信賴保護原則

關於信賴保護原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國公法學界早有 爭議。從該原則演變的歷史來看，可以看出信賴保護原則一開始只是作為行政法之一般原則於第一次世界大戰後在德國各邦行政法院的判例中被引用，後來被明文規定在聯邦德國行政程序法、租稅通則、聯邦建設計劃法等成文法上。此後該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學界的一致首肯，現今 較為一致的看法是信賴保護原則不僅是行政法上的一般原則，而且已成為一項憲法原則。

現代福利國家中，國家和人民之間應該存在信賴關係，公民必須信任行政機關所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。當公民信賴行政行為，並且這種信賴值得保護時，為保護行政相對人的信賴利益，①該行政行為受到存續保護而不得任意撤廢，如出於公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時，也應給予相對人相應的補償，此為行政法上信賴保護原則基本涵義。②

信賴保護原則的含義：基於維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當利益的考慮，當社會成員對行政程序中的某些因素的不變性形成合理信賴，並且這種合理信賴值得被保護時，行政主體不得更改這些行政程序或更改行政程序后合理補償社會成員的信賴損失。

信賴保護原則的核心是維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益。

信賴保護存在的基礎。

此為信賴保護原則存在的前提，無此前提信賴保護原則無從適用。通說認 為構成信賴保護原則之基礎是行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。③此在理論上不是沒有爭議，如有學者認為“信賴保護原則必須貫穿於行政權運行的全過程，並由此形成相互銜接的運行機制，即事實認定過程中的信賴保護、行政法律規範適用中的信賴保護、和行政行為變動中的信賴保護”。④顯然，該學者認為行政行為作出過程中的事實認定和法律規範的適用可以單獨作為信賴基礎而存在。對於上述分歧，通說的觀點較有說服力。理由是：首先，作為信賴基礎必須能夠反映出國家的意思表示，而國家完整的意思表示必須通過一有效成立的行政行為才能反映出來。行政行為尚處於作出過程中時，國家的意思必定是不明確和不完整的，並且尚未表示出來。其次，行政行為還處在作出過程中，尚未有效成立，當然不可能對外產生法律效果。因而公民也不可能基於此信賴產生既得利益。如果按該學者這樣解釋適用信賴保護原則，則是過於寬泛的將信賴保護原則擴大適用。殊不知在現代法治國家中，為求得法治的實質正義，行政法始終在依法行政和法的安定性之間尋找一有效的平衡，過於寬泛的適用任何一原則必然侵害另一原則，破壞了這一有效的平衡。再次，信賴保護主要以存續保護為主，是對行政行為的存續保護，倘若在行政行為作出過程中某個環節如事實認定、法律規範的適用等即適用信賴保護原則，則往往使違法的事實認定得不到糾正，這顯然與依法行政原則背道而馳，也因此而剝奪了行政主體在行政過程中改正錯誤的機會。因此，將信賴保護原則適用於行政權運行的每一階段是不可取的。①行政法上的信賴保護原則其存在的基礎應當是有效成立的行政行為，而不論該行政行為是合法還是違法，也不論該行政行為是具體還是抽象性的。但例外的是無效的行政行為除外，因為無效的行政行為本質上不是行政行為，對外沒有任何效力，因此不可能產生信賴利益。

存在信賴表現

所謂信賴表現是指行政相對人因信賴行政行為而採取的處分行為。行政相對人基於法的安定性原則信賴行政行為不會變動，而對自己的生活作出安排和對財產進行處分，從而表現出信賴行政行為。信賴基礎與信賴表現之間存在著因果關係，倘沒有信賴基礎，信賴表現也無從談起。

