糧油關係

相當長時期內，市鎮居民無法逃遁於糧油關係之外，當其出生、婚嫁、遷徙、死亡時，必須辦理增減定量和轉移供應關係的手續。農業人口沒有糧油關係，但糧油關係是農民進城的基本門檻，當其通過有限孔道“農轉非”時，務必憑相關證明到國家糧站辦理糧油供應轉移證明，在市鎮建立糧油關係，從而跳出“農門”、吃上商品糧。

1950年代初，中國政府選擇了重工業優先發展的工業化路徑，繼而為動員、集中有限的資金和資源優先發展重工業，逐步建立起一整套的計劃經濟體制。在此戰略選擇和制度安排下，1953年的“糧食危機”催生了糧食統購統銷政策，當年10月，中共中央作出《關於實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，11月，政務院下發《關於實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》。按規定，由政府壟斷糧食購銷，從農村低價徵購、向市鎮（含工礦區等）低價配售。隨著市鎮糧食統銷的施行，糧油關係逐步建構起來。

糧油關係的建構從“划片定點、憑證購糧”開始。統購統銷出台後，各地相繼成立糧食辦公室或糧食工作委員會等機構，組織實施糧食統銷。起初辦法比較簡易，即對機關、團體、學校、企業等的人員，通過其組織進行供應；對一般市民，發購糧證，憑證購買，或暫憑戶口簿購買。]在執行中，各地普遍採用“划片定點，憑證購糧”的辦法，即居民只能按居住區域到指定糧店憑證購糧。比如，1954年5月，上海市糧食局成立糧食定點供應工作辦公室，8月初，各區先後成立糧食定點供應工作小組或工作隊，具體業務由各區油糧供應站執行。為了適應基層糧油管理工作的需要，市糧食局、公安局還向各區公安派出所派駐“油糧管理員”1人。居民由所轄地區派出所（具體工作由油糧管理員負責）以戶為單位，發給購糧證；購糧證的遷移也由油糧供應站辦理。

然而，“划片定點，憑證購糧”主要是將居民購糧的區域和糧店固定，數量方面則未嚴格限定，一般由居民自訂計劃上報審核。由於標準不確定、審核不嚴格，1954－1955糧食年度]的糧食統銷發生混亂。不少市鎮居民超出需要多買糧食，甚至出現糧食倒流農村的現象。對流動人口的糧食供應幾乎放任自流，如各地對船民的供應，憑航行證、戶口簿、選民證、鄉村證明等都可買糧。]這些現象表明，居民糧食關係尚需在購買方式和數量方面再作規範和界定。

1955年4月28日，中共中央、國務院發出《關於加緊整頓糧食統銷工作的指示》。30日，糧食部負責人專門談話，要求對市鎮居民口糧供應，必須查實人口，按戶去定計劃，核實供應。[5月16日，中共中央、國務院發出《關於整頓城市糧食計劃供應工作的指示》，決定全面實行“以人定量”和各種行業定量供應的計劃供應制度。各地遂對市鎮糧食供應進行整頓，將以往的單純憑證購糧改為按戶核實，一般是在購糧登記的基礎上各戶居民參照半年來平均實際消費量提出月需計劃，核填購糧證，憑核實后的需糧計劃數購糧。在總結各地經驗基礎上，8月25日，國務院又公布《市鎮糧食定量供應暫行辦法》和《農村糧食統購統銷暫行辦法》。按規定，在市鎮，根據居民的勞動差別、年齡大小及不同地區的糧食消費習慣實施口糧分等定量，以戶為單位，發給購糧憑證；居民婚嫁、出生、死亡、分居、並居的，均應在辦理戶口手續后，憑戶口證件辦理糧食供應的增、減、轉移手續；居民遷居的，應憑城鎮居民糧食供應證向原發證機關領取糧食供應轉移證，憑證至遷入地區辦理糧食供應手續。農村居民外出時，則必須憑相關證明領取（指缺糧戶）或者換取（指餘糧戶或自足戶）糧票，方能在外就餐；遷居外地的，應憑戶口轉移證件至國家糧站辦理糧食供應的轉移手續。

