財政預算管理

(一)細化預算編製內容，提高預算編製的準確性。要儘可能準確地測算全年的預算收入，同時，根據現行分稅制財政體制，準確地計算本地區的可用財力，然後科學、合理地確定支出預算。要設法加強預算的完整性，努力把尚未納入政府預算的各種預算外財政資金儘可能地納入預算編製中，使預算全面完整地反映政府活動的範圍和方向，增強預算的透明度和調控能力。

(二) 積極推行規範化的“零基預算”，增強預算的準確性。零基預算編製方法，是加強預算管理、提高財政資金使用效率與效益的有效方法，是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求。零基預算，是指在預算編製中，對各項事業行政經費的確定，將不再考慮上年度的支出基數，而是依據各單位的機構、人員編製情況、當年的事業發展計劃和工作任務，按照規定的支出標準，從零開始每年確定一次。零基預算的實施，可以使整個財政資金分佈更加趨於合理，有利於提高財政資金整體使用效益，實現財政宏觀調控目標。

(三)編製部門預算，增強預算的完整性。部門預算是市場經濟國家普遍採用的預算編製方法，它是一個涵蓋部門所有公共資源的完整預算，是由政府各部門根據其職能和社會事業發展的需要統一編製的反映本部門所有收入和支出的預算。編製部門預算是深化我國社會主義市場經濟體制改革、建立公共財政框架的基本要求，它可以使預算編製進一步細化，提高透明度，有利於防止預算分配和執行中的不規範做法，同時，還有利於強化預算觀念，提高預算管理水平。實行部門預算后，預算編製將進一步科學化、制度化和規範化。

(四)施行綜合預算的管理思想，實現收支統管，增強預算的科學性。施行綜合預算實現收支統管是新形勢下加強財政管理的必然選擇，是規範政府分配行為、統一政府財權、實現財政穩固和平衡的重要舉措，這有利於拓寬理財領域，增加可調控財力。新的《事業單位財務規則》與《行政單位財務制度》都規定，國家對事業(行政)單位實施核定收支、定額或定項補助超支不補、結餘留用的預算管理辦法，這是預算管理思想的改革，要求財政部門要把單位預算內外所有資金都管起來。

(五)明確預算運作程序，增強預算管理的規範性。實行標準周期預算管理即“預算編製階段”、“預算執行與調整階段”和“決算階段”。標準周期預算制度是一個系統的、完整的制度體系，它涵蓋了預算管理的全過程。實行標準周期預算制度，為預算編製的科學化、規範化創造了條件。

(六)硬化預算約束，增強預算的嚴肅性。要嚴格執行預算。預算一經確定、批複，原則上不準隨意調整和零星追加，對確需增加的支出也要控制在財力可能的範圍內。要嚴格貫徹“依法理財”的方針，嚴格追加管理。只有國家實施重大政策措施以及事業計劃和收支標準發展有較大調整時，財政才調整預算。預算追加中要強調法制化、制度化觀念，以法制代替人治，從制度上約束個人行為，杜絕不講原則講人情等現象發生。規範預算執行必須完善工作程序，建立分類申報、分項審核、定期研究、集中審批制度。追加支出要講究支出戰略，即哪些類別、哪些項目的支出是應該追加的，哪些類別、哪些項目的支出是可追可不追的，哪些類別、哪些項目的追加是萬萬不可追加的。

預算追加過程中，財政機關內部各職能部門要從大局出發，密切配合，協調一致。要通過加強和改革預算管理，逐步建立起公平透明、平衡穩固、高效有序的財政管理體制，統籌安排預算內外資金，妥善解決聚財有限性與用財無限性的矛盾。

(七)加強支出因素管理，改進項目管理辦法。一是建立科學的預算科目分類體系，對各項財政支出實施有效的控制和管理監督。二是對構成單位支出的各項因素要分門別類制定出切實有效的管理措施。三是進一步加強財政經費的管理，調整行政、事業單位經費支出結構，規範支出範圍。改進行政經費下管一級的辦法，按照社會主義市場經濟的一般原則，在全面推進機構改革的基礎上，屬於國家執法、監督部門的，應列入行政經費開支範圍，對不行使國家管理職能的各類社會團體，財政一律不予補助，對機構改革中已轉為公司或行業協會的，不再由行政經費開支，應相應調整經費渠道。同時，對不屬於行政經費支出性質的項目要予以清理。四是施行政府採購制度，加強大宗專項支出管理。五是加強財務管理，控制不合理開支。六是按照社會主義市場經濟體制下政府職能轉變的要求，聯繫財政實際，本著效率的原則，合理界定政府的事權範圍和財政的供給範圍，取消和壓縮與市場經濟體制要求不相適應的一般性支出，建立起保障重點突出、分配合理規範、壓縮約束有力、監督管理嚴格、符合市場經濟要求的財政支出運行機制。另外，還要加強財政支出戰略的研究，加強財政支出的合理性和科學性。

