立法體制

立法體制是關於立法權、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成的有機整體。其核心是有關立法許可權的體系和制度。立法體制是靜態和動態的統一，立法許可權的劃分，是立法體制中的靜態內容；立法權的行使是立法體制中的動態內容；作為立法權載體的立法主體的建置和活動，則是立法體制中兼有靜態和動態兩種狀態的內容。

立法體制由三要素構成。一是立法許可權的體系和制度，包括立法權的歸屬、立法權的性質、立法權的種類和構成、立法權的範圍、立法權的限制、各種立法權之間的關係、立法權在國家權力體系中的地位和作用、立法權與其他國家權力的關係等方面的體系和制度。二是立法權的運行體系和制度，包括立法權的運行原則、運行過程、運行方式等方面的體系和制度。三是立法權的載體體系和制度，包括行使立法權的立法主體或機構的建置、組織原則、活動形式、活動程序等方面的體系和制度。

這裡所謂立法權的運行體系和制度，其含義與通常所說的立法程序不同。後者指行使立法權的國家機關在立法活動中所須遵循的有關提案、審議、表決、通過法案和公布規範性法文件的法定步驟和方法。前者除包括這些內容外，還包括行使立法權的國家機關在提案前和公布后的所有立法活動中所須遵循的法定的和非法定的步驟和方法，以及所須遵循的原則。例如，在進行立法預測、立法規劃、立法決策、立法解釋、立法信息反饋、法的彙編和編纂過程中所有與立法權的運行有關的步驟、方法和原則。除包括行使立法權的國家機關所須遵循的步驟、方法和原則外，還包括不行使立法權但卻擔負立法工作或參與立法工作的機構在立法活動中應當遵循的步驟、方法和原則。

這裡所謂立法權的載體體系和制度，其含義與通常所說的立法機關的體系和制度不同。後者指專門制定和變動規範性法文件的立法機關，或雖非專門立法機關但卻行使立法權的國家機關的體系和制度。前者除包括這些內容外，還包括上述國家機關中受命完成立法任務的工作機構和其他不行使立法權但參與立法活動的工作機構的體系和制度。這三方面的體系和制度構成的有機整體，即為立法體制。在這個體制中，立法許可權是基礎和核心，立法權的運行和立法權的載體是基於立法許可權而產生和存在的，並成為立法體制的組成部分。

憲法、立法法和有關法律在認真總結建國以來中國法制建設的實踐經驗的基礎上，對法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的各自許可權範圍，作了明確規定。主要內容是：

全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。1982年憲法賦予全國人大常委會制定法律的權力，是中國立法體制的一個重要改革。20多年來，中國的多數法律是由全國人大常委會制定的。為了保證國家必要的集中統一，立法法規定下列十個方面的事項屬於全國人大及其常委會的專屬立法權，只能由法律規定：一是國家主權的事項；二是各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；三是民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；四是犯罪和刑罰；五是對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；六是對非國有財產的徵收；七是民事基本制度；八是基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；九是訴訟和仲裁製度；十是必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。

國務院根據憲法和法律制定行政法規。根據立法法的規定，行政法規可以就下列兩個方面的事項作出規定：一是為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；二是憲法第89條規定的國務院行政管理職權的事項。此外，國務院還可以根據實際需要，經全國人大及其常委會授權，對屬於全國人大及其常委會專屬立法權而尚未制定法律的事項，制定行政法規，但犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。這些事項只能由法律作規定，不能由行政法規作規定。

省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和其他經國務院批准的較大的市的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批准后施行。根據立法法的規定，地方性法規可以就以下兩個方面的事項作出規定：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。同時，立法法還規定，除應當由全國人大及其常委會制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。海南省、深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市人大及其常委會按照全國人大的授權，根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在各自的經濟特區範圍內實施。

民族自治地方(即自治區、自治州、自治縣)的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批准後生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人大常委會批准後生效。

首先，中國是人民當家作主的國家，法是人民意志的反映，由體現全國人民最高意志的最高國家權力機關全國人大及其常委會行使國家立法權，統一領導全國立法，制定、變動反映國家和社會的基本制度、基本關係的法律，中國立法的本質才符合國情的要求。

其次，中國幅員廣大，人口眾多，各地區、各民族經濟、文化發展很不平衡，不可能單靠國家立法來解決各地複雜的問題，許多情況國家立法不好規定，規定粗了不能解決問題，規定細了又不可能。因此，要適應國情需要，除了要用國家立法作為統一標準解決國家基本問題外，還有必要在立法上實行一定程度的分權，讓有關方面分別制定行政法規、地方性法規、自治法規和特區規範性法文件等。

再次，現階段中國，經濟上實行以國有經濟為主導的多種經濟形式並存發展的市場經濟結構，政治上實行民主集中制。經濟、政治上的特點加上地理、人口、民族方面的特點和各地不平衡的特點，決定了國家在立法體制上一方面必須堅持中央統一領導，另一方面，必須充分發揚民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關係。

第四，從歷史的和新鮮的經驗來看，1954年憲法改變了建國初期各大行政區和各省甚至市、縣有權制定有關法令、條例的體制，實行立法的集權原則。這在當時對實現和鞏固國家的統一、反對分散主義是必要的。但由於將立法權過分集中，既不利於地方發展，也分散了中央的精力，還容易助長上級機關的官僚主義。歷史經驗表明：有必要在立法上實行一定程度的分權制度。另一方面，這些年來國家、社會和公民生活的發展特別是市場經濟的迅速發展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國家立法權的機關不可能完成。近年來，正由於在立法體制上採取改革措施，實行現行立法體制，才解決了許多實際問題，推動了國家的經濟建設和民主、法制建設。