信賴值得保護

信賴是否值得保護其判斷基準主要是根據無過錯原則，無過錯原則主要強調了行政相對人對於違法行政行為沒有過錯。倘若是由於行政相對人自己的過錯，造成違法行政行為的作出，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護。這一原則得到了德國行政立法的肯定，《聯邦德國行政程序法》第48條第二款列舉規定了三種不適用信賴保護原則的具體情形：（1）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的。（2）受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的。（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。也有學者不是從信賴的正當性出發而是從信賴利益與公益比較的角度來鑒別信賴是否值得保護，並認為公益是成立信賴保護必須要考慮的要件之一。對此反對者認為，信賴保護原則為保賴利益提供的保護方式是存續保護和財產保護，公益在信賴保護原則的適用上不是毫無作用，然而其作用僅限於作為選擇保護方式的判斷基準，即“在原本法律狀態對人民有利時，本應采存續保護之方式，但在公益之要求大於人民之信賴利益之保護時，後者不得不退讓，為彌補人民利益的損失，此時應采財產保護方式。”②也就是說，信賴是否值得保護不是由人民的信賴利益與公益之間的比較得出，公益不是信賴保護成立的要件之一。而僅僅是在成立信賴保護原則后選擇適用合適的保護方式時，公益的衡量才發生作用。筆者認為反對者的意見較有說服力，德國行政程序法對此也是肯定的，依聯邦德國行政程序法第49條的規定看，即使存在緊迫的公共利益需要優先考慮的情況，仍然可以成立信賴保護，只是此時信賴保護的方式由存續保護變為廢除后的財產補償。

綜觀當今大陸法系各國行政法以信賴保護原則進行的制度設計主要體現在 具體行政行為的撤銷與廢止上，其它體現該原則的制度和抽象行政行為的撤銷與廢止、法令不溯及既往、公法上的權利失效、計劃擔保等更適於在更廣闊的憲法層面上展開探討，因而不屬於本文探討的主題。德國是最早確立信賴保護原則的國家之一，其有關該原則的制度化也具有典範作用，以下以德國等大陸法系國家行政法為藍本，探討信賴保護原則在具體行政行為的撤銷與廢止方面的制度構建。

依照依法行政原則，為維護法的純潔性，違法的行政行為自應撤銷，這也是以往形式意義法治行政主義者所著重強調的。然而隨著現代福利國家的發展，利益和價值已趨多元化，人們逐漸認識到單靠形式意義的法治行政是不可能實現真正正義的。在許多情況下，法的安定性和法秩序的穩定性成為實現人權的基本前提，而不加限制的任意撤廢行政行為，正是對這種安定性和穩定性的破壞。於是人們開始從追求絕對形式意義的法治行政向實質意義的法治行政轉變。在這一過程中信賴保護原則發揮了十分重要的作用，可以說現代實質意義上的法治行政正是建立在依法行政與信賴保護二原則不斷平衡的基礎之上，偏廢任何一原則都不可能實現真正的正義。

具體行政行為的撤銷與廢止在以往形式意義法治行政佔據統治地位的時代，是采自由主義。在機械的依法行政的觀念的支配下行政主體可以任意撤銷違法的行政行為和廢止合法的行政行為，而不受任何約束。政府行為的朝令夕改、反覆無常必然對人權構成極大的威脅，也與法治國思想下的法的安定性原則背道而馳，以信賴保護原則為基礎，對具體行政行為的撤銷與廢止設置限制，便是當然的選擇。德國、日本及中國台灣地區現行法在將信賴保護原則制度化的過程中區分各種不同的行為，如合法行政為和違法行政行為；違法行政行為又區分為授益行為、負擔行為及復效行為。針對不同的行為選擇不同的制度。

授益行政行為的撤銷與廢止

授益行政行為使行政相對人產生既得利益，倘若授益行政行為違法，在符合信賴保護要件的情況下，行政主體如撤銷行政行為勢必損害相對人的信賴利益。因此聯邦德國行政程序法對此採取嚴格限制。如德國行政程序法第48條第2款明令禁止撤銷具有金錢或物之給付內容的行政行為。第48條第3款規定，對非物質的行政行為儘管可以撤銷但須依據信賴保護原則給予相應補償。中國台灣地區的《行政程序法（草案）》以及日本的《行政程序法》也作了類似的規定。①