預算管理體制是確定中央政府與地方政府以及地方各級政府之間各級預算管理的職責許可權和預算收支範圍的一項根本制度，它是財政管理體制的重要組成部分。財政管理體制有廣義和狹義兩種含義，廣義的財政管理體制包括預算管理體制、稅收管理體制和財務管理體制等；狹義的財政管理體制僅指預算管理體制。在實際工作中，講財政體制時，一般是指預算管理體制。預算管理體制的核心問題是各級政府之間的收支劃分。我國預算管理體制進行過多次改革，總體上是根據“統一領導、分級管理”原則，由高度集中管理體制，到逐步實行多種形式的分級管理體制。我國現行的預算管理體制是1994年起實行的分稅制財政體制。

分稅制財政體制是在中央與地方各級政府之間，根據各自的職權範圍劃分稅源，並以此為基礎確定各自稅收許可權、稅務機構和協調財政收支關係的一種制度。我國從1994年開始實施以分稅製為核心內容的預算管理體制。分稅制財政體制的主要內容包括：

1．劃分中央、地方的支出範圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費、調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。具體包括：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試製費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術革新和新產品試製經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。

2．按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，主要有關稅、消費稅、進口產品消費稅和增值稅、中央企業所得稅等；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅，主要有增值稅、資源稅、證券交易稅等；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，主要有營業稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅)、地方企業所得稅、個人所得稅等，並充實地方稅稅種，增加地方稅收入。2002年國家對所得稅劃分進行了調整，自2003年起，將企業所得稅和個人所得稅改為中央與地方共享稅。

3．確定中央財政對地方稅收返還數額。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上划的收入數額(即消費稅+75%的增值稅－中央下划收入)。1993年中央凈上划收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方稅收返還基數。1994年後，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3係數確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方稅收返還增長0.3%。如若1994年以後凈上划中央的收入達不到1993年基數，則相應扣減稅收返還數額。

4．原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理。為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制后，原體制分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規範化。2002年國家對所得稅劃分進行了調整，自2003年起，所得稅不再按歸屬劃分，而改由中央和地方按一定比例分成。

我國的財政預算制度最初建構在計劃經濟體制基礎之上，而後在計劃經濟向市場經濟改革的推力之下，在由於財政預算制度與經濟體制不適應所產生的財政自身壓力之下，逐步進行了從計劃經濟財政預算制度向市場經濟財政預算制度的改革。這種改革由於受到整個經濟體制改革“路徑依賴”的制約，由於受到傳統制度慣性的影響，由於受到來自傳統思想觀念的阻力，必然表現出其特有的漸進性和不徹底性。財政預算制度改革走到今天，其正在一步一步向公共財政預算制度方向邁進。

我國預算管理制度改革歷經的四個歷史階段

從財政預算制度所具有的基本法律要件而言，新中國財政預算制度的真正建立是在1955年，因為從那年起國家預決算才開始向全國人民代表大會報告。此前財政預算只是向中央政府報告，並且沒有決算制度，因而嚴格地說真正財政預算制度還沒有構建起來。1955年以後的50年裡，我國的財政預算制度隨著政治體制、經濟體制和人們對財政預算制度認識的深化不斷改革與發展，總結起來，其改革發展軌跡大體可以分為四個階段。

一、計劃經濟財政預算制度階段

徠這一階段是從1955年到1980年。總體而言，這一時期，我國財政預算管理具有較為濃重的中央集權色彩、行政主導色彩，“預算”功能極不健全。具體而言，主要有三個突出特點。

（一）財政預算收入制度是一種行政權力為主導的收入制度，收入的主要來源是國有企業利稅。由於這一時期經濟結構單一，由國有經濟包打天下，再加上商品價格都由計劃控制，工農業產品之間形成巨大“剪刀差”，幾乎全社會的生產剩餘都體現為國有企業利稅。而幾乎國有企業的全部生產剩餘又納入財政預算，成為財政預算收入的主要來源。

（二）財政預算公共事務與企業事務不分，公共性特點不突出。在財政收入制度方面，由於指令性計劃對商品價格的控制和稅收手段的缺乏，財政預算既調節生產領域之外的分配關係，又調節生產領域之內的分配關係。在財政支出制度方面，財政預算包攬一切，不僅要負責公共物品的提供，還要負責為國有企業進行直接的資金投入和彌補虧損，代行了一部分需要由市場承擔的功能。

（三）財政預算附屬於指令性計劃，預算功能嚴重缺失。由於在計劃經濟下，指令性計劃無所不在、無所不包，財政預算制度基本上是指令性計劃的附屬工具，預算跟著計劃走，對經濟社會運行的調節作用非常有限。並且由於預算編製簡單粗放，所謂的預算，充其量是一個簡單、粗放的財政收支計劃，根本談不上預算的法律性、權威性、嚴肅性。