實行糧食定量供應之後，全國市鎮逐步建立三種糧食管理制度，即糧證管理制度、糧票管理制度以及居民口糧供應標準的變更和遷居轉移供應關係等管理制度。至此，糧油關係大體成型，市鎮居民購糧不僅糧店固定，而且數量限定，出生、婚嫁、遷移、死亡時，還必須辦理增減定量和轉移糧食供應關係的手續；而為確保糧食關係穩定，對農民外出、遷居時的糧食供應也作了必要限制。

糧油關係的確立對控制糧食銷量起了一定作用，但因“一五”時期大規模基本建設展開以及“大躍進”時期政策失誤，市鎮人口數量急劇擴張。比如1956年各方面招收的人員，比原計劃的84萬多了100多萬。[ “一五”期間，主要因為大批農村勞動力進城，城鎮社會勞動者由1533萬人增加到3205萬人，年均增長率達9.7%。1949到1957年，人口自然增長率僅為2－3%，城鎮人口年均增長率卻達7.05%，城鎮人口佔總人口比重，由10.6%激增至15.4%。[到1960年，由於“大躍進”期間生產戰線越拉越長，吃商品糧人口佔總人口比重更躍升為20%。[

市鎮人口增速之快、數量之大，嚴重衝擊著糧食統銷。因而1957年又發生糧食供應緊張，當年6月底，糧食庫存從原來427億斤，下降到364億斤，減少63億斤。只是由於糧食尚有一定庫存，緊張狀況才沒有表面化，但對決策者的壓力不容小覷。“大躍進”造成的糧食供應嚴峻形勢，則更是眾所周知。在此背景下，糧油關係不斷強化，其路徑可從兩個密不可分而又各有側重的方面來看：

其一，戶糧關係一體化。50年代初，戶籍制度還比較寬鬆，主要承擔登記和管理功能，民眾尚可自由流動。但統購統銷實施后，如聽任農民自發湧入市鎮，糧食計劃供應勢必難以為繼。因之，一系列“勸阻”、“防止”農民流入城市的指示或通知相次下發。各地隨即對“盲流”分別進行勸阻和遣送返鄉，但實效不彰。1957年入秋後，魯、蘇、皖、豫、冀等省又大量出現“盲流”。決策者遂決定嚴加防控，將糧食供應與市鎮戶口完全掛鉤。當年12月，中共中央、國務院作出指示，要求組成以民政部門為主有公安、鐵道、勞動、交通、商業、糧食、監察等部門參加的專門機構，負責制止“盲流”。指示強調進行嚴格戶口管理，加強城市糧食供應控制，不得向沒有城市戶口的人員供應。次年1月，全國人大通過的戶口登記條例進而規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”公安部部長羅瑞卿在對條例進行說明時說，實施該條例的一個重要作用就是“正確貫徹統購統銷”。4]1959年3月，糧食部發出指示強調，對沒有戶口和糧食轉移證的臨時人口，以及不帶糧票的流動人口，一律不供應糧食。1963以後，公安部在人口統計中把是否吃計劃供應的商品糧作為劃分戶口性質的標準，吃國家供應糧食的戶即城鎮居民戶被劃為“非農業戶口”。這樣，居民戶籍關係與糧油關係實現了一體化，此後相當長時間，往往戶口、糧油關係並舉，二者須臾不可分離。

其二，計劃供應嚴密化。按決策者初衷，糧食計劃供應只是“暫時的措施”，待到供應充裕，就應取消。但“趕超”戰略和計劃體制的長期維繫，加之政治運動干擾等因素，導致糧食長期短缺，計劃供應自然延續下來，並隨著戶糧關係一體化而日益嚴密。1959年3月，針對“大躍進”後市鎮人口增加、工種變化、體力勞動增強等情況，糧食部指示，應恢復和健全必要的人口、工種、定量、糧票的登記報告制度；加強“划片定點”、“以點管戶”工作。10月，糧食部提出計劃居民口糧供應水平的參考公式：

同時對人口變動所引起的供應關係變動作了詳細規定，即，遷入：應先落戶，再憑戶口和糧食供應轉移證辦理糧食關係；遷出：憑居民口糧供應證辦理轉移手續，轉移時，一律實行按實際遷出日期簽發糧食轉移證的辦法；出生：憑出生證辦理糧食供應關係；死亡：持居民口糧供應證註銷糧食供應關係。1962年6月，糧食部發出通知，對糧食供應提出進一步要求，規定在辦理糧食供應手續時，必須有入戶的證件、糧食供應轉移證件和法定機關批准的證件，才能辦理糧食供應手續，發給購糧證；還要求定期核實市鎮定量人口，做到實有人口和“戶口簿”、“購糧證”、“定量人口、等別定量標準登記底冊”上的人口數相符合，做到一人一份糧。

