行政監督

（1 ）黨、國家機關和人民群眾是行政監督的主體，具有廣泛性和群眾性。

（2 ）被監督的對象，稱為行政相對方，包括國家行政機關及其工作人員。

（3 ）其內容是相對方遵守法律、法規、規章，執行決定、命令的情況。

（4 ）其目的是，監察和督導國家公共政策執行機關工作人員及國家公務員在行政管理過程中遵紀守法情況。

行政監督有兩種用法：一是指行政主體基於行政職權依法對行政相對人是否遵守行政法規範和執行行政決定等情況進行的監督檢查，也叫行政檢查。另一種是指行政組織系統內容的監督檢查，指的是對行政機關和工作人員的監督。由於第一種行政監督本質上屬於行政管理職能和行政執法活動的組成部分，所以用行政管理或行政執法即可涵蓋，因此一般行政法上的行政監督主要是指對行政權力的監督，其監督對象是行政主體及其工作人員。在第一種意義上使用行政監督概念的著作以及法律規範是極少的。另外,

行政監督可根據不同的標準進行分類。通常由：

（1 ）以行政監督的對象是否特定為標準，可以分為一般監督與特別監督。

（2 ）以行政監督的內容為標準，可以分為公安、工商、海關、資源、環境保護、審計等行政監督。

（3 ）以其實施的時期為標準，可以分為事前監督、事中監督和事後監督。

（4 ）以其主體的任務為標準，可分為依職權的監督與依授權的行政監督。

行政監督是行政管理活動的一個重要組成部分，因此，行政監督應該遵循一定的原則，以保證行政監督的合法性和有效性。

（一）合法性原則：行政監督的合法性是行政監督主體從事行政監督的必要條件。這種合法性主要體現在行政監督主體的合法性、行政監督活動符合法定程序、行政監督活動符合法定方式三個方面。

（二）經常性原則：行政監督作為一種經常性活動，存在於行政管理活動的全過程，具體貫穿於決策、協調、執行等各個環節。經常性監督，有利於及時發現政府行政組織和公務員在處理公務中的不當行為、違法現象，並及時糾正和處理，避免增加社會成本。

（三）平等性原則：依法監督，法律面前一律平等，是社會主義行政監督的基礎。不論是領導機關還是被領導機關，不論是專門監督機構還是一般機構，不論是領導者還是一般公民，在進行監督的權利和接受監督的義務上完全平等，不存在不受監督的特權或享有特權的監督。

（四）廣泛性原則：主要指監督主體、監督對象和監督範圍的廣泛性。行政監督的性質決定了全體公民對政府的公務活動均有實施監督的權利，這種廣泛性還表現在行政監督要對一切政府行政機關的行政行為、行政措施、行政制度的實施進行監督。

（五）有效性原則：主要體現在行政監督實施后的結果如何。有效的行政監督就要做到客觀、公正、準確、及時，做到違法違紀必究，執法必嚴。

根據我國現行法律、法規的規定和行政實踐，最常見的行政監督方法有：檢查、審查、調查、檢驗、勘驗、鑒定等。行政監督的作用主要體現在：

（1 ）它可以及時反饋法律、法規實行的社會效果，為法律、法規的制定、修改、廢除提供實踐依據。

（2 ）可以預防和糾正相對方的違法行為。

（3 ）它是保證執行法律、法規，實現行政目標的具體行政行為。

(一)事前監督、事中監督與事後監督

事前監督是指在行政管理機構進行行政決策、開展行政行為之前進行監督。最典型的事前監督是聽證會制度。聽證會是由立法機關、國家行政管理機構和某些行政事業性單位根據有關規定，召集社會各階層、當事人或有關受益、受害者進行交流、溝通的會議。一般有立法聽政、價格聽政、決策聽政、調查聽政等種類。聽證會的舉行，具有使社會公民和團體了解政府行為過程和信息，參與決策，監督政府行為的作用。