授益行政行為的廢止通常並非由於行政行為的違法性，而往往是客觀狀態發生變化或其他原因造成。廢止原因通常是法定的，德國行政程序法第49條第二款列舉規定了授益行政行為廢止的四種情形：（1）法規容許或行政行為保留該廢止；（2）行政行為附負擔，受益人沒有或未在為他定出的期限內履行該負擔；（3）行政行為所依據的法規或基礎事實發生變更，致使該行政行為繼續存在將危害公共利益；（4）為避免公益遭受重大損害。德國行政法對上述四種情形區別對待。前兩種情形中由於相對人應當預見到廢止的可能性，因而不符合信賴保護的構成要件。在後兩種情形中，若符合信賴保護的構成要件，則應區別情況提供存續保護與財產保護。

負擔行政行為的撤銷與廢止

以往觀點認為若負擔行政行為違法，行政主體得隨時予以撤銷、廢止，信賴保護原則於此場合不適用。理由是負擔行為既然對人民不利，那麼撤銷該行為通常不會發生既得權和信賴保護的問題。因此是否撤銷或廢止由行政機關依據合法性原則和法的安定性原則裁量決定。基於上述理由，聯邦德國行政程序法及日本、台灣現行行政程序法對負擔行政行為的撤銷與廢止也沒有設置任何限制。對此制度設計中國台灣學者提出不同見解，認為下列兩種情形下的負擔行政行為是否必然排除信賴保護原則的適用值得商榷，一是由一對人民更不利之合法處分所取代。二是相對人由於遵守處分內容，已消費或處置標的物，以致無法和很難回復。②這兩種情形下，撤銷行政行為將使人民處於更為不利的境地。因此，於此場合下信賴保護原則的適用似乎更有必要。台灣學者的觀點極具啟發意義，信賴保護原則出發點在於保護公民的信賴利益，因此只要存在信賴利益，並且該信賴利益符合信賴保護的構成要件，就應當援引信賴保護原則予以保護，而不論該行為是授益或是負擔。

復效行政行為的撤銷與廢止

所謂復效行政行為是指對一人授益而同時對另一人生侵益效果的行政行為。③關於復效行政行為如何適用信賴保護原則？大陸法系國家立法上並無明確規定，但綜合判例及各國通說仍可窺見信賴保護原則在這一題域內的制度回應。將相對人的權益與第三人的權益進行比較，可將復效行政行為區分為兩種情形：

1.對相對人為授益，對第三人為負擔。

依據德國的判例及通說，撤銷與廢止此種行政行為應按照前述授益行政行為來處理，即信賴保護原則發揮作用，限制對行政行為的撤銷。我國台灣地區及法國的做法與德國相似。日本通說認為，遇此情形下有必要對相對人的權益與第三人的權益進行權衡，如果第三人權益優越，應承認完全撤銷權，即信賴保護原則不能適用。①

2.對相對人為負擔，對第三人為授益。

遇此情形下，德國、法國及中國台灣地區的判例及通說均認為應依負擔行政行為撤銷之法理解決，即可享有完全撤銷權，不存在依據信賴保護原則對撤銷與廢止設置限制。日本則認為，在此情形下如果第三人權益權越，撤銷權原則上要受到限制。

信賴保護原則是在行政法理論不斷向縱深發展的過程中，形式意義的法治行政觀念被實質意義的法治行政觀念所取代后，由德國等大陸法系國家的學者最先提出來的，后逐漸被大陸法系各國的立法所接受。毫無疑問學者的學說為最終的制度構築了堅實的基礎。中國行政法之所以至今尚未明確確立信賴保護原則，是與理論研究上的落後密切相關的。眾所周知，中國行政法學界長期以來並不重視行政行為基本理論的研究②，涉及行政行為效力的研究既不深入、也難稱系統，與行政行為效力緊密相關的信賴保護原則更是少有問津。

