新聞輿論監督

所謂輿論，即多數人的共同意見。所謂監督，中國《辭海》中的解釋是“監察督促”，也就是說，監督包含兩層意思：一是監察，二是督促，監察的目的是發現問題，督促的目的是解決問題。所以“新聞輿論監督”就是通過新聞媒介來揭示現實生活中存在的問題並促使其解決的一種輿論監督，就是社會各界通過廣播、影視、報刊、雜誌等大眾傳播媒介，發表自己的意見和看法，形成輿論，從而對國家、政黨、社會團體、公職人員的公務行為以及社會上一切有悖於法律和道德的行為實行制約。

作為社會主義國家政治發展成果和政治生活狀態的政治文明，其核心是社會主義的民主政治。充分發揚民主，保證人民真正享有管理國家和社會的權力，保證人民享有廣泛的權利和自由，是社會主義民主政治的重要內容。擴大包括新聞輿論監督在內的公民的民主監督，是擴大公民有序政治參與的手段，也是依法治國基本方略的必然要求。可以說，新聞輿論監督是社會主義民主政治的重要內容，又是社會主義政治文明進步的重要標誌。

在中國，新聞輿論監督是人民群眾行使社會主義民主權利的有效形式，其主要監督方式有報道、評論、討論、批評、發內參等，但其核心是公開報道和新聞批評。因為“輿論監督的實現需要兩個環節：一是提供足夠的輿論信息，即可以形成輿論的事實和情況，使人們對經濟生活、政治生活及社會生活有充分的了解；二是在擁有信息的情況下，對各種政治、經濟和社會現象及有關人進行理性的、坦率的評論。在信息日益豐富的情況下，輿論批評顯得越來越重要，通過人們對普遍關心的問題進行論辯、辯駁乃至爭論，即眾多個體意見的充分互動，最終達到某種為一般人普遍贊同、且能在心理上產生共鳴的一致性意見，從而推動人類社會的進步。”②整個過程就是發現問題，分析問題，解決問題的過程。

作為社會上有多種監督，如黨內監督、人大監督、司法監督、群眾監督等中不可或缺、極具有戰鬥力的一種監督形式——新聞輿論監督以其特有的公開曝光的形式產生的作用和效果與其他的幾種監督是不一樣的，它具有很強的公眾震懾力。然而，據統計，近幾年來，中國因輿論監督引發的新聞官司已經超過1000起，新聞界的敗訴率在30%，屢屢敗訴，即使有的勝訴，也使自身精疲力竭。這種現象，說明新聞輿論承擔著重大的法律責任，卻沒有得到切實的法律保障，也顯出有些人在輿論監督的法律責任理解上存在著偏差。

中共中央在1950年4月19日，專門作出《關於在報紙刊物上展開批評與自我批評的決定》，其中規定：“在一切公開的場合，在人民群眾中，特別在報紙刊物上展開對於工作中的一切錯誤和缺點的開批評與自我批評。”1954年7月17日，中共中央在《關於改進報紙工作的決議》中再次強調：“報紙是黨用來開展批評和自我批評的最尖銳的武器。”

1987年，中共十三大正確分析了社會主義民主政治的歷史趨勢和內在要求，在中國歷史上第一次提出“輿論監督”的新概念，並明確表示：“重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。”1989年11月25日，李瑞環同志在新聞工作研討班上關於《堅持正面宣傳為主的方針》的長篇講話中指出：“新聞輿論的監督，實質上是人民的監督，是人民群眾通過新聞工具對黨和政府的工作及其工作人員進行的監督；是黨和人民通過新聞工具對社會進行的監督，不應僅僅看成是新聞工作者個人或是新聞單位的監督。”在社會主義市場經濟的今天，黨不僅依然將輿論監督作為社會主義監督機制的一個重要內容加以強調，而且中央領導也曾多次對新聞輿論監督給予充分的肯定和高度的評價。

其實，重視新聞批評不僅是執政黨的一項方針政策，而且是中國公民的一項基本的憲法權利。《中華人民共和國憲法》中，有4條涉及新聞：第22條：“國家發展為人民服務為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業，出版社事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開發群眾性的文化活動”；第35條：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由”。在專制社會裡，沒有人享有批評政府機構及其官員的自由。除了諫官以及某些級別的官員可以在隨時可能撤銷的恩准之下批評最高統治者的不當行為之外，其他人是必須沉默的，或在忍無可忍之時訴諸於暴力的反抗。在中國君主專制時期，一般人批評朝廷及其命官構成“誹訕”、“謗訕”或“誹謗”等罪。在英國普通法歷史上，批評政府及其官員曾被稱為煽動性誹謗（seditiouslibel），也是一種犯罪，言論屬實不是抗辯事由。一個按民主原則安排制度的國家，是否承認公民享有揭露以及批評政府機構及其官員不當行為的言論自由？在法律規定上，多數國家只規定言論自由權，並未提及揭露和批評的自由。在這種情況下，這種自由可以從憲法解釋中引申出來，在實踐上則由司法機關在處理案件中發展而得。但是在歷史上，由於多種原因的存在，從憲法承認言論自由發展到明確承認揭露及批評政府機構或政府官員的言論自由，這之間可能有一個過程。

