信息公開制度

第一章總則

第一條為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。

第二條本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

第三條各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導。

國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監督全國的政府信息公開工作。

縣級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負責推進、指導、協調、監督本行政區域的政府信息公開工作。

第四條各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，並指定機構（以下統稱政府信息公開工作機構）負責本行政機關政府信息公開的日常工作。

政府信息公開工作機構的具體職責是：

（一）具體承辦本行政機關的政府信息公開事宜；

（二）維護和更新本行政機關公開的政府信息；

（三）組織編製本行政機關的政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告；

（四）對擬公開的政府信息進行保密審查；

（五）本行政機關規定的與政府信息公開有關的其他職責。

第五條行政機關公開政府信息，應當遵循公正、公平、便民的原則。

第六條行政機關應當及時、準確地公開政府信息。行政機關發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的，應當在其職責範圍內發布準確的政府信息予以澄清。

第七條行政機關應當建立健全政府信息發布協調機制。行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的，應當與有關行政機關進行溝通、確認，保證行政機關發布的政府信息準確一致。

行政機關發布政府信息依照國家有關規定需要批准的，未經批准不得發布。

第八條行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。

第二章公開的範圍

第九條行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：

（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；

（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；

（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；

（四）其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。

第十條縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責範圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，並重點公開下列政府信息：

（一）行政法規、規章和規範性文件；

（二）國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策；

（三）國民經濟和社會發展統計信息；

（四）財政預算、決算報告；

（五）行政事業性收費的項目、依據、標準；

（六）政府集中採購項目的目錄、標準及實施情況；

（七）行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；

（八）重大建設項目的批准和實施情況；

（九）扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況；

（十）突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況；

（十一）環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況。

第十一條設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息還應當包括下列內容：

（一）城鄉建設和管理的重大事項；

（二）社會公益事業建設情況；

（三）徵收或者徵用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況；

（四）搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況。

第十二條鄉（鎮）人民政府應當依照本條例第九條的規定，在其職責範圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，並重點公開下列政府信息：

（一）貫徹落實國家關於農村工作政策的情況；

（二）財政收支、各類專項資金的管理和使用情況；

（三）鄉（鎮）土地利用總體規劃、宅基地使用的審核情況；

（四）徵收或者徵用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況；

（五）鄉（鎮）的債權債務、籌資籌勞情況；

（六）搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的發放情況；

（七）鄉鎮集體企業及其他鄉鎮經濟實體承包、租賃、拍賣等情況；

（八）執行計劃生育政策的情況。

第十三條除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。

第十四條行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。

行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。

行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。

行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。

第三章公開的方式和程序

第十五條行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便於公眾知曉的方式公開。

第十六條各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，並配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

行政機關可以根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，公開政府信息。

行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。

第十七條行政機關製作的政府信息，由製作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規對政府信息公開的許可權另有規定的，從其規定。

第十八條屬於主動公開範圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的，從其規定。

第十九條行政機關應當編製、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，並及時更新。

政府信息公開指南，應當包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，政府信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯繫電話、傳真號碼、電子郵箱等內容。

政府信息公開目錄，應當包括政府信息的索引、名稱、內容概述、生成日期等內容。

第二十條公民、法人或者其他組織依照本條例第十三條規定向行政機關申請獲取政府信息的，應當採用書面形式（包括數據電文形式）；採用書面形式確有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的行政機關代為填寫政府信息公開申請。

政府信息公開申請應當包括下列內容：

（一）申請人的姓名或者名稱、聯繫方式；

（二）申請公開的政府信息的內容描述；

（三）申請公開的政府信息的形式要求。

第二十一條對申請公開的政府信息，行政機關根據下列情況分別作出答覆：

（一）屬於公開範圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；

（二）屬於不予公開範圍的，應當告知申請人並說明理由；

（三）依法不屬於本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯繫方式；

（四）申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。

第二十二條申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容。

第二十三條行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面徵求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，並將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。

第二十四條行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答覆的，應噹噹場予以答覆。

行政機關不能當場答覆的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答覆；如需延長答覆期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，並告知申請人，延長答覆的期限最長不得超過15個工作日。