二、市場經濟財政預算制度初現端倪階段

這一階段是從1980年到1992年。這一時期，我國開始實行改革開放和經濟制度轉型，改革的主要特點是實行“行政性分權”，將原來集中於中央的權力下放給地方政府，將應該給國有企業的一部分權力交給企業。在這種背景之下，財政預算管理制度在預算收入制度方面也進行多次重大調整，其基本思路也是下放權力，調動地方政府和企業的積極性。

（一）調整中央與地方的財政關係

這種改革的動因有兩個，一是“文革”造成的經濟頹廢而產生的財政欠賬隨著改革開放而逐步顯現，二是隨著企業擴大自主權，增加工資，發放獎金，增加了財政平衡的壓力。為了改變這種財政狀況，開始調整中央和地方的財政關係，以調動地方政府增收節支的積極性。其內容主要有：

1、從1980年——1984年，實行劃分收支、分級包干體制。一是按照經濟管理體制規定的隸屬關係，明確劃分中央和地方的收支範圍。中央和地方所屬企業的收入分別作為中央和地方財政的固定收入，工商稅收作為中央和地方的調劑收入。二是合理確定地方財政的收支基數和上解、補助額。地方收入大於支出的地區，多餘部分按一定比例上繳中央；支出大於收入的地區，財力不足部分，從工商稅收中按一定比例留給地方。原則上五年不變，地方多收可以多支，少收則要相應壓縮支出，自求平衡。三是對老少邊窮地區，中央設立不發達地區發展資金給予專款補助。

2、從1985年——1987年，實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政體制。根據第二步“利改稅”以後的稅種設置，重新調整了各級地方政府的財政收入關係，從1985年1月1日起，在全國29個省區推行。這一體制向以稅種劃分為主的徹底“分灶吃飯”的財政體制邁出了第一步。基本內容是，按稅種把國家財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入三大類。中央和地方支出劃分基本維持原體制格局。同時，國務院考慮經濟改革中變化因素較多的情況，決定1985年——1986年兩年仍然實行“總額分成”辦法作為過渡，即地方預算固定收入和中央、地方共享收入同地方預算收支掛鉤確定分成比例，實行總額分成。

3、從1988年——1993年，實行財政大包干體制。1986年以後，受多種因素影響，財政收入占國民收入比重大幅度下降，成為總額分成的財政體制運行中較為突出的問題。一是中央財政收入在全國財政收入的比重不斷下降，連年出現較大赤字，宏觀調控能力減弱。二是不能充分調動上解地區組織收入的積極性，上解地區“放水養魚”。因此，中央決定，按照經濟體制改革總體進程，首先解決如何調動地方組織收入積極性問題，從1988年至1990年實行大包干財政體制，對原有體制進行調整。一是將稅額零星、稅源分散、時效性強、徵收難度大的十三種“小稅”划給地方作固定收入，抵頂支出。二是改進部分上解地區財政體制，實行多種形式的財政包干體制。將全國37個省、市、自治區和“計劃單列市”都納入“包干”體系，分別實行6種不同的包幹辦法。

附錄：財政大包乾的6種包幹辦法

（1）收入遞增包干。包乾的辦法是，以1987年決算收入和地方應得的支出財力為基數，參照各地近幾年的收入增長情況，確定地方收入遞增率和留成、上解比例。在遞增率以內的收入，全部留給地方；收入達不到遞增率，由地方用自有財力補足。實行這個辦法的地區有北京市、河北省、遼寧省、瀋陽市、哈爾濱市、江蘇省、浙江省、河南省、重慶市。

（2）總額分成。包乾的辦法是，根據前兩年的財政收支情況，核定收支基數，以地方支出佔總收入的比重，確定地方的留成和上解中央比例。實行這個辦法的地區有天津市、陝西省、安徽省。

（3）總額分成加增長。包乾的辦法是，在上述“總額分成”辦法的基礎上，收入比上年增長的部分，另加分成比例，即每年以上年實際收入為基數，基數部分按總額分成比例分成，增長部分除按總額分成比例分成外，另加“增長分成”比例。實行這三個辦法的地區是：大連市、青島市、武漢市。

（4）上解額遞增包干。包乾的辦法是，以1987年上解中央的收入為基數，每年按一定比例遞增上交。實行這個辦法的地區是廣東省、湖南省。

(5)定額上解。包乾的辦法是，按原來核定的收支基數，收大於支的部分，確定固定的上解數額。實行這個辦法的地區是上海市、山東省、黑龍江省。

（6）定額補助。包乾的辦法是，按原來核定的收支基數，支大於收的部分，實行固定數額補助。實行這個辦法的地區是吉林省、江西省、福建省、陝西省、甘肅省、青海省、內蒙古自治區、廣西壯族自治區、貴州省、雲南省、西藏自治區、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區；湖北省和四川省劃出武漢、重慶兩市后，由上解省變為補助省，其支出大於收入的差額，分別由兩市從其收入中上交省一部分，作為中央對地方的補助。

