非法佔用耕地罪

本罪侵犯的客體是國家的耕地管理制度。作為一個古老的農業大國，耕地是我國最重要的自然資源。然而我國人均只有耕地約1.3畝，僅相當於世界人均耕地4.1畝的1/3。耕地的貧乏已成為制約我國經濟發展的重要因素之一，嚴加保護耕地是擺在全國人民面前的重要任務，也是每個公民的重要職責。我國《憲法》第10條規定：“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定居於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留區、自留山，也屬於集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。任何組織和個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”我國《土地管理法》第3條規定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法佔用土地的行為。”由於《憲法》和《土地管理法》明確規定了土地(含耕地在內》的所有權屬於國家或集體，禁止任何單位或個人非法佔用耕地。但是，任何單位或個人可在不違反有關耕地保護管理制度和通過正常的審批程序的前提下，依法佔有耕地，享受對耕地的使用權，並接受國家的統一管理和監督。所謂耕地的保護制度，則是指我國《憲法》、《土地管理法》及其實施條例等一系列有關耕地的行政性管理法規的總稱。

本罪的對象是耕地資源。耕地資源分為已開墾的已耕地和尚未開發利用的後備耕地。已開墾的耕地包括熟地、當年新開荒地、連續撂荒未滿3年的耕地、當年的休閑地、以種植農作物為主並附帶其他作物的土地和沿海沿湖地區圍墾利用的海塗湖田等。根據1998年12月27日《基本農田保護條例》第10條對屬於基本農田所包含的耕地範圍分別是：國務院有關主管部門和縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；蔬菜生產基地；農業科研、教學實驗田。

本罪在客觀方面表現為違反土地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的行為。

違反土地管理法規，是指違反了《土地管理法》、全國人大常委會《關於修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》、《關於制止農村建房用地的緊急通知》和《基本農田保護條例》、《國家建設徵用土地條例》、《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國農業法》等等與土地管理相關的法規。《土地管理法》第20條規定，各級 人民政府應當採取措施，保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢和破壞耕地的行為。國家建設的鄉(鎮)村建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得佔用耕地；可以利用劣地的，不得佔用好地。

非法佔用耕地，是指未經法定程序審批、登記、核發證書、確認土地使用權，而佔用耕地的行為。非法佔有耕地行為通常表現為：其一，未經批准佔用耕地，即未經國家土地管理機關審理，並報經人民政府批准，擅自佔用耕地的；其二，少批多佔耕地的，即部分耕地的佔用是經過合法批准的，但超過批准的數量且多佔耕地的數量較大的；其三，騙取批准而佔用耕地的，主要是以提供虛假文件、謊報用途或借用、盜用他人的名義申請等欺騙手段取得批准手續而佔用耕地，且數量較大的。

改作他用是指改變耕地的種植用途而作其他方面使用，諸如開辦企業、建造住宅、築路、採石、採礦、采土、采河，傾倒廢物等。

非法佔用耕地數量較大且造成耕地大量毀壞結果的，是非法佔用耕地罪的必備要件。至於數量較大的具體標準，法律沒有明文規定，根據《土地管理法》對土地的徵用或使用所作的詳細規定：徵用基本農田、基本農田以外的耕地超過35公項、其他土地超過70公項的，由國務院批准；徵用上述規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案。如果違反上述有關土地管理的審批程序或所規定的數量而多徵用、使用耕地的行為，就是違反土地管理法的非法佔用耕地的行為。司法實踐中也可根據當時當地耕地面積的大小、質量優劣的狀況等情況綜合衡量非法佔用耕地的數量是否較大。“造成耕地大量毀壞”，是指非法佔用耕地導致耕地種植功能基本喪失，如造成土地板結、沙化、鹽漬化、水土嚴重流失、土壤肥力消失等。

本罪的主體既可以是自然人，也可以是單位。

自然人非法佔用耕地，主要是指凡年滿16周歲，具備刑事責任能力地實施了非法佔用耕地行為的自然人。根據《土地管理法》第62條的規定，農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府 審核，由縣級人民政府批准；其中，涉及佔用農用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准。凡違反該程序私自佔用數量較大耕地的居民均可構成本罪的主體。

