舉區分為兩個不同的階段，在第一階段充分吸納民意，由此產生預選候選人或正式候選人（取決於權重如何分配）；第二階段是人代會的正式選舉。為了避免這種選舉走過場，就必須保留競爭性因素。通常保留競爭性因素的做法是，使正式候選人的數額大於當選職數（楊集模式）。

基於上述分析，筆者建議對“臨猗模式”、“深圳改良模式”以及“楊集模式”進行重述，採取一種在動態過程中“分享”提名權的辦法。這一辦法由四個環節組成：

1.採取選民聯名推薦，自薦附議等辦法，產生“建議候選人”（體現選舉的開放性或廣泛性）

輔助環節：對建議候選人的資格審查（由選舉委員會負責此項工作）。

2.在全體選民的範圍內進行預選，產生“預選候選人”名單（體現民意基礎與公正性）

輔助環節：在預選過程中“，建議候選人”之間可以展開競選。

3(a).取前2-3名預選候選人，在人代會上投票產生“正式候選人”或

3(b).由黨組織按照名單順序取前2-3名作為“正式候選人”，提交大會主席團

3(c).分別由村（居）民代表大會投票產生正式候選人

人代會上代表投票決定及政黨組織選擇正式候選人，都具有遵循現行法律的象徵意義。

4.鄉鎮人代會上正式候選人再次競爭，由具有自主性的代表投票決定誰當選（不一定最高票當選）。

需要注意的是，候選人提名權的這一分享程序不但是動態的，而且是柔性的，各地可根據自身的特殊情況作出相應的調適。

擴大民主，是幹部人事制度規範的基本方向。黨的十六大明確提出，要“擴大黨員和群眾對幹部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權”。規範初始提名權就是要進一步擴大初始提名環節中群眾參與程度，體現群眾公論，在幹部工作中堅持和落實群眾路線。

要處理好積極與穩妥的關係，既要積極探索，勇於創新，大膽實踐，敢於突破原有的思維方式和具體方法，把一些切實可行的新思路、新制度、新方式引入初始提名環節，又要在堅持“黨管幹部”指導思想的前提下，以《黨政領導幹部選拔任用工作條例》為依據，注意保持幹部工作的連續性和幹部隊伍的相對穩定。

目前，幹部選任初始提名環節從根本上來說還是缺乏規範性政策。《幹部任用條例》對初始提名環節雖然作出了一些規定，但較為籠統，不便具體操作執行。規範初始提名權應該充分考慮這一點，既要堅持規範化、標準化，又要力求簡便，易於操作，尤其是在提名的標準、程序、責任、處置等方面的規定要具體，切實可行。

近些年來，幹部工作方面建立的各種制度比較多，但也沒有完全達到預期效果。規範初始提名方法必須在見實效上下功夫，做到改必行，行必果，違必究。

幹部選任工作是個系統工程，是個不可割裂的有機整體，環環相扣，層層推進，任何一環出了差錯，都直接影響整體工作質量。因此，規範初始提名權也不能單純地、孤立地就提名講提名，必須要有整體觀念，通盤考慮，注意規範后的提名環節與後續環節的銜接。同時，還要建立健全配套的制度措施作保障。

（一）進一步擴大民主推薦的範圍，更加廣泛地聽取民意。組織部門到空額單位進行民主推薦時，除要求本單位全體幹部職工參加外，還要適當擴大範圍，吸收主管單位領導、下級單位主要負責人、服務對象代表等人員參加推薦，更廣泛地了解民意，聽取群眾意見。另外，鼓勵領導幹部個人名義對確實優秀、突出的幹部署名推薦。

二推行差額提名制度和提名公示制度，進一步增強初始提名的科學性和透明度。要按一個選拔職位提名兩名或兩名以上考察人選。正科級職位一般應按選拔職位1∶3的比例提名差額推薦人選；副科級職位一般應按選拔職位1∶2的比例提名差額推薦人選。差額提名推薦對象后，應在一定範圍內進行公示，接受幹部群眾的監督。對於幹部群眾反映強烈、問題重大的，一經核實取消提名資格，問題複雜需要進一步核實的，暫緩進入考察程序。