事中監督是指在行政管理機構決策與執行過程中所進行的監督。為了防止行政管理過程中決策的失誤和執行出現偏差，必須開始事中監督，即在決策過程中對決策活動進行監督，在執行過程中對執行活動進行監督。從決策過程來看，這種監督是對決策者進行的面對面的監督，有助於及時發現決策失誤或決策不當，並對其及時予以糾正；從執行過程來看，這種監督有助於及時了解執行情況，及其向決策中心傳遞相關信息，不僅有助於糾正執行偏差，而且有助於及時修正原有的不當決策。

事後監督是指行政決策或者行為作出之後，相關監督主體進行的監督活動。現代社會管理日益複雜和多元化，為行政管理帶來了一定難度和壓力，因此，行政行為往往具有一定先定性，以保證行政權力的權威性和強制性，這就使得人們不能對所有行政行為進行事前監督，這樣，就有必要進行事後監督。最典型的事後監督是國政調查。國政調查是立法機關就國家官員的行為、重大事件進行調查。現代世界各國，無論憲法有無明文規定，均普遍承認立法機關擁有國政調查權，並形成了比較完善的國政調查程序。

(二)長期監督與暫時監督

根據監督活動開展的持續時間不同，行政監督又可以分為長期監督和暫時監督兩種。

長期監督是由常設的行政監督主體對行政管理機構和人員進行的監督活動，上下級之間的日常監督和行政監察監督都是屬於長期監督。長期監督一定會伴隨相應的、穩定的監督主體和規章程序。

暫時監督是指為某一項特別行政事務、行政決策或者突發事件進行的監督和調查。由於暫時監督變化大，產生突然，所以一般不具備一致不變的監督主體和規章程序。權力機關代表的質詢活動是一種較為典型的暫時監督。質詢是立法機關對行政管理機構進行檢查和監督的一個主要方式。所謂質詢，是對被質詢機關的工作不清楚、不理解、不滿意的地方提出質問，要求被質詢機關作出澄清、解釋的一種活動。在我國，對本級人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院的工作提出質詢，是憲法和法律賦予人大代表或人大常委會組成人員在各級人民代表大會或常務委員會會議期間的一項重要職權。按照法律規定，在人民代表大會會議上，必須有l0名以上的人大代表聯名，才能提出質詢案；在人大常務委員會會議上，省級、設區的市人大常委會組成人員5人以上聯名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯名，才能提出質詢案。

行政監督的構成要素包括監督的主體、客體、內容和標準等四個方面。

1.行政監督主體

如果離開真實的主體，沒有有效的制度和完善的機構作為載體，那麼，對行政機關及其行政人員的監督就成為一句空話。當然，不同的歷史時期和不同性質的國家，具有不同的行政監督主體。從某種意義上說，對行政監督主體地位的確立體現了民主程度的差異。中國現階段的行政監督主體，包括國家的行政監督和社會的行政監督兩個方面。其中國家的行政監督有立法機關、司法機關以及行政機關、行政監察和審計部門等。社會的行政監督包括各種社會力量，如政黨組織、社會團體、公民和新聞媒體等。

2.行政監督客體

行政監督主要是針對行政行為和行政權力的監督，而行政行為和行政權力的載體是國家行政機關及其國家公務員，所以行政監督的指向和客體應當是國家行政機關及其國家公務員。依法擁有行政管理權力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬於行政監督的客體。

3.行政監督內容

行政監督主體不是對國家行政機關及其國家公務員的任何行為進行監督，而只是對國家行政機關及其國家公務員在執行公務和履行職責時的失范行為和失效行為進行監督。所謂失范行為是指行政權力的使用者違反了法律的有關規定；失效行為是指在行政權力的運行過程中，儘管投入了相當多的人力、物力和財力，但仍然沒有達到既定目標，行政效率低下等等。政府的違法行為和效率狀態構成了行政監督的基本內容。

4.行政監督標準

行政監督內容的廣泛性決定了監督標準的多維性。綜觀古今中外的行政監督，其標準主要來源於以下幾個方面：

(1)憲法標準。以國家憲法為標準，監督行政機關及其國家公務員制定的規章、制度、命令是否符合憲法的基本精神和有關規定，以及行政機關及其國家公務員的行政行為是否符合憲法精神，是否同憲法的規定相抵觸。