申請公開的政府信息涉及第三方權益的，行政機關徵求第三方意見所需時間不計算在本條第二款規定的期限內。

第二十五條公民、法人或者其他組織向行政機關申請提供與其自身相關的稅費繳納、社會保障、醫療衛生等政府信息的，應當出示有效身份證件或者證明文件。

公民、法人或者其他組織有證據證明行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確的，有權要求該行政機關予以更正。該行政機關無權更正的，應當轉送有權更正的行政機關處理，並告知申請人。

第二十六條行政機關依申請公開政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關資料、提供複製件或者其他適當形式提供。

第二十七條行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、複製、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。

行政機關收取檢索、複製、郵寄等成本費用的標準由國務院價格主管部門會同國務院財政部門制定。

第二十八條申請公開政府信息的公民確有經濟困難的，經本人申請、政府信息公開工作機構負責人審核同意，可以減免相關費用。

申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，行政機關應當為其提供必要的幫助。

第四章監督和保障

第二十九條各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。

第三十條政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查。

第三十一條各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告。

第三十二條政府信息公開工作年度報告應當包括下列內容：

（一）行政機關主動公開政府信息的情況；

（二）行政機關依申請公開政府信息和不予公開政府信息的情況；

（三）政府信息公開的收費及減免情況；

（四）因政府信息公開申請行政複議、提起行政訴訟的情況；

（五）政府信息公開工作存在的主要問題及改進情況；

（六）其他需要報告的事項。

第三十三條公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理。

公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。

第三十四條行政機關違反本條例的規定，未建立健全政府信息發布保密審查機制的，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關主要負責人依法給予處分。

第三十五條行政機關違反本條例的規定，有下列情形之一的，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）不依法履行政府信息公開義務的；

（二）不及時更新公開的政府信息內容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄的；

（三）違反規定收取費用的；

（四）通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息的；

（五）公開不應當公開的政府信息的；

（六）違反本條例規定的其他行為。

第五章附則

第三十六條法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例。

第三十七條教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中製作、獲取的信息的公開，參照本條例執行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。

第三十八條本條例自2008年5月1日起施行。

行政性：信息公開培訓

政府信息公開具有行政性。政府信息具有行政性，政府信息公開同樣具有行政性。一方面，政府信息是與行政行為有關的信息，或者是政府機關以職權獲取的信息，這些信息都是與政府公共行政權力的運行有關，是行政權力運行過程或其結果的表現形式，沒有行政權力，就沒有所說的公共信息，也就沒有政府信息公開。另一方面，政府信息公開也需要行政權力的運行，信息的產生離不開行政權力，信息的公開同樣離不開行政權力，有時信息公開的過程也就是信息產生的過程，行政性貫穿始終。

權利性：信息公開具有權利性

信息公開是以公民獲得政府信息的權利為基礎的，而不是以行政權力為基礎。現代憲政觀念，政府是否應當公開信息，是否向民眾提供信息，這並不是政府的權力決定的，而是由民眾的權利決定的，這種權利是民眾所享有的憲法權利。所以說，民眾需要什麼信政府信息公開培訓息，政府就要提供什麼信息，只有這樣，相應的憲法上的權利才能夠實現。公民個人根據憲法權利和具體的法律規定，自由地獲取政府信息，是公民和公共權力機關之間關係的一項基本原則。

例外性：信息公開具有例外性

並不是所有的政府信息都是可以公開的，實際上，相當一部分政府信息是不可予以公開的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等級的，這是基於國家安全的需要，也是世界各國普遍的做法。當政府信息的內容涉及到國家的安全，公開會影響國家的利益時，其公開就會受到嚴格禁止，並通過《保密法》予以嚴格規制。所以，政府信息公開具有例外規定，並且，由於對可以公開的信息難以一一列舉，因而，在立法技術上，一般把例外信息作為研究的重點，除去例外信息以外，其餘政府信息均應當公開。