五、六十年代以後，不斷強化的糧油關係構成了當代中國史上一項重要的制度形態，也成為民眾日常生活中的基本規範和秩序之一。市鎮居民無法逃遁於嚴格的糧油關係之外，農民則被糧油關係嚴厲地阻隔在市鎮門檻之外，此間上演了一幕幕社會悲喜劇。直至改革開放之前，情況都不曾稍變。

改革開放之後，糧油關係的基本框架和實質沒有多少變化，政府還一再重申要堅守糧油關係。1979年6月26日，國務院批轉的公安部、糧食部《關於嚴格控制農業人口轉為非農業人口的意見的報告》要求各級公安機關切實加強對農業人口遷入城鎮的控制工作，糧食部門要堅決制止不按政策規定把集體所有制單位的農業人口就地轉為非農業人口。建議各級黨委和政府認真檢查過去戶口和糧食供應遷移規定的執行情況，凡不符合城鎮人口入戶條件或者不應轉為非農業人口的，要限期把戶口、糧食關係退回去。1981年10月，中央強調“嚴格控制農村勞動力流入城鎮”，要求今後農村人口遷入城鎮的要嚴格履行審批手續，公安、糧食、勞動等部門要分工合作把好關，不要政出多門。12月，國務院進一步要求加強戶口和糧食管理，責令糧食部門按照政策規定嚴格控制農業人口轉為非農業人口，對不符合規定的，不供應商品糧。

然而，七、八十年代之交，隨著農村家庭承包制的推行，糧食供應形勢發生戲劇性轉變，農民“賣糧難”反而成為大問題。與此同時，被長期掩蓋的農村勞動力剩餘問題漸次浮露水面，農民自發流向城市的規模日益增大。這些因素對長期以來糧油關係所界定的秩序形成很大挑戰。儘管糧油關係框架和實質沒有改變，但其所處的社會環境日益寬鬆，社會選擇的空間有所擴展，致使糧油關係對人們束縛的強度呈相對弱化之勢。這主要表現在：

第一，“自理口糧戶口”的出現。隨著農村商品生產和商品交換的迅速發展，鄉鎮工商業蓬勃興起，越來越多的農民湧向集鎮務工、經商，他們迫切要求解決遷入集鎮落戶問題。1984年中央一號文件指出：“一九八四年，各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民可自理口糧到集鎮落戶。”當年10月，國務院發出關於農民進入集鎮落戶問題的通知，具體規定：“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在集鎮企事業單位長期務工的，公安部門應准予落長住戶口，及辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。糧食部門要做好加價糧油的供應工作，可發給加價《加價糧油供應證》。”4]與此同時，一些省還要求適當放寬進入集鎮落戶的對象。比如浙江公安廳提出：縣屬集體所有制企事業轉正不轉糧的職工、幹部、教師和區鄉幹部長期住在集鎮的農業戶口家屬，區鄉招聘的廣播員、農科員、衛生員、保值員等，均應允許在集鎮落戶辦理自理口糧長住戶口。到1986年底，在不足3年的時間裡，全國辦理自理口糧戶口的達1633828戶、4542988人。 “自理口糧戶口”的出現，標誌著行之20多年隔離城鄉的戶籍制度有所鬆動。隨之，糧油關係對那些有能力、有意願購買“加價糧油”人員的束縛自然大為削弱。