（二）調整政府和企業之間的財務關係

在對中央與地方的財政關係進行調整的同時，按照“放權讓利”的改革思路，對政府和企業之間的財務關係也作了調整。調整的內容包括三個方面：

1、從1978年底開始，對國有企業先後試行企業基金辦法、各種形式的利潤留成辦法和盈虧包幹辦法。

2、從1980年開始，在一些國有企業進行了將上交利潤改為徵稅的試點。1984年——1986年，分兩步全面推行了“利改稅”改革。當時的“利改稅”改革對不同所有制企業採取了不同的徵稅辦法，比如，小型國有企業所得稅按7%——55%的八級累進稅率徵收；大中型國有企業的企業所得稅按55%的固定統一稅率徵收；外資企業法定稅率為33%，經濟特區減為15%，外加“兩免、三減”的優惠政策。雖然從利到稅是一個實質性的進步，但這種不同對象不同待遇的稅收政策，違背了稅負平等的原則，干擾了市場機制的作用。

3、1987年以後，在國有企業普遍推廣了“包死基數、確保上交、超收多留、欠收自補”的企業承包制。在這種強激勵、弱約束的制度之下，企業負盈不負虧，造成國家稅收被擠占的嚴重現象。據統計，1987——1991年間，承包企業欠收總額多達51億元，其中，只有37%即19億元由企業“自補”，餘下的32億元都成了財政預算的虧空。

以上兩方面財政預算制度的改革，打破了過去統得過死局面，通過責、權、利相掛鉤，調動了各級政府增收節支的積極性和企業擴大生產的積極性，規範了政府間以及政府與企業間的分配關係，從而使計劃經濟的財政預算制度開始被打破，向著市場經濟的財政預算制度邁出第一步。不僅如此，當時的財政預算制度改革，作為經濟體制改革的重要舉措，還保證了其他各項改革措施的出台，為形成放開搞活的改革局面做出了貢獻。

但是，這些改革畢竟是初步的探索。由於這些改革措施的出台並非著眼於市場經濟財政預算制度的科學設計，其基本的初衷只是調動地方和企業積極性，因而導致一方面舊體制的弊端沒有去除，另一方面隨著行政性分權又產生了一些新的弊端。現在看來，即使當時在促進地方政府增收節支方面起到了積極作用，但從資源配置的角度看，其所產生的負面作用也很大。當然，這種代價的付出在改革過程中也是必然的。具體而言，其所暴露的制度缺陷主要有以下四個方面。

1、造成了畸形的財政激勵機制。由於中央與地方的分成是在歷史數據的基礎上由中央與地方談判決定，形成各地區之間“苦樂不均”、“鞭打快牛”的狀況。有的地區基數低、發展快，從這種體制中受益就多。反之，一些老工業基地基數高，改革開放以來發展慢，從這種體制中就吃虧。

2、妨礙了統一大市場的形成。在當時的“分灶吃飯”體制下，由於按照行政隸屬關係劃分國有企業利潤和企業所得稅的歸屬，各級政府為了增加收入，一方面千方百計地擴大基本建設規模，在行政力量的推動下大搞低水平重複建設，導致了各地區經濟結構的趨同和經濟效益下降；另一方面，為了追求地方經濟利益，違背發揮比較優勢的經濟原則，用行政手段大搞地區貿易壁壘保護“自己”企業，地方保護主義盛行、市場封鎖分割的局面在全國蔓延。

3、中央財政保障能力迅速下降。財政包干體制在力圖調動地方理財積極性的同時，沒有相應建立起有效的約束機制，並且由於這種體制不穩定、不規範、不公平，在體制的設計和運行中預留了相當大的公共權力“尋租”空間，激勵了地方政府追求自身利益的動機。其結果是，1986年以後中央預算收入持續下降，到1992年的時候，中央財政收入佔全部財政收入的比重已經下降到28.12%，中央財政對地方財政的支持能力、對公共服務的保障能力也大大下降。

4、造成財經紀律鬆弛和財經秩序混亂。由於財政供給範圍的不規範，在當時的體制下，盲目地為了調動個別單位創收的積極性，一些本屬於財政保障的開支也甩給單位，鼓勵其“自籌”、“創收”來解決，由此導致了名目繁多的收費，各單位“小金庫”紛紛設立，“預算外”收支規模不斷擴大，財經紀律非常混亂。

正是這些方面顯現出的制度弊端和經驗教訓，使得人們對市場經濟財政預算制度的本質逐步有了更深的認識，使得決策者下定決心對財政預算制度進行了下一步更為深入的變革。

三、市場經濟財政預算管理改革取得初步成效階段

這一階段是從1992年到1998年。之所以說取得了初步成效，主要是1993年開始實行分稅制改革，使我國財政收入制度向市場經濟方向邁出了實質性一步。

(一)分稅制改革的主要精神

分稅制改革可以視為我國上個世紀九十年代經濟體制改革重大舉措之一。分稅制改革的根本目的是推動社會主義市場經濟體制的建立和發展，促進社會經濟的持續、穩定、健康發展。1993年11月，中共十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》揭示了分稅制改革的四個主要精神：