以載體為依託：信息公開要以載體為依託

政府信息是無形的，它必須通過一定的方式體現出來，一定的方式實質就是一定的載體的表現形式。比如，通過政府公開刊物刊載出來，通過設立閱覽室展現出來等等，這些表現形式均離不開一定的載體，所以說，政府信息公開要以載體為依託，離開載體，政府信息無法傳遞。載體的範圍是多種多樣的，既可以是紙張書面形式，也可以是電子形式，並且，隨著科技的發展，通過計算機網路形式獲得信息的方式更為普及，但是，不同的載體的成本是不一樣的，這就需要法律的規定與選擇。因而，政府信息公開要以載體為依託的特性，儘管不顯得那麼重要，但是，它卻影響著信息的傳遞，甚至也直接影響政府信息公開收費標準的確定。

信息公開制度也存在有不足，原因是能泄露不該泄露的東西。

1.在實踐當中，大量的行政規章甚至不是規章的一般規範性文件任意擴大國家秘密的範圍，將一些本不是國家秘密的事項歸為國家秘密。

2信息公開制度也存在有不足，原因是能泄露不該泄露的東西。

3.在請求人申請公開行政機關的信息時，行政機關以該信息屬於國家秘密為由拒絕公開，然後，申請人就沒有任何辦法去救濟了，既沒有辦法去證明該信息不是國家秘密，也沒有訴訟途徑去讓法院去作出判斷，而只能限於一種消極的等待之中，等待有一天該信息成為行政機關需要公開的信息。

不足原因

新中國成立以前，處于軍事鬥爭的需要，共產黨領導的人民軍隊的活動強調的是秘密，新中國成立后，為了維護社會主義國家政權的安全和利益，保證社會主義事業的順利進行，對國家機關在經濟建設中的活動強調的仍是保守國家秘密，這就使黨政機關長期以來養成了保密的習慣。以《中華人民共和國保守國家秘密法》的規定為例，保守國家秘密法完全偏重於對國家機密的保護，以防範國家機密的外泄為核心，對國家機密的適度開放及開放程序沒有明文規定。同時該法將國家秘密的密級分為“絕密”、“機密”、“秘密”三級，似乎有對國家秘密的等級分類過多的嫌疑，容易造成國家秘密的泛濫。確定何為國家秘密沒有一個較為明確的標準，國家機關享有較大的自由裁量權，在實踐中很容易將國家秘密擴大化，使得在具體實施行政公開的過程中，行政主體往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息。然而在對公共信息進行保密的具體實踐當中，中國的保密範圍卻要廣泛的多。這個問題存在的根源在於下位法修改上位法，行政規章修改國家立法的問題。

當需要公布對自己不利的信息時，行政機關可以借用國家機密等事項任意拒絕，即使當事人能夠看見這個信息，行政機關也能夠說這個信息不存在，這就是中國行政信息公開法實踐中可能面臨的最大問題。一個“國家機密”成為一個無所不包的口袋，可以將任何行政機關不願意公開的信息裝進去。以此類推，“商業秘密”、“個人隱私”等都可以成為行政機關利用的工具。“在中國，由於缺少一部統一的政府公開法，公開的標準以及範圍目前仍由各地方、各部門自己確定。公開只是單方面的公開，公開的主動權掌握在行政機關手中。公開什麼、怎麼公開不由群眾決定。這就使行政機關可以不受控制地任意決定公開或者不開。”在沒有法律約束的情況下，政府進行信息公開可以進行選擇，而政府信息有正面信息和負面信息之分，前者如決策失誤、效率低下、管理混亂、腐敗等等，此類信息一旦公布會影響領導人的政績、政府的形象，甚至會動搖政府的權威，因此政府是不願意公開的；後者如政府優良的政績、領導人關心群眾生活的講話等，此類信息有助於樹立政府良好形象，是政府願意公開的。政府在依自己意願進行選擇公開時，對負面信息往往以“保密”、“維護社會穩定”等為名將其控制在政治系統內部，俗語中“報喜不報憂”如實的反映了這種趨利避害的行為模式。因此，公眾日常能夠看見的多是政府的正面信息。對於負面信息的發布，行政機關基本上享有完全的決定權，可以從“江西中毒案”、“北京悶棍案”和“河南艾滋病案”中一見端倪。

