集體土地入市

集體土地入市是指鄉（鎮）村建設用地，鄉（鎮）村建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。主要包括：鄉（鎮）村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。

農村集體建設用地入市流轉，簡單地說，就是農村集體土地可以在市場上像商品房一樣買賣，但不能用於商品房開發。

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》今日全文發布。《決定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

農村集體土地的所有權主體是農民集體，而不是集體經濟組織。但法律的規定並不嚴謹：何為集體？法律沒有界定；何為集體所有？法律只規定由集體經濟組織或村民委員會經營管理。這種定性上的空白與權利行使上的簡單粗糙的制約導致了極權的產生。

實踐中，土地名義上由農民集體所有，實際上為集體經濟組織或村民委員會所有，甚至是由其中的個別人所有，農民不能從法律上看到自己與土地的關係。這一方面使農民在於集體經濟組織或村民委員會的承包合同糾紛中不能正切地主張自己的合法權益，另一方面也使農民淡化了土地的保護意識，對土地拋荒、被侵蝕的現象十分淡漠。而集體經濟組織或村民委員會的領導者們也毫無土地由農民集體所有的觀念，隨意撕毀承包合同，隨意干涉農地經營，甚至私自賣地。這些行為都不利於農業的發展，最終損害了農民的利益，而這一切都源於法律對集體所有定性上的空白和權利運作機制上的簡單粗糙的規制。

集體土地入市條件已成熟。農村集體土地可以入市交易，就會給土地市場帶來競爭，那時土地市場不再是政府一家說了算，整個房地產市場將會有很大的變化。

負責人薛慶生說在農村集體土地入市以後，土地供需矛盾將緩解。從政策看，農村集體土地以經營性土地入市的可能性比較大，而農村集體土地以住宅類土地入市的可能性比較小。農村集體土地以住宅類土地入市的步伐還需要幾年的時間，這需要政府進一步出台相關的規定來加以規範。對於集體農用地流轉考慮如何建立起交易成本小同時又保護農民權益的流轉方式，對於集體建設用地流轉則需要統籌改革措施，儘快解決地方債務問題，從而放開流轉範圍，讓農民也能切實享受到城鎮化帶來的收益。

2007年，中共十七大提出：要“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，發展各類生產要素市場，完善反映市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素價格形成機制。”

2008年，十七屆三中全會進一步明確提出“促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動；逐步建立城鄉統一的建設用地市場。”

2012年，中共十八大又重申，要“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。”

集體土地入市正是發展要素市場、建立城鄉統一、開放、競爭有序的土地市場的必要條件，是完善社會主義市場經濟的一項重要任務，是發揮市場在土地資源配置中基礎作用的需要，是加快經濟發展方式轉變的需要。對此，中央用了“加快”二字以顯示問題解決的迫切性。

門檻之一是“經審批⋯⋯依法取得的經營性建設用地使用權”才能入市。這就是說，宅基地使用權不能入市；集體的公益性事業、公共設施用地使用權也不能入市。

門檻之二是“土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外”的集體土地才允許入市。

門檻之三是“禁止進入房地產市場，取締‘小產權房’”。所謂的小產權房在上世紀80年代就有了。

規定集體土地入市的交易規則和市場秩序是政府的責任。在城鄉統一的土地市場上，集體土地應有與國有土地相同的入市規則。

首先，要明確集體土地入市的供方市場主體。在一級市場上，是集體經濟組織的村民大會或村民代表大會；若是土地股份合作社，則是其股東大會。只有股東們才有權決定集體土地的建設用地使用權是否入市流轉。村支書、村委會主任只是他們委託的代理人，無權決定某宗集體土地是否入市，以免村支書、村主任等少數人出於私利，肆意出租、出讓集體土地。二級市場的市場主體是集體土地的建設用地使用權人或宅基地使用權人，他們只能轉讓其合法取得的建設用地使用權或宅基地使用權，不能自行設定建設用地使用權或宅基地使用權，不能把承包經營權當作建設用地使用權出租或出讓。

