財政健全主義

資本主義早期，財政健全主義一般要求年度財政平衡，不得在預算中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。進入壟斷時期以後，受經濟危機的影響，國家不得不大規模干預經濟。由於財政開支的數額劇增，而傳統的收入來源不升反降，因此財政赤字成為各國的普遍現象。為了彌補財政赤字，公債手段開始被大量使用，並且逐漸合法化。在這種歷史背景下，人們對財政健全主義開始持懷疑態度。在公債發行已經不可避免的情況下，是否還有必要強調財政健全主義？如果是，那麼財政健全主義的內容如何衡量？這些問題一直纏繞在人們的心中，不得其解。針對這些問題，有人主張，年度財政平衡事實上無法做到，財政平衡應該建立在動態基礎上。如果在一個經濟周期內，蕭條時期的赤字與高漲時期的盈餘能夠相抵，這也是一種平衡；還有人主張，考慮財政本身的平衡問題沒有意義，需要考慮的應當是財政的經濟效果。如果財政能夠促進經濟健康發展，即便出現財政赤字也沒有關係。

我們認為，隨著財政平衡被打破，公債的規模日益擴張，財政風險也越來越大。在這種情況下，就更應該強調財政健全，防止財政突破最大承受能力，引發財政危機。應該說，雖然實現財政健全的方式可以變，但財政健全的理念在任何時候都不會過時。

毫無疑問，財政平衡是實現財政健全的一種方式，也是一種理想的財政狀態。但是，當年度財政平衡無法堅持時，財政健全主義的重點也應當隨之調整。既然公債在現代經濟條件下無法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借債畢竟是引發財政風險的重要因素，因此，法律應當著重對公債的發行主體、審批程序、發行方式和限額、使用範圍、償還方式、債務管理等作出限制，以最大可能地發揮公債的積極功效，降低公債的財政風險。當公債的規模和結構已經超出風險預警線時，法律還應該設置緊急應對措施，如強制性要求收縮財政開支規模，調整財政支出結構，等等。

(一)經常性收支必須維持平衡

經常性支出是指為保證政府各部門和各項事業日常活動開展所需的支出，如行政事業單位的經費支出、社會保障支出等，它一般以稅收、社會保障繳款和費用徵收作為收人來源。從歷史淵源來看，經常性收支代表著最傳統和最狹窄的政府職能，歷來就屬於必須保持平衡的項目。從風險控制來看，經常性支出中大多屬於消費性開支，難以在經濟上產生利益回報。如果用借款收入維持該項開支，財政的風險極其巨大，對後代產生明顯的不公平。從現實可能來看，由於經常性支出中不包含經濟調控職能，稅收等收人大都能夠滿足經常性開支的需要，不會出現財政資金的短缺問題。如，我國《預演演算法》第27條第l款規定，“中央政府公共預算不列赤字”，這其實就是經常性預算平衡的大體反映。

(二)公債只能用於具有公共性的建設項目

之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。在我國，建設性項目既包括公共預算中的公共投資項目，也包括國有資產經營預算中的盈利性投資項目。由於後者完全建立在市場競爭的基礎上，因此不以通過發債的方式籌措建設資金。如果出現資金短缺，也應當通過銀行貸款等市場方式解決。故此，需要財政借款支持的建設性項目只能限制在公共投資的範圍內，純盈利性的投資項目應被排除在外。雖然我國《預演演算法》第27條肯定中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，但是這種不對建設性資金作出區分的做法，在實踐中可能會導致與民爭利的弊端，影響社會資源配置的整體效率。

(三)公債應當遵守實體法上的風險防範機制

公債的風險雖然最終要通過經濟的發展來消除，但法律上的風險防範機制也是十分必要的。首先，應當界定公債的範圍，將內債、外債都包含在內。債的形式既可以是債券，也可以是直接借款，還可以是一種保證債務。其次，應當借鑒經濟學的研究成果，為公債設定最高上限。如，規定未償還的內債餘額不得超過國民生產總值一定的比例；規定財政舉借外債的最高數額；規定政府擔保債務的最高數額，等等。再次，由於長期公債容易轉嫁財政風險，增加代際不公平，因此，從長遠來看，應當對公債的償還期限作出一定的限制，防止政府發行期限過長的公債。最後，有必要設立償債基金，增加債務償還的財政保障，降低債務到期時的還款壓力。遺憾的是，我國尚未從制度上建立公債風險防範機制，無論是公債的總額上限，還是公債期限，或是償債基金，都沒有在財政法中加以肯定，因此亟待改進。

(四)公債應當履行程序法上的審查監督手續

為了限制政府借債的能力，法律應當在程序上規定公債發行的審查監督手續。如，一般情況下，國庫券的發行應當遵守財政法定主義，由權力機關直接以立法的形式加以規定；建設公債的發行也應堅持財政民主主義，經由權力機關審批通過；國家外債的募集和債務擔保的實施，至少也要經過最高行政機關的同意，並報最高權力機關備案。在監督方面，則應該建立完備的債務監測、統計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。另外，對於某些國債資金專項項目，也應該通過一定的檢查機制，監督資金的使用效益，防止資金被擠占或挪用。目前，我國雖然也制定了一些公債審查監督程序，但基本上停留在行政機關內部管理的層次，其效力形式和公開透明度都有待提高。隨著相關公債程序的逐步健全，我國財政運行的安全穩健性也會逐步得到提升。

(五)有限肯定地方財政的募債主體資格

我國《預演演算法》第28條規定：“地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”從目前的實踐情況看，地方政府維持財政平衡的能力比較脆弱，地方財政赤字實際上普遍存在，但地方政府發行債券的資格卻完全被否定。當出現人不敷出時，地方政府一般採取向中央政府借款的辦法。有時，中央政府會代地方政府發行債券，在發行的國債總額中事先劃出一定的比例供地方政府使用。從實施效果來看，這種做法雖然形式上保證了全國的統一募債權，但在防範財政風險方面卻不一定盡如人意。由於發行主體過於集中，財政風險集中在單一的主體上，缺乏釋放途徑和緩衝空間。如果將權力有限地下放地方政府，使募債主體多元化，中央政府在防範財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。當然，為了防止地方政府過度舉債，在法律上可以設定一些標準和程序，如規定募債的總額、期限、還款保障等，在程序上嚴格履行民主審批，同時賦予上級政府監督檢查的權力。

1998年以來，為了解決經濟疲軟的問題，我國政府實施了積極的財政政策，國債投資成為刺激經濟發展的主要政策槓桿。經過幾年的實踐，雖然經濟形勢從總體上看逐步走出低谷，但是國債風險問題卻引起了人們越來越多的關注。

從制度建設上看，迄今為止，我國還缺乏強有力的國債風險防範機制，國債的發行既沒有餘額上限的要求，也沒有期限的限制，償債基金也被人們視為不必要的浪費，國債風險的消除完全被寄托在經濟的持續發展上。然而，任何經濟政策都存在失敗的可能，如果積極的國債政策未能帶來預期的經濟效果，財政風險就會集中爆發，對宏觀經濟帶來更大的負面衝擊。因此，財政健全主義實際上是一種未雨綢繆的舉措，它通過具體的法律標準和程序，將財政風險控制在可以預測和接受的範圍內，對經濟的長遠發展具有十分重要的意義。儘管財政健全的具體標準還有待深人研究，其內容也必須隨著實踐的變化而調整，但從宏觀上確立財政健全主義仍然是十分必要的。