單位非法佔用耕地，主要是指單位在國家建設用地、本單位發展建設和鄉(鎮)村建設用地過程中，違反土地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的行為。這裡的單位，既包括國有的公司、企業、事業單位，也包括集體所有的公司、企業、事業單位以及合資或獨資、私人所有的公司、企業以及國家各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和人民團體和社會團體。至於土地管理機關侵權或越權審批佔用耕地的，無權審批或無權發放使用證的機關批准佔用耕地或有權審機關超越許可權、職權批准佔用耕地且數量較大的，通常視為單位構成非法批准徵用、佔用土地罪，而不以本罪論。

本罪在主觀方面表現為故意。即明知佔用耕地改作他用的行為違反土地管理法規，而且對於佔用耕地改作他用會造成大量耕地被毀壞的結果也是明知的。明知自己的行為會發生危害社會的結果，仍然希望或者放任結果的發生，在主觀上為故意。行為人非法佔用耕地的動機多種多樣，但不影響本罪的成立。

（一）本罪與非法轉讓、倒賣土地使用權罪的界限

本罪與非法轉讓、倒賣土地使用權罪都是與土地管理有關的犯罪。二者的不同在於，（1）客體不同。本罪侵害的是國家對土地特別是耕地進行保護的管理制度；而非法轉讓、倒賣土地使用權罪侵害的則是國家對土地使用權合法轉讓的管理制度。(2)犯罪客觀方面不同。非法佔用耕地罪是結果犯，表現為違反土地管理法規，非法侵佔耕地，數量較大，造成大量耕地毀壞的行為。非法轉讓、倒賣土地使用權罪則是情節犯，表現為違反土地管理法規，實施了非法轉讓、倒賣土地使用權，情節嚴重的行為。其中非法轉讓土地使用權，是指以買賣以外的其他形式非法轉移土地使用權的行為，也即未按國家法律規定程序辦理徵用或者劃撥手續的行為，或者末按規定許可權辦理審批手續的土地轉讓的行為。倒賣土地使用權，包括毫不掩飾和明碼標價地將土地賣給他人，而收取價款和以某種形式掩蓋其土地買賣的實質而將土地賣給他人的兩種行為方式。（3）對二者的處罰雖都採取了判處有期徒刑和罰金的刑罰方法，但前者沒有明確確定的罰金標準；而後者則採取的是倍比罰金制的方式以確定罰金的標準。

（二）本罪與非法批准徵用、佔用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪的界限

此三罪相同之處都是與土地資源有關；並且在主觀方面均表現為故意。不同之處表現為：(1)侵害的客體不同。非法佔用耕地罪的客體是對耕地的法律保護制度；而非法批准徵用、佔用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪所侵害的客體均為國家機關工作人員職務行為的廉潔性和正當性。( 2)客觀方面不同。非法佔用耕地罪在客觀上表現為違反土地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的行為，而非法批准徵用、佔用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪在客觀上都表現為徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權。通常表現為弄虛作假，欺上瞞下，掩蓋事實真相；或違反《土地管理法》等有關土地管理法規中關於批准徵用、佔用土地以及出讓土地使用權的規定，不正確地行使批准徵用、佔用土地或者出讓國有土地使用權的職權。(3)主體不同。非法佔用耕地罪的主體是一般生體，而非法批准徵用、佔用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪的主體是特殊主體，即國家機關工作人員。

第三百四十二條違反上地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並據處或者單處罰金。

第三百四十六條單位犯本節第三百三十八條至第三百四十五條規定之罪的，對單位判處罰金，並對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照本節各該條的規定處罰。

按照《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。

根據《最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定，違反土地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照《中華人民共和國刑法》第三百四十二條的規定，以非法佔用耕地罪定罪處罰。

正確理解和適用非法佔用耕地罪的有關法律規定，對強化土地執法監察工作具有十分重要的意義。

一是國土資源部門避免違法。非法佔用耕地改作他用，基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上的，就必須移送公安、司法部門追究刑事責任，不論是否造成耕地大量毀壞，其數量也不能僅以建築物佔地數量為依據，而應與行政處罰的違法佔地數量一致。從而避免象本案那樣該移送的不移送而造成的行政不作為問題，甚至違法行政。