第二，人才競爭勢頭的加大。改革開放以後，城市各項事業百廢待興，對人才流動產生了廣泛要求。一些地方開始淡化糧油關係的影響，比如 隨著大量建設者和外來人員湧入，深圳市於1984年11月率先取消糧食定量供應制度。而各地在競相延攬人才時採用的手法之一，就是承諾不要糧油關係。當然，這些做法遭到了政府部門反對。比如，四川省採取措施，堅決制止省內外一些工礦企事業單位、學校採用不要行政介紹信，不要工資、戶口、糧食關係和黨團組織關係私招亂聘在職中小學教師的作法。1985年5月12日，《人民日報》評論員文章指出：最近一個時期，少數城市和經濟富裕地區的企業事業單位，以“人才流動”的名義，到農村亂拉亂聘中小學教師，許以優厚待遇，甚至不要調動手續、工資關係和戶口糧油關係。這種挖“牆腳”的行為，應當立即制止。1986年6月30日，國家教委、公安部、商業部發出《關於制止截留按計劃分配的畢業生的通知》，批評一些地區和基層用人單位用“五不要”（不要戶口，不要糧食關係，不要檔案材料，不要報到證，不要黨團關係）的手段招攬分配到其它單位的畢業生來本單位工作，要求各地公安機關和糧食部門憑畢業生學校所在地主管畢業生調配部門簽發的統一分配工作報到證、接收單位證明及戶口遷移證、糧食關係辦理戶糧手續。從另一角度看，相關部門屢屢重申政策，正說明現實中不要糧油關係而吸引人才的行為之大量存在而難以禁絕。

第三，糧票交易現象的普遍。在制度安排中，糧食票證只是購糧憑證，不存在價格，更禁止買賣。但由於憑糧票可以在外就餐，可以購買糧食製成品，特別是可以購買“平價”糧，而這與“議價”糧之間有價差，糧票在日常經驗中實在是一種可以交易的有價證券。但在改革以前，由於糧食供應緊張，社會自發流動不多，加上政治批判的震懾，糧票交易規模很小。改革開放以後，政策上依然一再強調“糧票屬於無價證券”、“嚴禁買賣糧油票證”，但由於市鎮居民手頭的糧票大量節餘、糧食流通體制雙軌之間的價差不斷拉大、全國人口的流動性日益增大等因素，導致糧票交易現象較為普遍地出現，其參與主體廣泛、交易總額巨大、利益鏈條完整。糧票交易現象的普遍化，一改以往沒有糧油關係的人即使流入城市也會因得不到糧食供應而萬難立足的窘境。

以上三方面因素在糧油關係的外圍撕開道道裂縫，沖淡了糧油關係的實際意義，使其逐步鬆弛。糧食流通體制的市場化改革則更使糧油關係逐步瓦解。80年代之後，政府不斷減少統購統銷的品種和數量。1983年一號文件規定，對農民完成統購任務后的糧食，“應允許多渠道經營”。1985年一號文件決定取糧食統購，實行合同定購和市場收購，定購部分由國家定價，以外部分則全部上市，從而形成糧食價格“雙軌制”。由於取消農村糧食統購卻維持了市鎮低價統銷，雙軌價差不斷擴大，要靠財政來補貼。1986－1991年，財政對糧棉油補貼支出高達1363億元，為同期財政支農總額的80%。於是，在80年代後期，一些地方開始對糧食統銷制度進行改革，分別採取“壓銷”、“暗補改明補”、壓銷與提價並舉等辦法。在各地試驗的基礎上，1991年4月，國務院決定從5月1日起，將三種糧食（麵粉、大米、玉米）中等質量標準品全國平均統銷價每五百克提價一角，並給城鎮居民適當補償。11月，中共十三屆八中全會進一步提出要有計劃地解決糧食“購銷倒掛”的問題，力爭“八五”期間做到購銷同價，基本理順價格關係。1992年3月，國務院決定自4月1日起，適當提高糧食統銷價格，實現購銷同價。1993年2月，國務院要求各地爭取二、三年內全部放開糧食價格。在中央部署下，從1992年開始，各地次第放開糧價，到1993年底，全國約有98%的縣市基本放開糧食價格和銷售。

隨著糧食經營逐步市場化，糧油關係對於人們居家、遷徙的影響日益微弱。相關部門也對糧油關係轉移政策作了調整。按1984年《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》規定，一部分到集鎮務工、經商、辦服務業的農民及其家屬辦理“自理口糧戶口”，統計為非農業人口，但沒有辦理糧油關係，只能購買加價糧油。1991年5月，商業部、公安部對這部分人如何辦理“農轉非”手續作進一步規定：符合國家“農轉非”政策，已經有關部門批准“農轉非”，需辦理戶、糧關係的，憑“農轉非”批件，由進入集鎮前戶口遷出地的糧食部門按規定開具農村糧食供應轉移證。遷入地公安機關憑其自理口糧戶口所在地開出的非農業戶口遷移證和“農轉非”批件登記市鎮非農業戶口；遷入地糧食部門憑公安部門的市鎮非農業戶口登記手續和農村糧食供應轉移證，辦理市鎮糧食供應關係。