(2)法律標準。以國家權力機關制定的各類法律為準繩，監督國家行政機關及其國家公務員遵循和執行法律的情況。

(3)紀律標準。為了保證行政機關的有效運轉，不僅需要一定的憲法和相關法律規定，而且還需要大量的針對具體政府部門的紀律和制度。如《國家公務員暫行條例》中規定的國家公務員的紀律及行為規範，以及政府有關部門制定的工作紀律和規章制度等，所有這些紀律和制度無疑也是對國家行政機關和國家公務員進行監督的重要依據;

(4)公共政策標準。公共政策是政府制定的調節社會利益關係，推動社會經濟發展，規範社會成員行為的規定、準則和策略等。執行政策是國家公務員的基本職責，違反政策行為必須受到追究和制裁。此外，還有職業道德標準、合理性標準等等。監督的主體、客體、內容和標準四個方面相互聯繫、相互影響，共同構成行政監督的有機統一體。如果四個要素，缺少其中任何一個，行政監督活動都會難以順利進行。

黨對國家行政管理工作的領導和監督的方式有五個方面：一是通過制定正確的路線、方針、政策來實現黨對國家行政管理工作的領導和監督；二是通過黨的各級組織對各級政府及其部門具體實施黨的路線、方針、政策和國家的法律、法令的過程實行監督；三是通過推薦優秀黨員幹部擔任政府重要職務來實現黨對政府工作的領導和監督；四是通過宣傳教育和思想政治工作等手段來實現黨對政府公職人員的領導和監督；五是通過黨的各級紀律檢查委員會審查和處理黨員領導幹部違反黨紀政紀的行為實行監督。

我國權力機關監督政府的方式和內容主要有以下九個方面：聽取和審議政府工作報告；審查和批准國民經濟計劃和財政預算、決算；審查政府的法規、決定和命令；質詢和詢問；視察和檢查；提出建議、批評和意見；受理申訴和檢舉；罷黜職務。

司法監督包括：人民檢察院的監督、審判機關的監督兩類。檢察院對國家行政機關和國家公務人員實行監督的範圍是：法紀檢查；經濟檢查；偵查監督。審判機關監督的方式和種類有：通過憲法訴訟進行的監督；通過行政訴訟進行的監督；通過國家賠償訴訟進行的監督；通過刑事訴訟進行的監督。

（一）行政監察：國家行政監察機關為行使行政監察職能，履行下列職責：檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；受理對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；調查處理國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；

受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；法律、行政法規規定的由監察機關履行的其他職責。

（二）審計監督：審計機關依法對有關國家機關、企事業單位的財政及經濟活動進行審核檢查，以判斷其合法性、合理性、有效性。審計監督是一項專門的財政經濟法律監督制度，是一種經濟監督。主要目的是維護國家財政經濟秩序，嚴肅財經紀律，加強經濟管理，提高經濟效益，為打擊違法犯罪活動提供事實依據，促進廉政建設，保障國民經濟健康發展。

審計監督的內容包括：財政預算的執行和財政決算；信貸計劃的執行及結果；財務計劃的執行和決算；基本建設和更新改造項目的財務收支；國家資產的管理情況；預算外資金的收支；借用國外資金、接受國際援助的財務收支；與財政財務有關的各項經濟活動及收益；嚴重侵佔國家資產、嚴重損失浪費等損害國家經濟利益的行為；全民所有制企業承包經營責任的有關審計事項；國家法律法規規定的其他審計事項。

公民對行政機關及其工作人員的監督，主要包括：批評和建議；控告；檢舉和舉報；申訴；信訪。

輿論監督的主要形式有：新聞輿論監督；公眾輿論監督。

行政監督的作用主要是對行政的政治方向和對行政政策的貫徹執行起保證作用，保護國家、社會、集團利益和公民合法權益，推進行政法制化造就優秀政務家和公務人員。通過行政監督，保障行政機關正確地行使行政權力，保護公民、法人和其他組織的合法權益和國家的整體利益。

行政監督

行政人員作為社會的一個特殊的利益集團，如果沒有有效的行政監督機制，當行政目標與行政人員的個人利益相衝突時，實際的情況往往是，整體利益得不到保護個人利益成為第一位的考慮。鑒於這種情況，必須對行政機關及其工作人員實施行政監督。實施和加強對行政行為的監督，能夠及時發現問題並及時加以解決，防止或糾正違法或者不當的行政行為，懲罰行政人員違法犯罪行為，使國家保持正常的行政秩序。