二是有效解決移送案件的“腸梗阻”問題。公安、司法部門對“非法佔用耕地改作他用，數量較大”的情形，不應要求國土資源部門出具《破壞耕地鑒定書》。從而解決“非法佔用耕地罪”具體適用中“公安部門硬要《破壞耕地鑒定書》，國土部門又拿不出”的“腸梗阻”問題。事實上，象本案那樣“非法佔用耕地改作他用，數量較大”的情形，占“非法佔用耕地罪”的絕大多數，這種情形犯罪行為人及時得到刑事追究，對提高打擊土地犯罪的力度和效率，對保護土地資源具有深遠意義。

最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(2000.6.19 法釋〔2000〕14號)，第三條違反土地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法佔用耕地罪定罪處罰：

(一)非法佔用耕地“數量較大”，是指非法佔用基本農田五畝以上或者非法佔用基本農田以外的耕地十畝以上。

(二)非法佔用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法佔用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、採石、採礦、取上、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。

第八條單位犯非法轉讓、倒賣土地使用權罪、非法佔有耕地罪的定罪量刑標準，依照本解釋第一條、第二條、第三條的規定執行。

第九條多次實施本解釋規定的行為依法應當追訴的，或者一年內多次實施本解釋規定的行為未經處理的，按照累計的數量、數額處罰。

開發商李某未經批准佔用一般農田50畝，建單體別墅22棟，建築物佔地8.9畝。縣國土資源局發現后予以查處，但以破壞耕地未到10畝為由，未向公安部門移送追究刑事責任。市國土資源局發現后責令其改正，隨以非法佔用耕地50畝涉嫌犯罪向公安部門移送。然而，公安部門要求國土資源局出具《破壞耕地鑒定書》，由於對破壞耕地鑒定問題法律規定不夠完善，至使案件至今未得到妥善處理。

本案例實際涉及到三個問題，一是非法佔用耕地罪是否等同於破壞耕地罪；二是非法佔用耕地罪的數量，是非法佔地的面積還是建築物佔地面積；三是非法佔用耕地罪是否都需要進行破壞耕地情況的鑒定。這些問題，一直困擾著土地執法監察工作，該移送追究刑事責任的不移送，該定罪處罰的因無法出具破壞耕地鑒定書而不能定罪處罰。直接弱化了對違法佔地行為的打擊力度，損害了法律的尊嚴。一、中國現行《刑法》體系中只有“非法佔用耕地罪”而沒有“破壞耕地罪”。

根據現行《刑法》和法釋[2000]14號《最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件 具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《法釋》），涉及土地的罪名共有四種：1、非法轉讓、倒賣土地使用權罪；2、非法佔用耕地罪；3、非法批准徵用、佔用土地罪；4、非法低價出讓國有土地使用權罪。上述四種罪名，分別與《刑法》第二百二十八條、三百四十二條、四百一十條相對應。上述四種罪統稱為破壞土地資源罪。應當說明的是，為了懲治毀林開墾和亂占濫用林地的犯罪，切實保護森林資源，2001年8月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《刑法修正案（二）》：將刑法第三百四十二條修改為“違反土地管理法規，非法佔用耕地、林地等農用地，改變被佔用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。”至此，非法佔用耕地罪，改為非法佔用農用地罪。但是，為了敘述方便，本文除引用原文外，一律使用“非法佔用耕地罪”敘述。

二、“非法佔用耕地罪”包涵了行政處罰中“違法佔地行為”和“破壞耕地行為”

法釋[2000]14號《最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定：

違反土地管理法規，非法佔用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法佔用耕地罪定罪處罰。

（一）非法佔用耕地“數量較大”，是指非法佔用基本農田五畝以上或者非法佔用基本農田以外的耕地十畝以上。

（二）非法佔用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法佔用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、採石、採礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。從上述規定可以看出，非法佔用耕地罪不等於破壞耕地罪，非法佔用耕地罪，實際上包涵了“佔用”和“破壞”二種情形：