1993年放開糧價、取消市鎮糧食定量供應后，糧油關係僅存其名，其實已亡。人們辦理“農轉非”時，仍要轉移糧油供應關係，但已無多少實際內容，僅僅是一道例行手續而已。而90年代之後為數幾千萬之巨的“民工潮”席捲中國大地，更頗具象徵性地表明，糧油關係已與日常生活無涉，也不再是人員流動的障礙。

進入90年代之後，糧油關係雖已形同具文，但它並沒有立刻被廢除，而又維持了近十年。其間原因大致如下：

首先，這是糧食產銷形勢之故。由於稻穀1993年減產852萬噸，加上飼料糧消費快速增加以及1992－1994年累計凈出口糧食1400萬的影響，在糧價放開后不多時，就於1993年11月出現糧價大幅上漲，4]市場搶購風潮逐漸從南方波及全國。由此以至1995年7月，糧價上漲長達20個月之久。為了保證糧食供應，一些地方政府重拾行政干預的老辦法，部分縣（市）關閉糧食市場並向農民強制征糧。糧票和購糧本也在一些城市重新出現。從1995年開始，中央又實行“米袋子”省長負責制，要求各省、自治區、直轄市保證穩定糧田播種面積，收購掌握70－80%的商品糧源，負責本地區糧食總量平衡。身處如此糧食產銷形勢，決策者勢必謹慎從事，儘力避免城市生活震動，不會驟然取消已味如“雞肋”的糧油關係。

其次，也難排除部門利益使然。雖然90年代前期糧食供銷形勢緊張，糧食流通體制改革也出現一些反覆，但糧食市場經營的部分還大量存在，人們購糧還比較自由。比如，1993年後許多大中城市恢復對居民的糧食憑票證供應制度，但居民到糧店買平價糧的比例僅為1/4－1/3（據浙江和湖南調查為40%）。可以看出，雖然糧食供應緊張，但保持糧油關係似乎必要性也不大。這就使人意識到，糧油關係的存續可能另有原因。據統計，每年高校、中專招生幾百萬，其它人口遷移幾百萬甚至更多，每次（農村）轉出糧食關係交費30元，轉入交費10元左右（大城市收費可能低一些），總額以億計。對這麼一大筆豐厚的手續費，相關部門實難不為所動。

90年代中後期以後，中國經濟社會發展出現了新的格局，從而更加反襯出名存實亡的糧油關係之不合理、不必要。

第一，農產品供應格局發生歷史性變化。改革以來，我國農業綜合生產能力不斷提高，1996年糧食產量達到50453.5萬噸，實現了歷史性新突破，由此到世紀末，糧食連續3年增產，連續3年豐收，5年平均產量為49631萬噸。也正是從90年代中期開始，以糧食為代表的主要農產品供給實現了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有餘的歷史性轉變。整個社會實現了“賣方市場”向“買方市場”的轉變。既然“吃飯”已經不成“問題”，那麼在“吃飯問題”壓力下形成的糧油關係顯然已無多少必要性可言。

第二，經濟體制發生深刻變革。1992年中共十四大明確“社會主義市場經濟體制”的目標之後，中國改革邁出了歷史性新步伐，到20世紀末，市場經濟體制初步建立，市場機制在配置資源中日益明顯地發揮基礎性作用。市場經濟要求人員、人才的自由流動。在人員遷移、人才流動中，多辦一道沒有任何內容的糧油關係手續，其不合理性不言而喻。更不合理之處還在於，隨著市場經濟體制逐步建立，原來的糧食系統已經改製為公司，其所從事的只是商業活動；此時再到糧站辦理糧油關係手續，則又將行政管理職能賦予了糧食系統，這無論在觀念上還是體制上都與市場經濟不能兼容。

可以說，至此，風行近半個世紀的糧油關係已經走到了盡頭。因應經濟社會的歷史性變革，2001年4月，國家糧食儲備局宣布，從當年5月1日起，在全國範圍內遷移或者農轉非的居民，將不用再辦理《市鎮居民糧食供應轉移證明》。這標誌著糧油關係最終退出歷史舞台。

從20世紀中葉到21世紀初，糧油關係存續40多年，其影響巨大而深遠，因而難以對其簡單地輕置然否。我們試從三個方面來對糧油關係、某種意義上也是對糧食統購統銷略作幾點歷史評議：