當代中國新聞傳播事業發展異常迅猛，但是中國規範新聞傳播活動的法律體系卻跟不上現實的需要，急待完善。加強新聞法治的研究不僅是新聞傳播事業的需要，也是社會主義民主與法制建設的迫切需要。新聞輿論監督影響面廣，反應最快，震動也大。許多久拖不決或處理不公的嚴重違法犯罪案件，一旦在新聞媒體中曝光，就能引起有關部門的重視，甚至全社會的關注，從而使問題能較快較好地解決。中國在監督司法方面做的很多，但新聞輿論監督是一柄雙刃劍，其潛在的副作用也不容忽視。對此，中國法學界一些年輕的法學家一直比較冷靜。

北京大學的朱蘇力教授就曾指出：司法執法機關的活動還是應與社會輿論保持一種恰當的距離，不能過多地強調社會輿論對審判機關的司法活動的監督。歸納起來，主要有以下幾條理由：

（1）社會輿論反映的結論或觀點並不必然公正，歷史上曾確信為正確的、公正的社會輿論事後看來也並非那麼正確和公正。從統計學上看，“好人”和“壞人”在社會中的分佈是均衡的，因此以新聞界為代表的輿論界也並不總是公正無私的。（2）法律是一門專門的知識，需要專門的技術，過多強調社會輿論的監督作用，在一定意義上是主張“外行領導內行”。（3）作為特定社會、特定歷史時期的民意民心之表現的社會輿論傾向具有很大的不確定性和流動性，以這種不確定的、流動的東西作為審判機關活動的基礎或準則，法律運行必然會表現出一種明顯的波動；而相對說來，法律審判機構的專門化和職業化，法律知識的積累和對人生經驗的積累，以及職業規則的要求，都使審判機構相對來說可能更冷靜一些。（4）能引起社會輿論的案件常常涉及到的是政治性的、道德性的問題，對這些案件的政治性的、道德的評價，不應指導更不應替代法律的評價。如果過分強調社會輿論對司法機關活動的監督，更有可能是給具體的審判人員造成壓力，結果將法律問題道德化、政治化，法律的運行變成隸屬於政治和道德的活動。（5）現實生活中，如果涉及司法案件，輿論界大都是依據新聞報道的事實和歷史社會背景，依據社會的道德意識以及實體法常識來評價法院的決定，並且往往是從判決的最終結果來進行評論。而司法判決所依據的必須是現行的法律，依據法律所認可的、本案的事實，不僅要考慮實體法，而且要考慮程序法，因此有些司法判決不可能令輿論界滿意。③由此可見，司法活動與新聞監督還是不能過於“親密接觸”，否則就會影響了司法活動的正常秩序。這就是新聞監督帶來的副作用。

那麼在《新聞法》尚未出台之前，新聞記者的權利有以下幾項：

（1）採訪權是保障實現新聞媒體新聞職能的記者基本權利

記者作為新聞媒體的組成部分，其享有的權利首先是採訪權。記者的採訪權源於新聞媒體的新聞自由權。在新聞媒體，採制新聞、編輯新聞、發表新聞，都是新聞自由的權利內容。記者的採訪權，就是實現新聞媒體這些新聞權利的基礎。試想，如果記者沒有採訪權，新聞媒體的報道自由從何而來呢？

採訪權，就是記者對具有新聞性的事件有權進行採訪，製作新聞報道，交給自己的新聞媒體編輯、發表。在現在的新聞實踐中，新聞報道有正面報道、反面報道的區別。在進行正面報道的時候，往往不會發生大的問題，但是在進行反面報道的時候，也就是進行輿論監督時，新聞媒體以及記者往往受到威脅、毆打、關押，甚至有生命的危險。然而，社會進步需要這樣的新聞報道，需要記者和媒體揭露社會的陰暗面，這不僅僅是滿足公眾的知情權，更重要的是以新聞為武器，與醜惡的社會現象作戰，以推動社會的進步。正因為如此，記者的採訪權就時時受到侵害的威脅，充滿挑戰性和危險性。在戰場上，記者冒著槍林彈雨，捨生忘死采寫新聞，很多記者為此而貢獻出自己的生命；在現實，面對危險和威脅，很多記者隻身與惡勢力或者腐敗現象爭鬥，與違法行為爭鬥，受到打擊、報復，甚至受到生命的威脅。他們這樣做的目的，就是依法行使自己的採訪權，實現公眾的知情權，實現新聞媒體的職能。他們的行為是可歌可泣的，是值得尊敬的。正是由於有眾多的忠實於新聞職責的記者可歌可泣行為，才保證了新聞媒體在社會生活中，記錄社會發展，報道時事新聞，進行新聞批評，推動社會進步。所有這些，如果沒有新聞記者享有的採訪權作為基礎和保障，都會是一句空話，新聞媒體的職能無從實現。

