環境管理

對損害環境質量的人類活動施加影響，協調環境與發展的關係，實施既滿足人類基本需要，又不超出環境容許極限的措施的總稱。應用學科：地理學（一級學科）；環境地理學（二級學科）

運用法律、經濟、行政、技術和宣傳教育等手段，限制人類損害環境質量的行為。通過全面規劃和有效監督，使經濟發展與環境協調，達到可持續發展的目標。應用學科：電力（一級學科）；環境保護（二級學科）國家環境保護部門的基本職能。它運用行政、法律、經濟、教育和科學技術手段，協調社會經濟發展同環境保護之間的關係，處理國民經濟各部門、各社會集團和個人有關環境問題的相互關係，使社會經濟發展在滿足人們的物質和文化生活需要的同時，防治環境污染和維護生態平衡。

70年代以前，環境問題往往被看作是單純的污染問題，採取的對策通常是運用工程技術措施進行治理，並且運用法律、行政手段限制排污。通過實踐人們逐步認識到環境問題不只是污染問題，採取工程技術措施代價太大，而且也不是治本之道，必須在發展的同時採取預見性政策，合理利用環境資源，預防污染。環境問題除了污染問題以外，還有沙漠化、水土流失、生態失調等自然資源破壞問題。環境管理的概念就是在這種認識的基礎上提出來的。1974年聯合國環境規劃署和聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)在墨西哥聯合召開了資源利用、環境和發展戰略方針討論會，提出了發展是為了滿足人類的需要，但又不能超過生物圈的承載能力的看法。會議認為：協調環境和發展目標的方法就是環境管理。

1.綜合性 2.區域性 3.群眾性（廣泛性）

環境管理在實行計劃經濟的國家，必須同經濟計劃管理緊密地結合起來。生產中排出過多的廢氣、廢液、廢渣，在某種意義上來說是資源、能源綜合利用率低，原材料消耗過多而造成的。因此，環境管理必須同自然資源開發、利用、保護的管理結合起來，同工業企業環境管理結合起來。

①環境計劃的管理：環境計劃包括工業交通污染防治計劃、城市污染控制計劃、流域污染控制規劃、自然環境保護計劃，以及環境科學技術發展計劃、宣傳教育計劃等；還包括在調查、評價特定區域的環境狀況的基礎上綜合制定的區域環境規劃。

②環境質量的管理：主要有組織制訂各種環境質量標準、各類污染物排放標準和監督檢查工作；組織調查、監測和評價環境質量狀況以及預測環境質量變化的趨勢。

③環境技術的管理：主要包括確定環境污染和破壞的防治技術路線和技術政策；確定環境科學技術發展方向；組織環境保護的技術諮詢和情報服務；組織國內和國際的環境科學技術合作交流等。

主要手段

①行政干預是環境保護部門經常大量採用的手段。主要是研究制訂環境政策、組織制訂和檢查環境計劃；運用行政權力，將某些地域劃為自然保護區、重點治理區、環境保護特區；對某些環境危害嚴重的工業－交通企業要求限期治理，以至勒令停產、轉產或搬遷；採取行政制約手段，如審批環境影響報告書，發放與環境保護有關的各種許可證；對重點城市、地區、水域的防治工作給予必要的資金或技術幫助。

②法律手段是環境管理強制性的措施。按照環境法規、環境標準來處理環境污染和破壞問題，對違反環境法規、污染和破壞環境、危害人民健康、財產的單位或個人給予批評、警告、罰款，或責令賠償損失；協助和配合司法機關對違反環境保護法律的犯罪行為進行鬥爭，協助仲裁等。

③經濟手段是環境管理中一種重要措施。對積極防治環境污染而在經濟上有困難的企業、事業單位給予資金援助；對排放污染物超過國家規定標準的單位，按照污染物的種類、數量和濃度徵收排污費；對違反規定造成嚴重污染的單位或個人處以罰款；對排放污染物損害人群健康或造成財產損失的排污單位責令對受害者賠償損失；對利用廢棄物質生產的產品給予減、免稅收或其他物質上的優待；對利用廢棄物作生產原料的企業不收原料費。此外還有推行開發、利用自然資源的徵稅制度等。