一是正確處理中央與地方的分配關係，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。明確把地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立相互獨立的中央和地方稅收徵收體系。把維護國家權益和實施宏觀調控所必需的稅種列為中央稅；同經濟發展直接相關的主要稅種列為共享稅；充實地方稅種，增加地方收入。通過發展經濟，提高效益，擴大財源，逐步提高財政收入在國民生產總值中的比重，合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例。提高“兩個比重”（財政收入在國民生產總值中的比重和中央財政收入在全部財政收入中的比重）是此次分稅制改革的重要初衷之一。

二是合理調節中央與地方之間的財力分配。實行中央財政對地方的返還和轉移支付制度，以調節分配結構和地區結構，特別是扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。

三是堅持統一政策與分級管理相結合。劃分稅種不僅考慮中央與地方的收入分配，還考慮稅收對經濟發展和社會分配的調節作用，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。

四是按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則，改革和完善稅收制度，使稅收制度與經濟體制的變革逐步適應，與國際通行的做法逐步接軌。

（二）分稅制改革的基本框架

根據中共中央《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，從1994年1月1日起在全國範圍內實行的分稅制基本框架是：

1、在政企職責分離的基礎上，明確省、縣（市）和鄉（鎮）政府的職能，按職能劃分各級政府的事權。

2、在劃分事權的基礎上，劃分財政支出範圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，以及調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出和由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。

3、按照收益性質和征管有效性原則，合理劃分稅種收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方的共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅種，增加地方稅收收入。

4、逐步建立中央對地方的轉移支付制度，以便逐步縮小地區間政府服務水平的差距。

5、實行中央對地方的稅收返還。為了保持地方既有利益格局，逐步達到改革目標，分稅制體制制定了稅收返還辦法，即以1993年為基期年，按分稅制后地方凈上划中央的收入數額，作為中央對地方的稅收返還基數，基數部分全額返還地方，從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅（75%）的增長率掛鉤，每年遞增返還，遞增率按各地區繳入中央金庫“兩稅”增長率的1：0.3係數確定。

6、妥善處理原體制遺留問題。分稅制以後，原包干體制的上解和補助基本不變。原實行定額上解的地區仍按確定數額定額上解；原實行遞增上解的地區，從1995年起按1994年實際上解額實行定額上解。

（三）稅收制度改革的主要內容

分稅制改革按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權的原則對稅收制度進行規範，建立起符合市場經濟要求的稅收制度。其主要內容有：

1、推行以增值稅為主體的流轉稅制度。改革后的流轉稅由增值稅、消費稅和營業稅組成，統一適用於各類企業。將一般增值稅稅率設定為價值增值的17%，另設一個14%的優惠稅率。從財政收入的激勵效應著眼，增值稅類型的設計選擇了生產型增值稅，即對任何購進固定資產的價款不作抵扣。

2、統一內資企業所得稅。簡化合併不同經濟成份的企業所得稅稅率。所有內資企業，包括國有企業、集體企業、私營企業以及公司制和其他形式的聯營企業，都實行統一的企業所得稅。

3、統一個人所得稅。改革的重點是將當時實行的個人所得稅、個人收入調節稅、城鄉個體工商業戶所得稅合併，建立統一的個人所得稅。個人所得稅稅率採取超額累進位。

（四）分稅制改革取得的成績

1994年開始實行的分稅制財政體制，在建構與市場經濟相適應的預算收入制度、培育公平競爭的市場環境、改善中央預算與地方預算之間的關係、規範國家與企業的分配關係方面，取得了比較好的效果。

一是確定了一個清晰、穩定、統一的體制框架。分稅制財政體制實現了財政體制的統一，並且穩定下來，從而結束了長期以來各地區財政體制不一樣、不規範的局面。並且，新體制按稅種劃分收入範圍，各地區按照統一的標準進行收入劃分，從而搭建了一個規範的體制基礎。

二是建立了中央財政收入的良性增長機制，為提高“兩個比重”打下了基礎。在稅種劃分方面，將增值稅的75%部分、消費稅以及一些稅源穩定、增收潛力大的稅收劃歸中央，初步形成了在財政收入初次分配中“中央得大頭”的分配格局，形成了中央財政收入的穩定增長機制。同時，在財政收入二次分配中，通過增量分配的調整，保證中央在“兩稅”收入增量中“拿大頭”，在主要收入項目的增量中佔據了主導地位，擺脫了包干制下中央收入主要依靠地方上解、增長緩慢的窘境，形成了累進位的中央財政收入增長機制。也就是在這樣的機制保障之下，財政收入在1995年慣性下滑之後，1996年止跌回升，增勢逐年加強，財政收入佔GDP的比重以及中央財政收入佔全部財政收入的比重逐年上升。全國財政收入佔GDP比重2004年達到22.5%，比1996年提高了11.6個百分點；中央財政收入佔全部財政收入比重2004年達到57.2%，比1996年提高了7.8個百分點。