（2）新聞記者享有新聞報道權

公眾知情權對於一個社會的健康發展而言意義重大。“知情權是公民實現民主權利的基礎，也是保護自己多種權益不受侵害的有效手段。”（1）公眾知情權是指公民享有的知悉政府工作情況和社會公共事務的政治權利。人們一般會將知情權簡單地理解為“自由地知曉”的權利，即不受限制地自如地去獲知自己想了解的信息。其實，這只是知情權所包含的一個方面的內容。知情權還包含的另一層含義是指公民有權要求信息的掌握者將有關信息公布出來的權利（法定不能公布者除外）。（2）如果這種要求得不到滿足，公眾知情權的享受就會受到限制。

新聞報道權是指新聞媒體及記者自由地搜集新聞信息並將它們報道出來的權利，也是讓受眾享受“知曉”的權利。新聞記者通過報道新聞事實與意見、介紹社會光明與美好，抨擊社會腐敗與醜惡，達到傳遞信息，服務社會的目的。新聞報道權是新聞活動得以正常開展的基礎。所以，新聞記者自由的新聞採訪活動只要沒有妨礙公民和政府其他合法權益，就不能受到限制，或者不能以“無可奉告”之類的外交辭令變相限制。

在資訊十分發達的現代社會，受眾要享受好公眾知情權，就必須確保新聞採訪權，因為新聞採訪權在某種意義上已成了公眾知情權得以享受的前提，一旦新聞採訪權受到限制，公眾知情權也就很難得到保障。同時，從經濟快捷的角度看，保護新聞採訪權同樣顯得意義重大。正如北京大學賀衛方教授所言：“由於每家媒體和每名記者的不同立場、興趣愛好和知識背景，不同媒體對同一事件的報道完全可能有不同的方式，而公眾對某一事件的全面和正確了解，恰好需要從各媒體的不同視角和不同側面報道中獲得。拍賣採訪權，實際上就會造成渠道單一的局面，從而有害於公眾的知情權。”

（3）新聞記者享有人身權利不受侵害的權利

每一個新聞記者都是人。人，在民法上稱之為自然人，以與法人相區別。記者既然是自然人，是具有血肉之軀的自然人，拿就在民法上享有一切自然人所享有的人格權。在中國，自然人是民法上最主要的民事主體，享有民事主體所享有的一切人格權。其中生命權、健康權和身體權是最基本的人格權，維護的是人作為主體存在的物質基礎的人格，其他的，還享有名譽權、隱私權、肖像權、人身自由權等作為民事主體必須具有的精神性的人格。法律賦予自然人享有這些人格權，就是要保障其在法律地位上的基本人格，使其真正成為一個完整意義上的民事主體，真正作為一個“人”在社會上存在。

生命權、健康權和身體權，都是物質性的人格權，維護的是人作為民事主體存在的物質性人格。生命權，維護的是人的“活”的權利，是性命維持的權利，是生命安全的權利。健康權維護的是肌體、器官機能的完善性發揮，是這種完善性不受侵害的權利。身體權，則是維護身體組成部分的完整性的權利，表明自然人身體的實質完整和形式完整，不受非法侵害。生命權、健康權和身體權三者結合在一起，實現保護自然人作為民事主體存在的物質基礎，其中任何一個權利受到侵害，人作為民事主體的物質存在就要受到損害，喪失部分人格，最嚴重者，直至喪失全部人格，使這個主體在法律上消滅。因此，法律通過一切手段，保護人的物質性人格權不受到非法侵害。任何侵害自然人生命權、健康權和身體權的行為，都要受到法律的制裁，以嚴格保護自然人的人格權利。

自然人還有一個很重要的精神性人格權，就是人身自由權。新聞記者作為一個自然人，也享有人身自由權，包括身體自由權和意志自由權。身體自由權是自己自由活動、自由行動的權利，意志自由權是自主思維、不受非法干預的權利。記者作為自然人，也享有這樣的權利，而且具有更為重要的意義。作為記者，不僅享有依據身體自由權自由進行採訪的權利，同時，也享有意志自由權，以自己的忠實義務，依據自己的意志判斷，決定真實報道，不作虛偽報道。限制記者的人身自由，同樣侵害的是記者的基本人格權，不僅是記者本人的人身自由受到損害，同時也使新聞媒體的新聞自由受到侵害。