一是“非法佔用耕地改作他用”且“數量較大”，中們權且稱之為“非法佔用耕地罪”。即“非法佔用基本農田五畝以上或者非法佔用基本農田以外的耕地十畝以上”的情形。也就是《法釋》第三條第一款規定的情形，針對的是行政處罰中的非法佔地行為。本情形是否有罪，主要看是否同時符合三個條件：1、是否非法佔用耕地；2、是否改作他用；3、是否數量較大。而與耕地是否遭到破壞無關，而且，涉嫌非法佔用耕地罪的面積，就是行政執法部門認定的應當給予行政處罰的非法佔地面積，而不是建築物佔地面積。也就是說，只要非法佔用基本農田五畝以上或者非法佔用基本農田以外的耕地十畝以上，就構成犯罪，國土資源部門就得將案件移送公安、司法部門追究刑事責任。而且，《法釋》第三條第二款規定的本身就已經是定量的規定，國土資源管理部門擁有法定的圖件、資料作為依據，因此，國土資源部門的定性可以直接作為公安、司法部門定罪處罰的依據，而不需要再由專門機構出具《鑒定書》。

二是“非法佔用耕地”且“造成耕地大量毀壞”，我們權且稱之為“破壞耕地罪”。也就是《法釋》第三條第二款規定的情形，針對的是行政處罰中的破壞耕地行為。本情形是說，構成本罪必須同時符合兩個條件：1、非法佔用耕地；2、必須造成耕地的大量毀壞，即“造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”。犯罪的具體形式有九種：非法佔用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、採石、採礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設。法律對本情形是一種定性的敘述，具有很多不確定性和很強的專業性，行政部門難以認定是否“種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”，需要有專業機構的科學鑒定，行政執法部門的定性不能直接作為公安、司法部門定性處罰的依據。因此，追究此種情形的刑事責任，需要有法定的標準、確定的程序和專業的機構，需要有具有法律效力的《破壞耕地情況鑒定書》。

三、“非法佔用耕地改作他用，數量較大”和“造成耕地大量毀壞”是並列關係而不是遞進關係

有人說，非法佔用耕地罪應理解為：非法佔用耕地改作他用，不僅要數量較大，而且要造成耕地大量毀壞。也就是說，構成非法佔用耕地罪要同時滿足四個條件：1、非法佔用耕地；2、改作他用；3、數量較大；4、造成耕地大量毀壞。

上述理解是不符合邏輯的。很顯然，法釋[2000]14號第三條，第一款針對的是非法佔用耕地改作他用，數量較大，但不需要考慮是否破壞耕地的情形。而第二款針對的是九種非法佔用耕地，而且必須考慮是否“造成耕地大量毀壞”的情形。可見，兩者是並列關係，分別對應於行政處罰中的“非法佔地行為”和“破壞耕地行為”，而不是遞進關係。如果是遞進關係，就不必有第一款的規定，因為第二款關於佔用耕地數量的規定和第一款是一樣的，即：基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上。如果是遞進關係，“破壞”是關鍵詞，為什麼不叫“破壞耕地罪”而叫“非法佔用耕地罪”？可見，非法佔用耕地罪，“佔用”是要害，“佔用”並數量較大即有罪。

對兩款規定進行區別，對執法最重要的意義在於，第一款不需要考慮是否破壞耕地，也不需要出具《破壞耕地鑒定書》；而第二款就必須考慮是否破壞耕地，必須出具《破壞耕地鑒定書》作為定罪處罰的依據。

四、刑法懲治破壞土地資源行為並不僅僅是為了保護耕地

儘管有些非法佔用耕地改作他用的情況，雖數量較大，但未造成“種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”。一些人覺得追究刑事責任過於嚴厲，土地管理的核心任務是保護耕地，既然耕地未被破壞就不應治罪，法律不可能有這樣嚴厲的規定。這樣的觀點，也不能說沒有一定的道理。但這是另外的問題。從《法釋》本意上看，只要“佔用”並數量較大，是否“破壞”，是量刑輕重的問題，而不是罪與非罪的問題。法律規定的本意就是本意，不能人為地進行曲解，否則就有造成行政不作為、甚至違法行政的可能。

事實上，《刑法》懲治破壞土地資源行為，並不僅僅是為了保護耕地，而是為了保護土地管理的法律秩序。《刑法》懲治的破壞土地資源的四種罪，除了非法佔用耕地罪，還有非法轉讓、倒賣土地使用權罪，非法批准徵用、佔用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪。懲治這三種罪，主要目的都不是為了保護耕地。