其一，建設與民生。在相對貧瘠的基礎上優先發展重工業，必然引發建設與民生之間一定的緊張關係。50年代的決策者對此有著明確而深刻的認識，他們試圖在兩者間維持一定的平衡。毛澤東說：“要建設，就要資金……人民生活不可不改善，不可多改善；不可不照顧，不可多照顧。”劉少奇說：“中國人民的生活水平，只能循著經濟發展的步驟來提高……如果有人要勉強地去提高，使人民生活水平的提高超過了經濟發展的速度，超過了經濟事業的負擔能力，那就要阻止和破壞經濟事業的發展……”陳雲說：“建設也寬裕，民生也寬裕，我看比較困難。”糧油關係正可從這個角度來觀察和理解。在糧油關係下，通過嚴格抑制糧食消費、限制人口流動，極大地降低了工業化的原料、資金以及勞動力成本。在包括糧油關係在內的一系列制度支持下，到70年代末，中國建立起了獨立的工業體系和國民經濟體系。然而，在計劃經濟時期，雖然建設速度不慢，但民生改善有限。到1978年，至少2.5億農民沒有解決溫飽問題，全國平均每人佔有的糧食大體上還只相當於1957年。市鎮居民通過糧食票證定量供應，同樣生活在較低水平線上。不能不說，僅僅透過糧油關係人們即可發現，在這個時期建設與民生之間未能實現平衡。

其二，國家與社會。在相當長時期內，政府控制著流通領域的大部分糧食，這對糧食短缺的情況下保證相對公平的分配有著積極意義，但也易使政府權力突破必要的界限。曾任上海市糧食局供應處處長的袁恩昭回憶：當年他可以出入上海任何一個部門，去過問對方的糧油情況。一方面，通過糧油關係國家權力支配了市鎮居民的人們日常生活，使其失去生活自主性，從而完全依附於國家。另一方面，通過糧油關係政府控制了農民向城市的流動，使其中的絕大多數終老於農村。糧油關係對人們控制強度之大、程度之深，以致出現近乎黑色幽默的事情。九一三事件的消息傳出后，一個偏僻小鎮組織了群眾大會，一位鎮領導發言說：“同志們，林彪想跑？往哪兒跑？！我們不給他轉糧食關係，不給他糧票！就是餓，也要把他餓死……”4]有學者指出，從國家與公民關係看，農產品統購統銷和戶口制“是以人為限制和犧牲農民公民權利和經濟自由為代價”。而戶口管理與糧油關係的結合，“形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關係，顛倒了現代社會‘國與民’之間的法律關係，構成了對公民合法權益的侵害”。勿庸諱言，糧油關係下國家權力對社會權利的侵奪，與現代社會發展的大趨勢是不盡合拍的。

其三，城市與農村。糧油關係是糧食統購統銷的產物。統購統銷貌似交換制度，實質是“社會主義的分配製度”，具有國民收入分配職能，它幾乎形成了“市民白吃，農民白種，政府白貼”的畸形利益結構。在糧油關係下，城市生活自主空間固然缺乏，但比之農民，城鎮居民已不啻是在安享“特權”。對農民來說，糧油關係猶如天塹橫亘眼前，使其身份難以改變。政府為了保證市鎮糧食關係穩定，不斷控制城市人口增長，拒農民於城外。1972年中共中央轉發國務院的《關於糧食問題的報告》中堅決要求嚴格控制非農業人口，控制糧食銷量。1974年1月，國務院在《關於進一步做好糧食購銷工作的通知》中進一步提出：在城鎮，要繼續做好精簡職工和減少吃商品糧人口的工作，把該減的人減下去。1977年11月，中共中央批轉的商業部黨組《關於全國糧食會議情況的報告》指出：一定要嚴格控制職工人數和非農業人口的增加。對農村遷往市鎮的人口以及農業人口轉為非農業人口，要嚴格控制。對城鎮中沒有戶口的農村人口，要動員他們回鄉參加生產。正因為嚴格控制農民進城，中國城市化的進程嚴重遲滯，1952－1978年，城市人口佔全國總人口的比重僅從12.5%上升到17.9%。不可否認，糧油關係放大了社會階層分野，是改革開放以前城鄉之間難以逾越的利益鴻溝。