新聞記者是人，是自然人，享有任何人都享有的人格權，其中就包括生命權、健康權、身體權，以及人身自由權。在新聞記者行使採訪權，進行新聞採訪的時候，他作為記者，其採訪權受到保護，作為自然人，他的生命權、健康權和身體權也受到與其他民事主體一樣的嚴密保護。任何侵害記者人格權的行為，都是民法制裁的對象。

在現代信息社會中，新聞機構已成為了人民日常生活專用不可缺少的一部分，它承擔了傳播新聞以實現公民的新聞自由的神聖使命。但是，由於各種主客觀條件的限制，在新聞機構傳播新聞的過程中，可能會給他人的合法權益和自由造成一定的損害。其中，對他人的民事權利的損害，也就是通常講的新聞侵權。

新聞侵權行為又有以下特徵：

首先，要求是一定的新聞媒介公開傳播的新聞才能構成新聞侵權，它發生在傳播新聞的過程中。非以新聞媒介為傳播工具傳播謠言或其他虛偽事實或他人隱私，即使後果嚴重需承擔法律責任，也非新聞侵權。新聞侵權行為必須依附於在新聞傳播媒體。

其次，新聞侵權必須使新聞報道在有不符合事實和法律禁止的內容，從而侵害他人名譽權和隱私權等權利？不符合事實的報道“是指捏造事實，散布謠言，或由於疏忽認定錯誤，擴大或縮小了事實範圍，不當評論與描述，以及新聞圖片報道不符合或超出了法律的界定。”“法律禁止的內容”是指法律中對侵害私人權利和社會公益的行為予以禁止的規定。另外，新聞侵權還必須給特定主體造成損害，“不涉及具體個人，則不構成新聞侵權。”

最後，新聞侵權的主體是新聞機構，只有新聞機構事實的對公民名譽權等權利的侵害才是新聞侵權。

新聞輿論參與國家政治生活的法律依據是中華人民共和國憲法的有關規定確立的。它確定了公民應享有的權利和義務，規定了政府等公共權力的範圍和運行程序。憲法賦予全體公民擁有言論自由和出版自由的權利，而新聞輿論監督是言論自由的表現形式。

法治狀態下的新聞輿論監督，必須在憲法和其它法律允許的範圍內進行。新聞輿論監督權利，不是行政權力的延伸，新聞輿論監督也不是“辦案”。新聞媒介與司法監督、行政監督各有其功能，又有其自身的局限性。司法、行政監督具有強制性，卻常常追懲於事後；新聞輿論監督雖然不具有強制性，卻有警示、教化於前的功能。二者優勢互補，相輔相成，同是法治狀態下制約監督體系的不可或缺的組成部分。

要實現新聞輿論監督的法治化，新聞媒介和新聞人必須把自由和自律（守法）結合起來。言論自由是新聞輿論監督對權力的要求，而新聞媒介自律，則是權利對義務的承諾。法治對社會關係的調整功能，使監督的主客體雙方處於一種規範化的生存方式中。因此，就新聞輿論監督一方的要求來說，建立一支高素質的新聞從業隊伍，不僅是現代政治文明的標誌，更是社會法治化狀態的必然要求。

要實現新聞輿論監督的法治化，還需要以程序化為基礎。合理正當的程序，既是實現公民權利平等的前提，也是政治制度安排的基礎。目前新聞輿論監督制度不完善、監督不力的主要原因之一，是政府行政權力的運作程序等信息不夠公開，這就造成公共權力同監督客體間形成距離和真空，因而造成新聞輿論監督的“盲區”。新聞輿論監督只有在獲得足夠信息的基礎上，公眾才能做出合理的評價，也才能形成輿論，達到監督的目的。因此，按照程序化原則，推進包括立法、執法和行政管理在內的國家政治生活公開化、透明化，進一步擴大公民的參與範圍，這既是政治生活秩序化的基本要求，也是新聞輿論監督的重要使命。

要實現新聞輿論監督的法治化，就必須完備的新聞法體系。新聞法作為一個體系，當然不僅是一個單項法，而是從根本大法憲法到基本法刑法、民法、新聞法，以及其它單項法律法規、司法解釋等內容構成的一個完備的新聞法體系。這個體系賦予新聞媒介以基本權利，也相應規定了新聞媒介應承擔的義務和責任。就中國法制建設的現狀而言，新聞法律的基礎框架已經形成，但存在體系不夠完善、不夠具體的問題，可操作性自然較差。新聞輿論監督需要立法。因而，從中國國情出發，做好這方面的立法工作，對於推進新聞輿論監督，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，具有極為重要的現實意義。