④環境教育是環境管理不可缺少的手段。主要是利用書報、期刊、電影、廣播、電視、展覽會、報告會、專題講座等多種形式，向公眾傳播環境科學知識，宣傳環境保護的意義以及國家有關環境保護和防治污染的方針、政策、法令等等。在高等院校、科學研究單位培養環境管理人才和環境科學專門人才；在中、小學進行環境科學知識教育；對各級環境管理部門的在職幹部進行輪訓。

⑤技術手段種類很多，如推廣和採用無污染工藝和少污染工藝；因地制宜地採取綜合治理和區域治理技術；登記、評價、控制有毒化學品的生產、進口和使用；交流國內外有關環境保護的科學技術情報；組織推廣卓有成效的管理經驗和環境科學技術成果；開展國際間的環境科學技術合作等。

環境管理制度指為了嚴格控制新的污染，對可能影響環境的工程的工程建設、開發活動和各種規劃項目，在工程興建以前對它的規劃選址、設計以及在建設施工過程中和建成投產以後可能對環境造成的影響，進行調查、預測和評價，提出環境影響及防治方案報告，經主管當局批准后，進行建設的制度。它與“三同時”制度相輔相成。

《環境保護法》第四章對我國長期以來實行的行之有效的環境管理制度進行了總結，並作出了11條規定。目前我國環境管理的制度措施主要有八項，即：（1）環境影響評價制度；（2）"三同時"制度；（3）排污收費制度；（4）環境保護目標責任制；（5）城市環境綜合整治定量考核制度； （6）排污許可證制度；（7）污染集中控制制度；（8）污染源限期治理制度。下面重點介紹環境影響評價制度、"三同時"制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度和排污許可證制度五項，其餘的略述。

在1998年11月國務院發布的《建設項目環境保護管理條例》中對評價範圍、評價項目應遵守的標準、建設項目環境影響分類、報告書內容、審批程序、法律責任等作了具體規定。

a．評價適用範圍，除對環境有影響的建設項目外，還專門強調指出流域開發、開發區建設、城市新區建設和舊區改建等區域性開發，編製建設規劃時，應當進行環境影響評價。

b．在評價項目應遵守的國家和地方標準外，新增加了在實施重點污染物排放總量控制區域內，必須符合總量控制的要求的規定。

c．建設項目分類管理

國家根據建設項目對環境的影響程度，按照下列規定對建設項目的環境影響評價實行分類管理：

建設項目對環境可能造成重大影響的，應當編製環境影響報告書，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行全面、詳細的評價；

建設項目對環境可能造成輕度影響的，應當編製環境影響報告表，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行分析或者專項評價；

建設項目對環境影響很小，不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。

建設項目環境保護分類管理名錄，見國家環境保護總局於1999年4月19日發布試行的《建設項目環境保護分類管理名錄》。

d．建設項目環境影響報告書，應當包括下列內容：

·建設項目概況；

（1）建設項目周圍環境現狀；

（2）建設項目對環境可能造成影響的分析和預測；

（3）環境保護措施及其經濟、技術論證；

（4）環境影響經濟損益分析；

（5）對建設項目實施環境監測的建議；

（6）環境影響評價結論。

（7）涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

（8）對環境影響評價的報批和分級審批作了具體規定。

（9）《條例》根據要“群眾參與”的法律原則，規定建設單位編製環境影響報告書，應當依照有關法律規定，徵求建設項目所在地有關單位和居民的意見.

一、環境管理的基本職能

早在四十年代時，管理工程就開始研究工業生產的環境條件，包括車間的污染物控制、環境質量調節，以及在什麼環境條件下能保證生產人員出勤率高（健康）和生產效率高等問題。五十年代以後，環境保護的呼聲日益高漲，但其主要內容就是污染控制（“三廢”治理與雜訊控制），而環境保護的目的主要是為了保護人體健康。這隻不過是比管理工程所涉及的範圍擴大了，由工業環境（車間、廠區）擴大到人類的整個生活環境（主要是城市環境）。但其實質並沒有多大的變化，也可以說這個時期的環境保護只不過是把勞動保護、工業衛生的要求和內容擴大到整個的人類的生活環境。