三組織部門作為幹部工作的職能部門履行第一提名權的職責。組織部門作為幹部工作的職能部門，有著在掌握幹部資源信息、職位調配對應度等其他主體所不可比擬的優勢，組織部門可以履行第一提名權的職責，也就是說，組織部門提出的人選要優先於其他任何一個主體所提出的人選進入民主推薦。當然，組織部門在考慮人選時，要進行空缺職位特點分析，要對人選能力、素質、個性特點與其他班子成員的互補性等情景比較，要在後備幹部隊伍中，必要時可以放到整個幹部隊伍或黨政機關之外物色初步人選。人選提出后，作為第一位排序進入到民主推薦目標人選中。

四實行地方黨委全委會委員民主推薦提名制度，進一步擴大黨內民主。此制度適用於提名鄉鎮黨政正職人選。崗位空缺時，先由組織部門綜合單位民主推薦和幹部日常考察結果，也可以是差額推薦結果，每個崗位提出兩名及以上參考人選名單；再由組織部門將擬任職務、任職條件和參考人選名單等基本情況，提交全委會委員，委員既可以根據組織部門提出的參考人選名單進行推薦，也可以署名另外推薦他人；最後，組織部部務會議根據單位民主推薦情況和全委會委員民主提名情況，綜合分析，提名考察人選對象，向黨委常委會彙報考察任免方案，同時報告民主提名結果。實行全委會委員民主推薦提名制度，即使地方黨委書記應有的用人建議權在確定參考人員名單的過程中得到體現，又受到了全委會委員民主提名的合理制約，能夠有效防止用幹部問題上少數人或個人說了算的現象，而且可以把提名上的失誤控制在最小程度。同時，讓全委會全體委員直接參與幹部選拔任用工作，也有利於擴大黨內民主，發揮全委會委員在幹部工作中的積極作用。

五加大公開選拔領導幹部力度，進一步拓寬選人視野。公開選拔領導幹部，是改革幹部選拔任用方式的有益探索和實踐，是對初級公務員考錄製度和中層幹部競爭上崗做法的繼承與發展。2000年以來，烏蘇市公選了34個科級幹部崗位，受到了幹部群眾的普遍關注。但是，也不能否認，目前的公開選拔方式仍需要進一步完善，存在著選拔上來的一些幹部政治文化素質高、實踐工作能力差及沒有完全讓優秀人才脫穎而出等問題。不過，總體來看，公開選拔領導幹部變“伯樂相馬”為“賽場選馬”，較好地解決了初始提名問題，有利於建立公開、平等、競爭、擇優的用人機制，有利於增強幹部工作的公開化程度，有利於發現和啟用優秀年輕幹部。因此，今後，應進一步加大公開選拔力度，拓展選拔崗位，規範選拔程序，使公開選拔的幹部更符合實際工作的需要。

六進行“公推公選”試點工作。逐步擴大民主推薦和徵求意見範圍，真正變“少數人在少數中人選人”為“多數人在多數人中選人”。通過這種方式，“推”出的是幹部群眾信得過的優秀人才，“考”出的是幹部的真本領，“測”出的是群眾公認度，最終確定的人選既有較好的群眾基礎，又具備較高的綜合素質和較強的競爭力。

提名程序雖然是一種選舉技術的制度安排，但它決不僅僅局限於技術層面，不同的提名程序事實上反映了設計者的價值理念、政策立場和改革策略的考慮。如上所述，提名權改革的實質是如何處理民意、組織意圖與基層人大三者的關係，而且這種關係的調整（在法律修改之前）要儘可能地與現行法律的規定相一致。

選民意志與代表提名權的關係在考察三者關係

經驗案例顯示擴大候選人的民意基礎（選民介入候選人的提名過程）客觀上對人大代表的聯名提名權（以及主席團提名方式）構成了挑戰。在本文涉及的諸多改革模式中，除了四川的綿陽經驗外，其餘模式都程度不同地消解或稀釋了代表提名權。儘管為了與現行法律接軌，一些改革模式試圖通過人代會的環節來產生或確定正式候選人，但這種做法程度不同地帶有儀式的性質。表面上看，人大代表（或主席團）保留了對候選人的提名權或決定權，但實際上這種權力是懸置的，因為代表（或主席團）只能根據基於民意的候選人名單來“選擇”（這是一種典型的霍布斯選擇）。換言之，候選人很大程度上是在人大會場外面決定的。如果肯定代表（主席團）的實質提名權，就有可能出現難以解決的問題：人大代表聯名（或大會主席團）在民意名單之外提名其他的候選人怎麼辦？邏輯上完全有可能出現這樣的情形：預選名單得票最多的候選人沒有成為正式候選人！也就是說，民意預選對後來的環節沒有任何法定約束力。顯然這會導致嚴重的政治問題（選民不服，由此產生的鄉鎮長是否有足夠的權威和合法性等）。而避免這種情形的唯一方法，是讓人大代表（或主席團）尊重選民的意願，在邏輯上和操作上都要將選民的選擇作為自己的選擇。這樣一來，法律上規定的提名權就失去了原本的意義。