三是建立了地方財政收入快速增長的良性機制。實行分稅制，明確了各級政府的財權和事權，合理確定了各級政府的財政收入和支出範圍，充分調動了各級政府當家理財的積極性。各地方政府形成了以營業稅、增值稅（25%）為支柱的新的收入支撐點，以及由城鎮土地使用稅、個人所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、資源稅以及其他收入等零散稅收作為重要組成部分的稅收增長機制。

四是建立了新的資源配置機制，促進了全國統一市場的形成。實行分稅制改革，除企業所得稅外，基本上改變了按企業隸屬關係劃分收入的做法，可以說，祛除了舊稅收體制最大的弊端。通過弱化企業隸屬關係與地方財政收入之間的聯繫，便於國家更好地運用稅收槓桿，引導各級政府、各個部門自覺打破條塊分割和地區封鎖，實現資源的合理配置和自由流動，逐步形成全國統一的大市場格局。中央加強對稅收立法權的管理，基本上保證了稅收調節的公平性，促進了市場公平競爭環境的形成。

總之，通過分稅制改革，基本上構建了與市場經濟體制相適應的財政預算收入制度框架。與以往歷次改革相比，其深遠意義在於，這次改革從改革的初衷到制度的設計，從改革開放以來放權讓利的改革思路轉變到依靠制度創新，從過去的只是著眼於解決眼前面對的現實困難和問題轉變到長遠機制的構建，從過去在計劃經濟制度框架下的小動、小改轉變到向市場經濟制度框架過渡。因此，我們可以稱之為向市場經濟財政預算制度邁出的實質性第一步。

當然，1994年的分稅制改革仍然存在著很大的局限性和不徹底性。比如，中央與地方的事權和財權還沒有徹底理清，財權與事權不一致的現象還較為突出；企業所得稅按“隸屬關係”徵收，妨礙著資本在地區和部門間的自由流動和優化重組；內外資企業所得稅不統一，影響了稅負公平；個人所得稅，無論在稅率規定還是在徵收管理等方面都需要調整、完善和規範；“預算外”資金名目繁多，長期遊離於預算管理之外，缺乏有效的管理和規範，等等。如果放到財政預算管理制度的總體棋盤中來考量，分稅制改革的局限性、不徹底性、不全面性就愈加明顯。最為突出的是，分稅制改革只是對預算收入制度進行了改革，而對於財政支出制度基本上沒有觸及。也就是說，分稅制改革后，財政預算制度最重要的一翼——財政支出管理基本上還沿用著計劃經濟的管理手段，預算管理粗放、預算約束力不強、預算支出範圍定位不清等一些預算管理的痼疾尚未觸動，決定著預算管理機制的現代財政理念還沒有樹起來，預算管理改革的任務還極其艱巨。因此，分稅制改革還僅僅是市場經濟財政預算制度改革邁出的第一步。

四、公共財政預算制度改革破題和推進階段

這一階段始於1998年，至今尚在進行之中。這場改革吹響的第一聲號角，是1998年底全國財政工作會議上正式提出要建立公共財政制度框架的改革目標。這場改革在實踐上邁出的第一步，是1999年河北省在全國率先推行了部門預算管理制度改革，標誌著我國公共財政預算制度改革正式破題。此後，隨著河北省改革經驗被中央認可，部門預算管理改革在全國逐步推開，並由此引發了國庫集中收付改革、政府採購改革、預算審查監督改革、政府收支分類改革等各項改革的不斷深化。於是，在神州大地上演了一場轟轟烈烈的財政預算管理革命，這場革命源於實踐並在豐富的改革實踐中不斷深化，把中國的財政預算制度朝著與國際慣例接軌、與市場經濟相適應的方向不斷推進。

我國公共財政預算管理改革的主要內容

一、公共財政預算改革的背景

我國的公共財政預算制度改革並不是“平地起風雷”，而是有著深刻的歷史背景，是歷史的必然。

——經濟背景：市場經濟改革加速推進，財政收支矛盾日益突出。1998年隨著新的一屆中央政府成立，各項改革措施紛紛出台，國有企業改革、糧食流通體制改革、金融改革、社會保障制度改革、政府機構改革等各項改革都進入加速期。由此產生兩個問題，一是預算制度改革要與經濟體制改革相適應。隨著經濟體制改革進程中市場資源配置功能增強，要求財政職能和作用也要相應調整。最突出的是，財政要從過去支持經濟建設為主向提供公共服務轉變。二是財政要為經濟體制改革服務。各項改革的推進，使經濟體制改革所累積的矛盾開始在財政領域積聚、顯現，歷史上的財政欠賬加上新增的公共支出，使財政收支矛盾日趨加劇。解決日益突出的財政收支矛盾，是擺在各級財政面前的現實矛盾，形成財政改革的內在動力。