環境科學是在六十年代末、七十年代初出現的。它第一次具體地揭示了人類社會活動與人類生存環境的對立統一關係。人類為了生存發展，就要不斷地開發利用環境資源，但這種開發利用活動又會消耗環境資源、降低其質量，這種變化又會影響人類的生存和發展。為了避免人類社會活動可能產生的不良後果，人類就要研究、採取措施：一是保證資源的合理開發利用，保持環境的生產能力和恢復能力；二是要保證環境質量不斷

地改善，以適於人類的生活和勞動。

由上所述可以看出，現在所講的全面環境管理不能只限於控制污染，也不是只為保證人體健康和提高工作效率，其中心問題是要掌握“人-環境”系統的發生、發展的規律（圖13－2），協調人類社會活動（發展經濟是主要的）與環境的關係，找出經濟發展的限度、方式和布局方案，使發展經濟與保護、改善環境的要求統一起來。從這種意義上說環境管理的基本職能就是預測和決策。

二、環境管理的重要性

環境管理工作的預測，就是要在通曉環境過程（environmental processes）的基礎上，預測人類社會活動可能造成的環境影響，特別要注意遠期的不良影響。根據對以往發展情況的調查研究，確定相應的模型，進行發展預測，假定不同的增長趨勢，進行各種方案預測的比較分析，並提出增長極限與平衡發展的理論，作為決策的依據。羅馬俱樂部的學術界人士提出分析預測五個方面的因素，即人口、糧食、資源（包括能源）、工業發展、環境污染等。現在通常把資源、發展、人口、環境作為四個緊密相聯的重要問題，作為一個系統進行分析預測。人口是問題的中心，人類的生產和環境是矛盾的兩個方面，而矛盾的主要方面是人類的生產和消費活動。要通過分析預測，找出人口增長與發展的限度，以保證環境資源的質量不會下降，生態系統不會遭到破壞。也就是保證總的環境決策不會失誤。

現今，有些預測形式已逐漸被確定下來，有的並列入了環境保護法，如發展計劃環境影響評價、大型開發工程環境影響評價、改建擴建工程環境影響評價、生產工藝和產品環境影響說明書等。預測為決策服務，要徹底擺脫環境保護工作中的被動局面，必須要有正確的環境決策。可根據環境影響評價（預測），通過進行分析、比較，最後作出決策。如果沒有科學的預測，造成決策失誤，環境狀況嚴重惡化了再去補救，那將要花費大得多的代價，五十年代以來的環境保護工作實踐已證實了這一點。

三、環境保護機構的環境管理職能

上面的論述是就全面環境管理而言，此外環境管理還有指揮、監督、規劃、協調等職能。我國國務院環境保護辦公室在1980年提出環境管理的基本職能是規劃、協調和監督，這主要是指環境保護機構（從中央到地方）的管理職能而言。其具體內容有以下幾方面：

1．編製環境保護規劃

為了編製環境保護規劃，首先要總結經濟發展與環境保護嚴重脫節的教訓，認真研究和正確處理環境保護與發展國民經濟的關係，力爭作到環境保護與國民經濟有計劃、按比例的協調發展。

2．環境保護工作的協調

環境保護事業已滲透進各行各業，影響四面八方。“廣泛性”是環境保護事業的一個基本特點，這個特點決定了它必須依靠各地區、各行業才能作好這項工作。“依靠群眾，大家動手”就是針對這種特點提出的方針。只靠環境保護管理部門去做是不行的。環境保護管理部門的職能是進行協調，即把各地區、各行業都組織和推動起來，促使它們作好本地區、本行業的環境保護工作。協調的作用在於減少相互脫節和相互矛盾，避免重複，建立一種上下左右、條條塊塊相互結合的正常關係，以便溝通情況，分工合作，統一步調，朝著環境保護目標共同努力。所以，協調是環境保護機構的一個非常重要的職能。

3．環境保護的監督

制定了環境規劃，進行協調、作出了分工，只是工作的第一步。要真正貫徹實施，還必須要有切實有效的監督，這也是環境管理的一個重要職能。沒有這個職能，或者這個職能發揮得不好，就談不上健全的、強有力的環境管理。要進行有效的監督，還要建立起相應的環境保護法體系，在環境保護法公布后，儘快制定各項具體的法規。此外，還要有恰當的環境標準，以及迅速、準確和完善的監測手段。上述三項都是環境管理的重要職能。