集體建設用地流轉

集體建設用地的流轉形式主要包括以下幾種: (1)農村集體經濟組織直接轉讓、出租土地使用權; (2)農村房屋產權人轉讓、出租房產時，連帶轉讓、出租土地使用權; (3)鄉村企業的兼并、改制過程中涉及集體土地轉讓、出租; (4)農村集體經濟組織以土地使用權作價入股、聯營等形式新辦企業; (5)村集體經濟組織以土使用權合作的方式開發項目; (6)經徵用、補辦為國有土地並輸轉讓、出租; (7)由於企業破產清算或債權債務因素，經司法裁定發生流轉。推行集體建設用地流轉，有利於農村經濟改革的深化，有利於農村土地法律制度的完善。

集體建設用地是指鄉（鎮）村建設用地，鄉（鎮）村建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。主要包括：鄉（鎮）村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。

集體建設用地流轉，簡單地說，就是農村集體經營性建設用地可以在市場上像商品一樣買賣，但不能用於商品房開發—— 天誠國土。

以往，由於農民沒有土地所有權，在缺乏民主監督的情況下，地方政府可以種種理由，取消農民的土地使用權，或重新分配，或將土地另行承包給他人，或將土地出售中飽私囊，等等。

在當前建設社會主義新農村的背景下，對土地的需求會大大增加，從而有可能掀起新一輪大規模的土地徵用潮。在這中間，不可避免地，會有人打著新農村建設的旗號，利用修水渠、道路，拆舊房建新房，或者合併村莊的機會，“名正言順”地佔用土地。甚至侵佔耕地或者將農村集體土地低價甚至無償徵佔的情況也無可避免。

所以要在全國推廣和貫徹實施集體土地入市流轉，還需出台一系列配套措施，比如，怎樣確定集體土地的基準地價、農民的社會保障體系如何建立、如何處理農地入市與耕地保護的關係，如何從制度上確保農地入市經絕大多數農民同意，等等。對於這些問題，都需要在進一步的探索中找出恰當的解決辦法，完善相關配套法規。

就未來而言，農村集體建設用地入市流轉，中國應該建立城鄉統一的、以用途管製為中心的土地管理制度，不宜繼續按照土地的所有制不同來制定土地管理政策。而農村集體土地直接入市將能使得土地市場的“城鄉分割”態勢被打破，不僅如此，合法的土地使用權流轉有利於降低土地交易中的腐敗機會，增進農民福祉。因此，它是值得我們期待的。

全會《決定》：允許農村集體建設用地入市

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場。

《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權。穩定農村土地承包關係並保持長久不變，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。

加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系。從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。即允許集體土地與國有土地同等入市。

“要把產權和建設用地分開來看，權是權，物是物。現在的情況，集體建設用地和宅基地使用權就是分開的，這是沒有問題的。宅基地使用權就是不能流轉，這是沒有問題的，這個法律制度本身沒有錯。但是，這並不意味著宅基地和集體建設用地不能入市、不能流轉。集體建設用地的使用權和宅基地的使用權要進入市場，就必須要在產權上實現集體建設用地使用權升級，升級為出讓土地使用權。國有土地調整的就是國有土地出讓使用權。將來在法律上也應設立一種集體建設用地土地出讓使用權，所有權是集體自己的，但是使用權不是自己的。在所有權問題上，中央明確提出了要堅持集體所有權不變，這是改革的底線，意味著可以入市，但不要去調整所有權。今後要改革試點的話，明確了可以搞的，意味著將來集體建設用地會出現集體土地的出讓權和收益權。從產權改革的角度來說，所有權可以不一樣，但是使用權上應並軌。”楊在明說

集體建設用地使用權流轉制度的建立是一項系統工程，涉及集體土地所有權實現形式等一系列制度的改革，需要一項一項抓落實，一點一滴去完善。

（1）完善農村土地產權體系

明晰的產權界定是進行市場交易的基礎性條件。當前集體土地所有權和集體建設用地使用權的界定不清、權利設置不完整以及權利內容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使設定權利。因此，依法明確集體土地的所有權和建設用地使用權主體及權能也就成為了集體建設用地使用權流轉制度的基礎。農村集體土地所有權證書，是保障產權主體產權和利益的憑證。因此，我們可以借鑒蘇州等地試點的經驗，切實加快農村集體土地所有權登記發證步伐。通過發證工作，明確土地所有權的主體，增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進農村集體建設用地的“公開、公平、公正”流轉。同時要加強集體土地使用權登記工作和信息公開制度建設。

（2）完善價格形成機制

在集體建設用地流轉前對資產價值進行評估，一方面可以為集體土地市場的建立和發展提供地價標準和宏觀導向；另一方面也是實現地產公平交易、合理徵收土地稅費的基礎。當前集體土地市場正處於蕷步階段，有意識的根據當前國有土地流轉市場的經驗，為集體建設用地流轉市場價格形成機制的建立創造條件是當前準備工作必不可少的內容，同時也是建立城鄉統一的土地市場的必然要求。因此，要在總結現有估價實踐經驗的基礎上，建立與當前國有建設用地定級估價技術規範與規程相適應的估價規則體系，為城鄉統一的土地市場的建立構建基礎。集體建設用地流轉時，應由具備資質的地價評估機構進行評估確定。對於不同的集體建設用地流轉方式應區別對待。

（3）加強土地用途管制與利用規劃

土地用途管制是為了保護土地資源和耕地，國家以管理者身份對土地採取保護性措施而行使的一項管理職能。但農村集體建設用地由於點多面廣，土地管理部門往往無力顧及，由此造成的多佔、亂占、占而不用的現象普遍存在。所以嚴格控制新增建設用地的總量因市場的開放而驟增無疑是需要解決的首要問題。這就需要我們土地管理部門在搞好產權發證工作的同時，必須強化土地利用規劃的作用和地位，發揮規劃在管理中的基礎性作用。在科學規劃的引導下，配合用途管制制度的實施，嚴格控制農用地轉非農建設的數量和速度，確保耕地保護工作的落實。

（4）改革完善集體建設用地流轉市場監管體系

在這方面，一是要建立完善城鄉一體化的建設用地招、拍、掛制度，集體建設用地凡是用於工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地的，一律以招拍掛方式出讓或租賃；二是要建立完善土地交易許可管制制度，對集體建設用地流轉市場准入要堅持維護農村穩定的原則，防止農村集體組織負責人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農村集體土地資產，要求在辦理集體建設用地流轉前必須由土地所有權單位召開村民代表大會或股東代表大會，經2/3以上代表同意並形成決議后，方可辦理。三是對各類違法違規形成的集體建設用地要進行清理和處理，嚴格限定集體建設用地流轉的條件。只有符合土地利用規劃、用地性質合法、用地手續齊全、不存在權屬爭議的集體建設用地，才能經交易許可后依法流轉。不符合條件的違法違規用地、用地手續不全的用地、不符合規劃的用地等，在進行處理前一概不準流轉。

除此之外，還需要農村經管部門積極配合對集體建設用地流轉收益的合法、合理使用進行監督，民政部門要進一步強化和推進農村村務公開、財務公開等。農村集體建設用地流轉是一項系統工程，必須調動各方面的力量，正確引導，嚴格規範，才能促使其依法流轉，為農村經濟又好又快發展提供強有力的發展後勁。