理論研究的落後阻礙了立法的發展。信賴保護原則作為一項當今大陸法系國家行政法的重要原則，在中國卻沒有為它確立應有的地位。加上中國至今沒有頒布行政程序法，有關行政行為的撤銷與廢止零散的規定在各個單行行政法及行政訴訟法上，這樣的做法既不科學，又不系統，更不完善。因此，信賴保護原則在中國還處在理論探索階段，尚未成為現實的制度。借鑒德國等大陸法系國家有關信賴保護原則的理論成果和法律制度，並深入研究以儘快完善中國相關的行政法律制度在當下尤為緊迫。為在中國確立行政法上的信賴保護原則並建立完善相關制度，提出如下構想：

1.加強理論研究，大膽借鑒國外尤其是大陸法系國家有關信賴保護原則研究的最新理論成果，為立法奠定堅實的理論基礎。借鑒不等於照搬，既要借鑒又要創新。理論研究不能離開本土文化，更不能脫離中國現有的行政法律制度。結合中國法律制度的特色，借鑒國外先進的理論成果，在此基礎探索出獨具特色的中國行政法制建設之路，方為良策。

2.在未來的行政程序法中明確確立信賴保護原則為中國行政法的基本原則。大陸法系各國，如德國、日本及中國台灣地區等都是在行政程序法中規定信賴保護原則的。此做法值得借鑒，因為行政程序法是有關行政程序的總則性規定，在總則中確立信賴保護為行政法一般法律原則，然後在分則中進一步細化有關具體制度，既系統又科學。

3.以信賴保護原則為基礎，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。如上所述，信賴保護原則在行政法上主要體現為對行政行為撤銷與廢止設置必要的限制，因此要在行政法上貫徹信賴保護原則，就要完善行政行為的撤銷與廢止制度。中國立法並沒有嚴格區分無效行政行為和可撤銷行政行為，實踐中可撤銷行政行為範圍極其寬泛。無論是職權撤銷還是爭論撤銷，立法上都幾乎沒有設置任何限制，在機械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結果是行政相對人的信賴利益得不到確實的保障，政府的公信力無法得到提升。可見，有關信賴保護原則的制度在中國是極不完善的。解決這一問題，首先應該在立法上確立無效行政行為制度，並將無效的與可撤銷的行政行為加以區分，這是貫徹信賴保護原則的前提。③只有這樣才能將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學界定可撤銷行政行為的範圍。然後仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤銷行政行為區分為授益、負擔及復效的行政行為，針對不同的行為設置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度

四點要求

其一、行政行為一經作出，非有法定事由和非經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變，即行政行為具有確定力和公定力。

其二、行政機關對行政相對人作出授益行政行為後，即使發現有違法情形，只要這種違法情形不是相對人的過錯（行賄或提供虛假資料、信息）造成的，行政機關亦不得撤銷或改變，除非不撤銷或改變此種違法行政行為會嚴重損害國家、社會公共利益。

其三、行政行為作出后，如事後據以作出該行政行為的法律、法規、規章修改或廢止，或者據以作出該行政行為的客觀情況發生重大變化，為了公共利益的需要，行政機關可以撤銷、廢止或者改變已作出的行政行為。但只有通過利益衡量，認定撤銷、廢止或改變已作出的行政行為所獲得的利益確實大於行政相對人將因此損失的利益時，才能撤銷、廢止或者改變相應行政行為、

其四、行政機關撤銷或改變違法作出的行政行為，如這種情形不是因相對人的過錯造成的，要對相對人因此受到的損失予以賠償。行政機關因公共利益需要撤銷、廢止或者改變其合法作出的行政行為，如這種撤銷、廢止或改變導致相對人的損失，要對相對人的損失予以補償。