最後，也是特別重要的是，中國國情中的歷史沉澱物也要求實行相當程度分權的立法體制。

中國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，中國共產黨是國家的領導核心，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，統一的單一制國家是歷史形成的傳統，這些因素決定中國的立法許可權必須相對集中，不能過於分散，以利於維護法制的統一和國家的統一。同時，由於中國地域廣闊，各地情況很不相同，要發揮中央和地方兩個積極性；中國是一個統一的多民族的國家，少數民族聚居的地方實行民族區域自治；中國正在進行經濟體制改革和其他各項改革，需要不斷完善法制，等等，這些因素又決定中國的立法許可權不能過於集中，必須適應各種不同情況，有利於充分調動各方面的主動性和積極性，有利於促進改革發展穩定和社會主義民主法制建設。根據這些實際情況，憲法、立法法和有關法律確立的立法體制既是統一的，又是分層次的。所謂統一，一是所有立法都必須以憲法為依據，不得同憲法相抵觸；下位法不得同上位法相抵觸。二是國家立法權由全國人大及其常委會統一行使，法律只能由全國人大及其常委會制定。所謂分層次，就是在保證國家法制統一的前提下，國務院、省級人大及其常委會和較大市的人大及其常委會、自治地方人大、國務院各部委、省級人民政府和較大的市人民政府，分別可以制定行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。實踐證明，這樣一個立法體制，是符合中國國情的。

同當今世界普遍存在的單一的立法體制、複合的立法體制、制衡的立法體制相比，中國現行立法體制獨具特色，屬於其他立法體制。

其一，在中國，立法權不是由一個政權機關甚至一個人行使的，因而不屈於單一的立法體制。

其二，在中國，立法權由兩個以上的政權機關行使，是指中國存在多種立法權，如法律立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權，它們分別由不同的政權機關行使，而不簡單是同一個立法權由幾個政權機關行使，因而也不屬於複合的立法體制。

其三，中國立法體制也不是制衡的立法體制，不是建立在立法、行政、司法三權既相互分立又相互制約的原則基礎上的，國家主席和政府總理都產生於全國人大，國家主席是根據人大的決定公布法律，總理不存在批准或否決人大立法的權力，行政法規不得與人大法律相抵觸，地方性法規不得與法律和行政法規相抵觸，人大有權撤銷與其所制定的法律相抵觸的行政法規和地方性法規，這些表明中國立法體制內部的從屬關係、統一關係、監督關係，不表明制衡關係。

中國現行立法體制是具有中國特色的的立法體制。從立法許可權劃分的角度看：它是中央統一領導和一定程度分權的，多級並存、多類結合的立法許可權劃分體制。實行中央統一領導和一定程度分權。一方面是指最重要的立法權亦即立憲權和立法律權，屬於中央，並在整個立法體制中處於領導地位。立憲權和立法律權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使，地方沒有這個權，其他任何機關都沒有這個權。行政法規、地方性法規都不得與憲法、法律相抵觸。另一方面，是指國家的整個立法權力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現行立法體制最深刻的進步或變化。這種相當程度上的分權，通過多級並存和多類結合兩個特徵進一步表現出來。多級並存，即全國人大及其常委會制定國家法律，國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章，一般地方的有關國家權力機關和政府制定地方性法規和地方政府規章。全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方的有關國家權力機關和政府，在立法上以及在它們所立的規範性法文件的效力上有著級別之差，但這些不同級別的立法律和規範性法文件並存於現行中國立法體制中。多類結合，即上述立法及其所制定的規範性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規，以及經濟特區和港澳特別行政區的立法及其所制定的規範性法律文件，在類別上有差別。

國家最高權力機關的立法許可權。全國人大及其常委會作為最高國家機關，在制定法律時相對是比較嚴格的。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。同時，《立法法》第8條的還規定下列事項只能制定法律：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的徵收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁製度；（10）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

國家最高行政機關的立法許可權。國務院根據憲法和法律，制定行政法規。同時《立法法》第56條還規定行政法可以就下列事項作出規定：（1）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（2）《憲法》第89條規定的國務院行政管理職權的事項。

國家最高行政機關所屬機關的立法許可權。《立法法》第71條規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權範圍內，制定規章。部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”同時，《立法法》第72條還規定：“涉及兩個以上國務院部門職權範圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。”

省、自治區、直轄市和較大的市的權力機關的立法許可權。省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委員可以制定地方性法規。制定地方性法規有兩個問題，一是不能與憲法、法律、行政法規相抵觸。另外一個是要根據本地區的需要來進行制定。較大的市人民代表大會及其常務委員會可以根據需要制定地方性法規，但是需要報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准后施行。《立法法》第64條還規定地方性法規可以就下列事項作出規定：（1）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（2）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。

自治區、直轄市和較大的市的行政機關的立法許可權。《立法法》第73條規定：省、自治區、直轄市和較大的市和人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。地方政府規章可以就下列事項作出規定：（1）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（2）屬於本行政區域的具體行政管理事項。

民族自治地方的權力機關的立法許可權。《立法法》第66條第2款規定，“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通的規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。”

《立法法》對授權立法的規定。授權立法，又稱委任立法或委託立法。《立法法》第9條規定：“本法第8條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。法律制定后，相應立法事項的授權終止。經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區範圍內實施。