此外，國家行政機關在實施行政管理活動中，由於種種原因，可能出現違反法律規定，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益的情況。實施和加強對行政行為的監督，可以儘可能使公民、法人和其他組織的合法權益免受侵害。即使受到了侵害，監督主體可以根據不同的情況，採取措施，通過適當的方式和適當的手段，使受到的侵害得到相應的補償。通過行政監督，可以促進現代公務員隊伍的加快建設。

首先，能增強國家公務員的公僕意識。在我國，政府的宗旨是為人民服務，國家公務員不論職位高低、權力大小，都是人民的公僕。實施和加強對行政行為的監督，將行政機關的行政活動置於廣大人民群眾的監督之下，可以增強國家公務員的公僕意識，促進其更好地為人民服務。

其次，通過行政監督，克服官僚主義和腐敗現象。國家行政機關在行政管理活動中，由於種種原因，會存在人浮於事、辦事拖拉、不負責任、相互推諉等官僚主義現象；同時，行政機關中還存在著不少利用手中的行政職權牟取私利、行賄受賄、貪贓枉法等腐敗現象。

行政監督

近年來，行政腐敗的監管不力，與我國的行政監督體制不完善，尤其是監督不力有關。腐敗嚴重影響和敗壞了黨和政府的形象，損害行政機關的權威，這就要求必須要完善行政監督體制，要求行政監察機關更加嚴格執法。加強行政監督是發展民主政治，建設社會主義法制國家的重要途徑。發展民主政治，就是使人民充分行使民主監督權，參政權和議政權，保證人民真正當家作主，管理國家的權力的真正落實。監督權是人民的基本政治權利之一。這是具有中國特色社會主義的行政監督的一大優勢。檢查本行政區域內國家行政機關及公務員是否遵紀守法，履行職務，並依法做出相應的處理決定。行政監督，能夠加強國家行政人員的法制觀念，從而使依法行政的原則在現實行政行為中得到貫徹。首先研究解決行政法律規範自身存在的問題。如對條文規定不具體、不明確，或發現有過時或違法時，應及時研究解決。指導監督對象的行政執法活動，處理監督對象在行政執法中越權、濫用職權或失職瀆職行為。

行政複議是行政監督的一個重要方面。

胡錦濤同志指出：我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。把民主法治作為社會主義和諧社會六條基本特徵的第一條，其內涵深刻，意義深遠。紮實推進社會主義和諧社會建設，要求我們高度重視和充分發揮民主法治在構建和諧社會中的作用。行政複議作為民主法治的一個重要組成部分，加強行政複議監督對建設社會主義和諧社會具有十分重要的意義。

一、行政複議監督對構建社會主義和諧社會的重大影響和作用

行政監督

建設社會主義和諧社會，穩定是前提，沒有穩定就沒有和諧。行政複議制度作為行政機關的一項層級監督制度，對維護社會穩定、構建社會主義和諧社會有著十分重大的影響。

（一）行政複議監督是構建社會主義和諧社會的重要保障。一個和諧的社會，必然有穩定的社會、政治環境和有條不紊的社會生活秩序。動蕩不定、秩序混亂、社會矛盾激化，不可能使人們和睦相處、安居樂業。當然，任何一個社會都不可能沒有矛盾和衝突，不可能沒有分歧和裂痕。和諧的社會在於能夠運用法律制度和規則力量來不斷化解衝突，彌合裂痕。行政複議監督以公開、公正、公平和便民為價值取向，以法律的規範性、強制性為特點，通過行政複議機關對公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為違法或者不當侵犯其合法權益的申請事項的審查，對被申請人作出的違法或者不當的具體行政行為予以撤銷或者變更，從而最大限度地保護老百姓的合法權益，達到調整社會關係，平衡社會利益，調整社會矛盾，維護社會秩序的目的。從一定意義上說，行政複議監督制度是保護最廣大人民群眾的根本利益，真實實踐“三個代表”重要思想，促進行政機關依法行政和維護社會穩定的重要支撐點和有力保障。