產權交易方式應當與國有土地市場相同，採用多元化的方式，租賃（即年租）、出讓（即批租）、拍賣、招標、掛牌、作價入股、合夥聯營均可。一般來說，需方要作長期投資的願意採取批租方式；供方希望有長期穩定的收益，願意出租；需方有多個競地者，可以拍賣；公共設施用地可以招標或掛牌；全依交易雙方一致的意願而定，不必拘泥於現行法律允許的作價入股或合夥聯營兩種方式。因為若採取作價入股或合夥聯營方式，則集體土地所有人、使用人就成為股東或合伙人，必須參與企業經營，承擔經營風險，一旦經營失敗便血本無歸。所以，農民集體一般都願意採取租賃方式，不願意作價入股。政府不應硬性規定交易方式，只需制定租賃或出讓、轉讓合同的規範文本格式和拍賣、招標、掛牌的法定程序即可。

集體土地入市需要有土地市場監管。市場管理人員需要做的是：彙集土地供方、需方的信息，審查供方、需方信息的合法性（集體土地入市的經辦人是否有集體經濟組織的委託，提供的集體土地是否有合法的產權，土地用途是否符合土地用途分區的用途管制規則），也可規定交易規則和提供交易場所。集體土地的供給不需要提出申請、政府審批。政府不應以此手段壟斷建設用地供應。建設用地與耕地配置的均衡點應由市場來定，政府是定不好的。市場交易的租金、地價不要由市場管理人規定，可以由中立的中介機構來評估，由供需雙方平等協商或競爭的市場機制來定。

如今在珠三角、長三角、京津等經濟發達地區，集體建設用地的隱形市場已普遍存在。官辦的集體建設用地使用權流轉試點遍布22個省區，並有20多年的實踐經驗。各種做法的利弊洞燭，用社會主義市場經濟的理論加以梳理總結，就可以拿出一套集體土地入市的改革方案。可以說，集體土地入市的條件已經成熟。但要推行集體土地入市，尚需做好以下四項工作。

首先要修改現行的《土地管理法》《物權法》，以法律規定集體土地的建設用地使用權、農村宅基地使用權的處分權能；修改實為計劃配置的現行土地用途管制制度，制定適應市場配置的土地用途管制制度；廢除《城市房地產管理法》，制定《城鄉土地市場管理法》規定土地市場的運行規則。

第二，推進財稅制度改革：清理涉地稅費，完善分稅制和轉移支付制度，建立與地方政府事權相匹配的地稅體系。因為集體土地入市必然將縮小征地範圍、提高征地補償標準，減少地方政府的土地出讓金收益。在如今地方財政高度依賴出讓金收益的時候，地方政府不會接受和推行要減少其出讓金收益的改革；所以，建立城鄉統一的土地市場必須同財稅制度的改革同步協調推進。

第三，完成集體土地建設用地使用權、宅基地使用權的確權發證工作，按照尊重歷史、承認現實的原則，做到應發盡發，全覆蓋。

第四，土地利用總體規劃與城鄉規劃合一，做好市縣的城鄉發展規劃和土地用途分區規劃，以指導集體土地有序入市。

2019年8月26日，此次修改土地管理法，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，依法保障農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國範圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。

新修訂的土地管理法把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，重點有以下五個方面：一是明確農業農村主管部門負責宅基地改革和管理。落實深化黨和國家機構改革精神，在規定國務院自然資源主管部門統一負責全國土地管理和監督工作的同時，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，並賦予了農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。堅持實行一戶一宅的基本管理制度，增加了戶有所居的規定，下放了宅基地的審批權，允許已經進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。二是允許集體經營性建設用地直接入市。對土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，能夠為農民直接增加財產性的收入。同時在集體經營性建設性用地入市的時候，要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。三是規範征地程序。要求政府在征地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被征地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協議后才能提出辦理征地申請，辦理征地的審批手續，強化了對農民利益的保護。在征地補償方面，改變了以前以土地年產值為標準進行補償，實行按照區片綜合地價進行補償，區片綜合地價除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定。四是強化永久基本農田保護。將有關條款中的“基本農田”修改為“永久基本農田”。永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田資料庫嚴格管理。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地徵收的，必須經國務院批准。五是保障鄉村產業發展用地。要求土地利用總體規劃應當統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展。土地利用年度計劃應當對集體經營性建設用地作出合理安排。