——政治背景：民主政治不斷發展，要求建立有效的權力制約機制。隨著市場經濟改革的推進，建設社會主義民主政治成為我國政治體制改革的根本方向，依法治國成為治國理政的基本方略，建立有效的權力制約機製成為從源頭上治理腐敗的重要舉措。財政預算制度作為公共權力的重要組成內容，加強對其體制、機制的根本性改造，也是政治制度改革的一項要求。

——社會背景：社會進步呼喚建立公開透明的財政預算制度。市場經濟改革不僅帶來了經濟的發展和繁榮，也帶來了社會文明程度的進步、人們思想觀念的解放和民主意識的增強。特別是政府職能轉換、行政審批制度改革、審計監督力度加大、權力制約機制加強，對人們思想觀念的衝擊很大。比如，席捲全國的審計風暴，接連不斷地揭露出財政領域的一些深層次問題。1998年，清查出糧食系統違規違紀問題，立案2268起，1302人受到黨紀政紀處分；1999年，審計三峽移民資金和移民建鎮資金，發現擠占挪用現象嚴重；2000年，審計16個省、市、自治區1999年國債重點建設項目資金的使用情況，發現挪用國債資金4.77億元；2001年，審計貴州省國債資金中發現國債項目招標弄虛作假，造成國家建設資金損失9800多萬元；2002年，查出中國建設銀行廣州地區8家支行10億元虛假按揭。中國農業發展銀行8.1億元資金投資股市，所獲收益去向不明；2003年，又查出有關部門違反預演演算法問題、社保基金問題、國資流失等問題。審計風暴不僅促進了財政管理的規範，也喚醒了社會公眾的民主意識、財政意識，社會公眾對財政問題的關注度越來越高。

從三大歷史背景綜合分析，隨著市場經濟改革的推進、民主法治進程的加快和公眾民主法治意識的增強，我國財政預算制度由傳統財政預算制度必然向公共財政預算制度轉變，必然向公開透明、有效制約的方向推進。

二、公共財政預算改革所要解決的問題

總體來看，改革開放以來，財政預算制度的多次改革、調整，並未傷及計劃經濟財政預算制度筋骨，特別是財政預算支出制度，到1998年的時候，仍然沿用著傳統管理方式。這些體制和制度的弊端，隨著市場經濟改革的推進日益顯現，因而既是催生公共財政預算改革的內在動因，也是公共財政預算改革所要解決的問題。這些體制和制度的弊端主要表現在三個方面。

（一）預算編製方面的弊端

1、編製時間短、內容粗，只到類不到項目。在傳統財政預算制度下，一般在每年10月份才開始編製下一年度預算，到提交人代會審批，僅用兩、三個月時間完成預算編製工作。由於預算編製時間短，預算資料收集不完備，預算項目來不及深入論證，導致預算編製內容粗糙。總預算基本上是上級財政代編、逐級匯總。收入預算採用“基數加增長”的方法，缺乏科學測算數據基礎上的分析和預測，往往造成收入預算與實際執行偏離較大，削弱了預算的嚴肅性。支出預算只編到大類，而不能細化到具體項目，“外行看不懂，內行看不清”。總體而言，預算只是一個粗放的財政收支計劃，缺乏預算作為規範財政收支行為法案的嚴肅性、科學性、可行性。

2、“基數加增長”的部門支出限額編製方法，固化了財政支出格局，財力配置不合理。總預算在部門間的限額分配，大多採取切塊歸口主管部門的管理體制，採用基數安排適當增長的方法。由於採用基數法，計劃經濟下形成的總預算分配格局和部門支出被固化，使支出預算的安排與市場經濟下政府職能轉換的要求不相適應，與年度支出需求不相適應，一方面造成財力資源配置緊張的矛盾日益加劇，另一方面造成部門和單位之間苦樂不均，浪費嚴重。

3、財政資金按部門、單位和按經費性質交叉并行分配，運作中互相扯皮，弱化財政分配職能，財力資源配置效率低。改革開放以來，為了適應市場經濟的需要，我國支出預算分配方式從按單位分配向按職能需要分配方向轉換，但由於這一改革沒有完全到位，形成按部門、單位和按經費性質交叉并行的分配方式。各部門和單位所需的不同性質的經費，由計劃、財政、科技、商務等政府多個部門分別管理。在財政部門內部，也存在同一性質經費或同一部門經費由不同職能機構分別管理的現象。這種分配方式，弱化了對預算單位經費整體使用情況的監督和控制功能，難以有效地優化財力資源配置。