（二）行政複議監督是構建社會主義和諧社會的重要途徑。行政複議是上級行政機關對下級行政機關的具體行政行為實施有效監督的重要途徑之一，是行政機關自我糾正錯誤的一種法律監督制度。它以公民、法人或者其他組織的申請為啟動程序的前置條件，以糾正違法的或者不當的具體行政行為、保護行政管理相對人的合法權益、保障和監督行政機關依法行使職權為主要工作內容，程序簡單、方便快捷，不收申請人任何費用，直接體現了胡錦濤同志提出的構建社會主義和諧社會重要思想的要求，是實踐構建和諧社會重要思想十分重要的工作領域和重要途徑。行政複議機關在辦理行政複議案件中，通過對下級行政機關作出的具體行政行為的合法性、適當性審查，不僅要維持行政機關合法、適當的具體行政行為，保障行政機關依法行政；同時要對被申請人作出的違法或者不當的具體行政行為予以撤銷、變更，確保申請人的合法權益。且複議決定一經作出，就具有法律約束力、強制力和執行力，被申請人必須認真履行，不得因對複議機關作出的行政複議決定不服而申請行政複議，更不能向人民法院提起行政訴訟。如果被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政複議決定，行政複議法明確規定“行政複議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。”正是由於行政複議監督的權威性和解決社會矛盾的有效性，從而確立了行政複議監督在維護社會穩定、構建和諧社會中的重要地位和作用。據統計，我省2004年行政複議案件在撤回申請率、撤銷率、審結率方面，要比行政訴訟案件分別高出2.57個百分點、4.97個百分點、4.64個百分點；在維持率方面，行政複議案件要比行政訴訟案件低7.96個百分點。這就說明行政複議作為行政機關內部監督制度比行政訴訟制度，在程序上更快捷、實用，對糾正行政機關違法或不當的具體行政行為，保護當事人合法權益起到了應有的作用，是構建社會主義和諧社會的一個重要途徑。

（三）行政複議監督是構建社會主義和諧社會的重要手段。行政複議監督制度的一項重要功能就是救濟功能。公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為違法或者不當侵犯其合法權益，就可以通過行政複議的渠道尋求法律保護。近五年來，全省各級行政複議機關共受理行政複議案件18029件；經過認真審查，依法對被申請人作出的違法或者不當的具體行政行為予以撤銷、變更、責令履行、確認違法的有4188件，佔23.23%，有效地保護了申請人的合法權益。從而行政複議監督必然有利於理順、平衡社會關係，有利於化解、消除社會矛盾和衝突，有利於社會矛盾的總體緩和，減少信訪案件，特別是減少目前日益增加的群體性上訪事件，促進安定團結，達到構建社會主義和諧社會的目的。因此，加強行政複議監督是構建社會主義和諧社會的重要手段。

二、行政複議監督的現狀及存在的問題

（一）行政複議監督的現狀：

我國行政複議制度建立以來，特別是《中華人民共和國行政複議法》實 施以來，我省各級行政複議機關堅持以人為本、複議為民的原則，積極受理辦理行政複議案件，紮實開展行政複議工作，有效地加強了行政複議監督。其主要現狀是：

——行政複議受案辦案情況。1999年10月至2004年12月，全省各級行政複議機關共收到行政複議申請19484件，受理18029件，占收到行政複議申請的92.53%；不予受理1091件，佔5.60%；其他處理364件。審查結案17124件，占受理的94.98%.其中對原具體行政行為維持的8423件，佔46.72%；撤銷、變更、責令履行、確認違法的有4188件，佔23.23%。