由此看來，不管我們怎樣設計候選人的提名程序，在訴諸民意與保障人大代表的提名權之間確實存在一種此消彼長的緊張關係。一旦將民眾因素納入提名的環節（開放性），那麼結果必然是“限制”了代表（和主席團）的實質提名權。

提名程序改革與人大制度建設

從技術角度看，選民提名與代表提名之間的緊張是可以通過法律的修改來消弭的。但是，不容易處理的是由此產生的理論與實踐問題。從理論上說，選民與代表之間的職權分配是相互沖消的：代表的權力來自於選民的委託，一旦選民自己直接行使某種權利，代表的中介功能自然也就不存在了。從實踐來看，如上所述，選民對候選人的意見表達架空了代表的實質提名權。這就產生一個非常重要的政治問題：鄉鎮長選舉中的民意介入是否直接影響（阻礙）了基層人大制度的建設與完善？

組織意圖與民意的關係

現在我們來考察三維結構中的組織意圖與民意的關係。本文第五節討論了諸改革模式的“外溢”趨勢，換一個角度看，候選人提名方式的“外溢”也就是政黨提名方式的多樣化。傳統做法是基於組織部門的考察，經由黨委決定，然後以主席團提名的方式進入選舉程序。諸改革模式發展出了新的政黨提名方式，例如，深圳大鵬的做法是把獲得民意票數的多少作為黨委提名候選人的依據，然後通過主席團提名進入選舉程序。換言之，選民推選+村民/居民人民代表會投票=（政黨接納名單）舉薦正式候選人。而四川遂寧的步雲鄉直選則是政黨提名候選人與其他候選人直面競爭。在這些可能的組合中，黨組織提名面臨的抉擇是：⑴獨立提名，並列競爭（步雲鄉直選）；⑵不獨立提名，照單接受（深圳大鵬，湖北楊集）；⑶形式上放棄提名（或不通過主席團提名），如四川綿陽的做法。

無論在哪一種模式中，我們都發現傳統的組織安排方式或多或少經歷了變化。這是否構成了對黨管幹部原則的挑戰？有人認為，兩票制的改良模式肯定了黨管幹部的原則“：實行兩票制后，黨管幹部原則也不會受到削弱，只是將黨組織過去直接向主席團推薦人選改為向選民推薦而已，黨組織通過組織選民提名建議候選人並支持其參與競爭來實現黨對幹部的管理。這樣不僅不會削弱黨管幹部，而且可以極大地提高黨管幹部的水平，增強幹部參與競爭的能力，增強幹部對黨負責與對人民負責的一致性。”然而，接下來更為嚴峻的問題是：政黨向選民推薦的候選人如何才能夠得到選民的支持？遇到強有力的挑戰者怎麼辦？顯然，按這個方向去努力的話，組織部門的工作方式需要發生重大的變革。

一是實行空崗預告制。凡崗位出現空缺時，組織部門在民主推薦前的一定時間內，對擬選任的空缺職位進行描述，把空缺職位、崗位要求、任職條件、選拔方式、選拔程序等向社會公布，擴大幹部群眾對擬選任崗位的知情權，增強提名推薦的公開性和針對性。正縣級黨政正職空缺向全市公布；副縣級領導崗位空缺視具體情況而定，可向全市公布，也可在該地區、本系統、本單位內部公布。

二是實行民意否決制。提名幹部首先得過民意關，得不到群眾公認的一票否決。初始提名人選必須從民主推薦和民主測評得票名列前茅的人選中產生，凡在全委會委員民主推薦及公推公選投票推薦時，得票不在前列或達不到一定比例的，一律不得作為提名人選。

三是實行“首提責任制”，嚴肅選人用人失察失誤責任追究。個人向市委推薦提名人選，推薦者個人為“首提責任人”；單位黨委（黨組）向市委推薦提名該地區、本部門、本單位可提拔使用的人選，黨委（黨組）的主要領導為“首提責任人”；由組織部集體研究推薦的提名人選，組織部主要領導為“首提責任人”。按照誰提名誰負責的原則，“首提責任人”對推薦提名行為承擔相應責任。