在統一的行政信息公開立法中借用各國的經驗，既採用列舉除外事項的立法例，也通過公開原則的確立、嚴格解釋規則以及舉證責任規則的確立，限制行政機關在不公開事項的裁量權。

推行信息公開制度的意義，可以從歷史和現實兩個方面來總結。

從歷史的角度看，在二千多年的封建專制統治中，統治者一直推行的是“刑不可知，則威不可測”的信條，不與社會分享任何信息。從這種信息不對稱中，統治者謀取了自己的最大利益，但是對社會而言，這種信息不對稱造成了巨大的社會資源配置效率損失。新中國建國以後，傳統封建殘餘的一些影響在少數幹部中仍然根深蒂固，一些人害怕信息公開，害怕老百姓知情，並以種種理由封鎖信息，甚至搞暗箱操作。

《條例》的制定，將信息公開作為政府機關的一種義務規定下來。用信息經濟學的話語分析，實現了從賣方視角向買方視角的轉變，實現了從少數人利益最大化向社會公共利益最大化的轉變，是觀念與制度的一次巨大飛躍。推行信息公開制度，可以說是與傳統的治理方式徹底告別。

從現實的方面看，簡單回顧《條例》的制定過程，僅僅幾年以前，政府信息公開還是一個比較敏感的話題，許多人並不知道什麼是政府信息公開，一些媒體也不敢涉及這個領域。而今天，不但國務院制定了條例，近一半有立法權的地方政府也制定了政府信息公開地方性法規或地方政府規章，談論信息公開甚至成為當今的一種時尚或熱點。從這種對比和反差中，可以明顯地感受到民主法制建設的進步步伐。

推行信息公開制度的挑戰與此同時，必須清醒地認識“變法”模式本身所固有的缺陷，不能將書面上的法律等同於現實中的法律，尤其不能盲目樂觀，以為制定了《條例》就等於實現了透明政府。“變法”模式在具有高效率的同時，本身也存在諸多風險。例如，由於“變法”模式的推動力量大多來自體制內，很容易隨著施政目標的變化造成推動力的逐步遞減或者周期性、運動式的循環，缺少外部力量的持續性。就法律制定與實施的關係而言，立法是主權者意志的體現，可以通過體制內的力量快速實現，法律的實施是千千萬萬個個體參與的共同行為，必須依靠政府與社會的互動才能實現。為使法律有效實施，必須在立法和法律實施之間搭建有效溝通的橋樑，以實現平穩過渡。如果法律制定過程過於封閉，必然使法律實施的參與者缺少事先表達意願的機會，不利於公眾熟悉法律，自覺遵守法律，很容易造成法律制定與實施的脫節，規則無法在現實中實現。立法數量並不少，但法律實施的效果並不理想，其根源就在於“變法”模式所固有的紙面上的法律與現實中的法律脫節的風險。

具體就《條例》而言，隨著立法任務的完成，原來推動立法的主要力量，如國務院信息辦、中紀委等的作用會逐步減弱甚至退出，而負責實施條例的機構尚未到位，公眾因為缺少事先參與對於條例的內容也並不是很熟悉。這樣，在立法和法律的實施之間並沒有實現平穩過渡的平台，對於條例的順利實施是很不利的。如果再將條例實施可能會帶來的各種新問題與挑戰納入考慮的範圍，如某些官員的傳統思維方式、條例本身所具有的過渡性、政府信息資源管理能力的落後、配套制度的不完善等，並沒有太多理由對條例的實施前景過於樂觀。從一些已經制定了政府信息公開地方性法規或者地方政府規章的地方實踐來看，相關規定的實施情況並不是非常理想，的各級政府與公開、透明政府的目標之間還有很遠的距離。

因此，既要充分肯定和認識推行政府信息公開制度的意義與重要性，又要對條例實施必然會面臨的各種困難與挑戰有充分的認識和準備，並通過扎紮實實的工作推動信息公開制度的逐步完善。就長遠的制度建設而言，立法階段擴大公眾參與，在法律的制定和法律的實施之間建立開放的互動格局和平穩的過渡機制，是值得進一步深入思考和解決的根本體制性問題。