——行政複議案件的主要情形。從2004年全省各級行政複議機關受理的2839件案件情況分析看，主要有以下幾種情形：一是從申請複議事項看，不服行政處罰申請行政複議的有1478件，占受案總數45.87%；不服行政許可的124件，佔3.85%；不服行政強制措施的259件，佔8.04%；不服行政收費的150件，佔4.66%；不服行政不作為的69件，佔2.14%；其他1142件。二是從被申請人身份看，以鄉鎮政府為被申請人的行政複議申請有550件，占受案總數的17.07%；以市、州政府為被申請人的36件，佔1.12%；以省級政府部門為被申請人的22件，佔0.68%；以省政府為被申請人的4件，其他25件。三是從審結情形分析看，申請人撤回申請542件，占受案總數的19.09%；維持的1355件，佔47.73%；撤銷的447件，佔15.74%；變更的73件，佔2.57%；確認違法19件；責令履行29件；其他類179件；未審結195件，審結率93.13%.四是從行政複議案件類別看，全省行政複議案件共有24類。公安類有599件、工商類374件、土地類303件、城建類112件、勞動類89件、林業類83件、交通類56件、技術監督類47件、衛生類36件、環保類22件、水利類20件、民政類19件、礦產類15件，其他10件以下的類別有：稅務、物價、農業、計劃生育、審計、司法、教育、文化、人事、新聞出版、財政等。

——行政複議案件呈現的新特點。近年來，隨著人們的法制意識不斷增強，行政複議監督也出現了一些新變化。

行政監督

今年1月至7月，省政府共收到行政複議申請49件，加上去年結轉的5件，共54件。從案件的受理情況看，主要呈現以下幾個特點：一是受理案件增多。案件的受理率比去年同期上升16.12%；受理案件數比去年同期增加45.45%，超過了去年全年的受理案件數。二是集團申請行政複議的案件增多。集團申請行政複議的案件占收到申請總數的近20%，其中嶽麓區天頂鄉505戶村民不服省人民政府徵收補償裁決案，申請人數高達1679人。三是省人民政府作為被申請人的案件增多。省人民政府作為被申請人的案件6件，占收到申請總數的12.24%。四是國土資源管理方面的案件增多。申請人不服征地審批、征地補償標準裁決、征地拆遷、土地權屬的處理、發放或註銷土地所有權或使用權證等國土資源管理方面的案件有38件，占收到申請總數的70.37%。五是首次受理了涉外的行政複議申請。長湘五一路橋投資有限公司、長湘伍家嶺投資有限公司不服長沙市人民政府《關於外移城區湘江一橋等四個大橋收費站的通告》案，申請人就是英屬維爾金群島的企業。六是申請人委託律師作代理的複議案件增多。收到的54件行政複議申請中有近70%的申請人請了律師作代理，其中長湘五一路橋公司、長湘五家嶺投資公司不服長沙市人民政府《通告》案和嶽麓區天頂鄉505戶、1679名村民不服省人民政府征地補償裁決案的申請人都是到北京請的律師作代理。

（二）行政複議的監督功能得到有效發揮

一是積極受案辦案，老百姓尋求救濟的渠道暢通。全省各級行政複議機關，在人員少、案件多的情況下，克服種種困難，堅持依法受案辦案，保證了行政管理相對人通過行政複議救濟渠道的暢通，維護了公民、法人和其他組織的合法權益。近五年來，全省各級行政複議機關共收到行政複議申請19484件，受理18029件，審查結案17124件。其中，2004年全省各級行政複議機關共收到行政複議申請3222件，受理2839件，審結2644件。在審結案件中維持原具體行政行為的1355件，佔47.73%；申請人撤回申請的542件，佔19.09%；撤銷、變更原具體行政行為和確認違法、責令限期履行的568件，佔20%.有效地保護了廣大人民群眾的合法權益。

二是強化了對行政複議決定履行情況的監督，確保老百姓合法權益落到實處。行政複議法規定申請人不履行行政複議決定可以申請人民法院強制執行，但被申請人如不履行或者無正當理由拖延履行行政複議決定的，除規定“行政複議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行”外，卻缺乏強制性規定。為防止和減少下級行政機關拒不履行或者故意拖延履行行政複議決定的情況發生，認真履行行政複議決定，實實在在地保護老百姓的合法權益，全省各級複議機關採取積極措施，加大對履行行政複議決定監督力度，確保了行政機關作出的行政複議決定認真履行、行政相對人的權益落到實處。如長沙市政府對2000年以來承辦的行政複議案件進行清理，對被申請人未依法履行的7件行政複議決定，由市政府向被申請人下發督辦函，要求被申請人在督辦函規定的期限內執行好複議決定並報告履行情況，使原未執行的行政複議決定得到了執行。攸縣人民政府實行行政複議案件跟蹤回訪制度，對已被依法撤銷的具體行政行為，在送達行政複議決定書后，及時與被申請人單位的領導、法制機構負責人及執法人員交換意見，指出具體行政行為的違法、不當之處，督促被申請人執行行政複議決定，並要求被申請人總結行政執法的經驗教訓，加強和改善行政執法，推進依法行政。