4、預算內容不完整。政府預算應全面反映政府活動的範圍和方向，凡是屬於政府活動範圍的收支都必須納入政府預算。但我國自20世紀80年代以來形成的“預算外收支計劃”制度，卻使財政預算的完整性受到挑戰。在很大程度上，政府預算指的是預算內資金，大量的預算外資金遊離於預算管理之外，由部門自行安排收支，隨意性很大。儘管後來針對預算外資金使用失控問題實行了“收支兩條線”管理，但預算外資金財政仍然無法調劑使用，預算內外“兩張皮”的狀況仍然沒有根本改變，造成應歸屬政府統一管理的財政資金分配權被肢解、分割。

（二）預算執行上的弊端

1、預算下達晚、執行慢。由於預算編製內容粗，只到大類不到具體項目，大多預算資金都是在執行中找項目，而後再下達、執行，因此導致大量的專項資金往往在第四季度甚至12月份才能執行。有相當一部分資金由於當年沒有找到合適項目，預算年度結束前不能撥到具體項目形成實際支出，只能撥到預算部門和預算單位，造成大量的資金結轉。這種“以撥代支”的方式，看起來當年預算得到了執行，實質上沒有形成支出效益，使有限的財政資源被閑置、浪費。

2、預算執行中追加調整頻繁，預算執行的嚴肅性比較差。由於預算編製粗放，財政支出計劃存在項目論證不充分、漏報項目多、項目細化不夠難以執行的狀況，造成預算執行中追加、調整、細化預算較為頻繁。作為預算部門，沒錢就要、有項目就報，一年到頭忙於寫條子、打報告要求追加預算。作為財政部門，在預算部門追加調整預算的壓力之下，一年到頭忙審核、忙追加、忙平衡預算，造成“一年預算，預算一年”的局面，影響了預算的嚴肅性。

3、財政資金的調度能力差，使用效益不高。自20世紀50年代以來，為了適應指令性計劃直接管理政府部門及其所屬單位、企業的管理模式，財政管理上逐步形成了以部門為單位的支付方式——分散支付方式。在分散支付方式下，預算部門和單位在銀行多頭開設賬戶，財政資金由財政部門定期撥到部門支出賬戶，再由部門層層撥到用款單位。這種分散支付方式雖然在計劃經濟時期為保證部門貫徹國家指令性計劃發揮過作用，但由於支付環節多、支付效率低，與市場經濟和公共財政講求效率和效益的理念越來越不相適應，其缺陷主要有兩個方面：一方面不利於資金調度。財政資金從國庫撥出后，分散於各預算單位在商業銀行開設的銀行賬戶，而各項資金又都有一個逐漸支用的過程，使大量的資金沉澱在部門而財政難以集中調度，本就十分緊張的財政收支因缺乏統籌使用而加劇。另一方面，資金使用效益低。由於財政資金撥付給商品或勞務供應商要經過若干層次，大量資金經常在中間環節、各銀行運轉，使資金劃撥在途時間長，不能及時撥給用款單位，及時發揮效益。同時由於分散支付過程透明度差，財政部門對財政資金的運行過程難以實施有效監督，容易導致財政資金在撥付過程中被擠占、挪用，使財政資金難以發揮應有效益。

（三）預算監督上的弊端

1、在財政外部，沒有形成對財政運行的實質性權力制約機制。從人大對政府的制約而言，由於預算編製粗糙，政府向人大報告的預算只是粗線條的框架，缺乏深入、具體、細緻的報告，人大對預算資金的安排難以進行實質性審查，只能進行程序性審議，財政資金怎麼花、應該怎麼花、花得怎麼樣人大都無從監督。從審計部門對財政部門的監督而言，由於很多資金都是在預算執行過程中分配、項目在執行過程中確定，致使審計部門對預算執行情況進行審計的對照性依據不足，難以真正發現預算執行中的問題。從財政部門對預算部門的監督而言，由於大多預算項目是在執行中臨時追加，財政部門無暇對項目合理不合理進行嚴格的審核論證，並且在分散支付方式下，財政部門把資金撥出后，部門到底怎麼花、花得怎麼樣，財政對部門也難以監督，基本處於失控狀況。總體而言，在傳統財政預算管理制度下，監督機制缺乏，形成了“人大監督不了政府，審計監督不了財政，財政監督不了部門”的狀況。

2、在財政內部，預算編製、執行、監督不分，監督效率較低。長期以來，在財政部門內部機構的設置上，預算編製、執行、監督職能的設置相互重疊、相互交叉。每一個司（處、科）室既管預算編製，也管撥款審核，還負責對所分管部門的監督。這種設置，一方面，由於每一個機構都承擔著預算編製、執行、監督三種職能，主要精力往往都放在預算編製和執行上，很難抽出精力對部門進行監督。另一方面，從權力的配置而言，預算編製、執行、監督職能重疊在一起，預算編製、執行、監督之間難以相互制約，財政部門內設監督機構從根本上對預算編製和執行進行監督幾乎不可能。

上述弊端，影響了財政職能的發揮，限制了財政資金和財政政策的作用，必須從制度和機制的創新上尋求治本之策。