直線參謀制

line and staff type of organization

直線指揮人員具有指揮、監督下級的權力，對行政組織的工作負直接責任。參謀輔助系統由協助行政組織首長、為業務機構提供服務的各輔助機構組成，從屬於直線指揮系統，不單獨存在。參謀輔助人員有參謀協助責任，而無決定、指揮權力。由於各行政組織的職能、任務不同，各自的業務機構和輔助機構也有區別(見圖)。

早期的行政組織基本上由行政首長和各業務機構組成。雖也有聘用顧問協理行政的現象，但既不普遍，也未形成制度。隨著國家行政管理日趨複雜，行政組織不斷擴大，對行政管理科學化的要求越來越高，行政組織借鑒軍隊組織設立參謀部的經驗，逐步建立直線參謀制的組織形式。參謀輔助系統通常由具有專業知識的人員組成，它可以廣泛搜集信息，提供可行建議，彌補行政首長精力、知識和經驗的不足，提高行政首長決策水平，使行政首長減輕負擔，集中思考和解決關鍵問題。它還履行各種輔助性服務職能，以促進直線指揮系統功能的有效發揮。直線參謀制明確區分直線指揮系統和參謀輔助系統，主從分明，各司其職，既可收到引入輔助機構的益處，又有利於保證行政命令統一、權責一致，以防止政出多門、步調不一。但在行政組織中明確區分兩個系統在一定程度上增加了行政協調的難度。

管理學歷史上，埃默森最早提出“參謀制”的概念，這一概念是從普魯士軍隊的組織原則借鑒而來，在20世紀20年代的美國，通用汽車公司總裁斯隆最早在通用建立起參謀組織。需要說明的是，斯隆似乎沒有參考埃默森的論述，是完全憑自己的工作經驗總結出來的。關於直線組織和職能組織的關係問題，歷來是管理學領域爭論的一個熱點。法約爾最早提出了統一指揮、統一領導的原則，西蒙在《管理行為》中對法約爾提出的觀點進行了有力的質疑。20世紀60年代，麥格雷戈從Y理論的角度出發，對直線組織和職能組織的關係問題也提出了自己的見解。

直線職能型組織結構是現代工業中最常見的一種結構形式，而且在大中型組織中尤為普遍。這種組織結構的特點是：以直線為基礎，在各級行政主管之下設置相應的職能部門(如計劃、銷售、供應、財務等部門)從事專業管理，作為該級行政主管的參謀，實行主管統一指揮與職能部門參謀-指導相結合。在直線職能型結構下，下級機構既受上級部門的管理，又受同級職能管理部門的業務指導和監督。各級行政領導人逐級負責，高度集權。因而，這是一種按經營管理職能劃分部門，並由最高經營者直接指揮各職能部門的體制。

直線-職能型組織結構被稱為“U-型組織”或“單一職能型結構”“單元結構”（U-form Organization, Unitary Structure）。這種組織結構，相對於產品單一、銷量大、決策信息少的企業非常有效。

在20世紀初期（以及在此之前），經濟增長的主要特點是勞動分工，這激發了職能制結構的產生。美國鋼鐵公司就是以這種方式在1901年成為第一個10億美元的企業的。美國標準石油公司也是採用直線-職能型結構的先驅。這種組織結構同樣也在福特時代的汽車工業得到應用，它使福特公司開發出流水線作業方式，使汽車工業得以規模化並帶動了經濟上的成功。

在這種結構中，除了直線人員外，還需要職能參謀人員提供服務——他們與直線人員共同工作。直線人員直接參與組織目標的實現；而職能參謀人員則是間接參與，他們為組織目標的實現提供服務。

對於生產性企業，它的主要目標有兩個：生產和銷售。作為組織目標實現的直接參與者，生產與市場人員構成了直線人員。區分組織中誰是直線人員和職能參謀人員的一個方法

就是根據組織的目標，看誰直接為其作出貢獻，誰間接為其作出貢獻。在一個組織中，人事、工程、研究與開發、法規、財務及公共關係部門往往被認為是職能參謀部門。儘管在整個組織中這些部門是職能部門。

職能參謀部門擬訂的計劃、方案以及有關指令，由直線主管批准下達；職能部門參謀只起業務指導作用，無權直接下達命令。因此，職能參謀人員的服務本質上是建議性的，他們不能對直線人員行使職權。例如人事部經理只能向生產部門建議聘用新員工，他沒有職權強迫生產經理接受他的建議。在組織最高層，職能參謀人員參與決策制定。除了這些特殊的職能參謀人員外，在組織中還有服務性質的職能參謀人員，包括辦公室人員、速記員、維修人員以及其他類似人員。

直線-職能型組織結構比直線型組織結構具有優越性。它既保持了直線型結構集中統一指揮的優點，又吸收了職能型結構分工細密、注重專業化管理的長處，從而有助於提高管理工作的效率。

直線-職能型組織結構的內在缺陷具體如下：

(1)屬於典型的“集權式”結構，權力集中於最高管理層，下級缺乏必要的自主權；

(2)各職能部門之間的橫向聯繫較差，容易產生脫節和矛盾；

(3)直線-職能型組織結構建立在高度的“職權分裂”基礎上，各職能部門與直線部門之間如果目標不統一，則容易產生矛盾。特別是對於需要多部門合作的事項，往往難以確定責任的歸屬；

(4)信息傳遞路線較長，反饋較慢，難以適應環境的迅速變化。

直線-職能型組織結構所存在的問題是經常產生權力糾紛，從而導致直線人員和職能參謀人員的摩擦。為了避免這兩類人員的摩擦，管理層應明確他們各自的作用，鼓勵直線人員合理運用職能參謀人員所提供的服務。