行政監督

三是各級行政機關依法行政能力有了進一步增強。通過多年來貫徹實施行政複議條例和行政複議法，各級行政機關普遍認識到行政複議制度對行政機關依法行政提出了更新、更高的要求，行政行為受到行政複議的嚴格監督。上級行政機關對下級行政機關的行政複議監督，其解決行政爭議的有效性和徹底性決定了行政機關如果不嚴格依法行政，侵犯了行政管理相對人的合法權益，都將在行政複議中被撤銷、變更其行政行為，並承擔相應的法律後果。行政機關通過行政複議、特別是被撤銷的行政複議案件，對自己的行政行為合法與違法、適當與不當、對與錯有了更加清醒的認識，並採取措施有針對性地加以改進，提高了依法行政意識和能力。

四是通過行政複議監督，推進了制度建設。近年來，湖南各地在積極受理辦理行政複議案件、解決行政爭議的同時，注意發現行政複議監督中存在的問題，及時加強制度建設，完善規範管理。如郴州市政府法制辦審查某房地產公司不服市規劃局行政處罰的行政複議申請時，發現郴州市執行國家法律規定的城市規劃缺乏詳細的技術規範要求，在審查結案后，建議市政府制定相關的規定，市政府採納了市政府法制辦的建議，很快出台了《郴州市城市規劃管理技術規定》，填補了郴州市城市規劃管理的空白，推進了該市城市管理的規範化、法制化制度建設。

（三）行政複議監督中存在的主要問題

總的來說，行政複議監督制度對保護老百姓的合法權益，促進行政機關依法行政發揮了較好的功能和作用，但也還存在不少突出問題。主要表現在以下幾個方面：

一是行政複議監督認識不到位。行政複議是行政機關內部的一種層級監督制度，它對於防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進行政機關依法行政起著非常重要的作用。然而，有個別地方的領導對行政複議法的立法宗旨缺乏深刻的認識，自覺接受行政複議監督的意識淡薄。在實際工作中仍然熱衷於運用行政手段開展工作，不大注重通過行政複議監督手段解決問題。有的甚至片面強調某項工作的重要而拒不執行行政複議制度，一旦行政管理相對人申請行政複議並作出裁決，就埋怨行政複議機構不支持其工作，甚至明確表示不履行法定職責，因而嚴重影響了行政複議監督工作的深入開展。

二是不依法受案，辦案質量不夠高。主要表現在：第一，不依法保護公民、法人和其他組織申請行政複議的權利。有的行政複議機關收到行政複議申請后，強調人手少，經費不足等困難，或者是疑難案件，怕把握不準，怕當被告，不依法受理。第二，不及時審理。有的收到行政複議申請，不及時依法審查，案件久拖不決，超期結案的較多，有的案件最長達一年半之久才結案。第三，違反法定辦案程序。對需要依法履行告知義務的不告知；對需要辦理延期手續的不按規定報批等。第四，不依法公正裁決。個別地方因怕當被告或怕有利害關係的第三人群體上訪，對明知應當予以撤銷的行政複議案件仍然維持，缺乏公正性。據了解，有一個縣一年受理了60多件案件，全部作出維持決定。

三是行政複議機構和隊伍建設與其所承擔的工作任務不相適應。行政複議機構是法定的行政主體，但各級政府和部門法制機構的設置和建設，與其所承擔的行政複議工作任務，以及與行政複議制度本身的要求還有很大差距。有的行政複議機構辦理行政複議案件只有1個人，不符合辦案程序的規定；還有的部門既無機構又無人員，使行政複議工作失去了基本的組織保障。大多數行政複議機關的行政複議機構都沒有編製，行政複議工作人員多為兼職人員。大部分辦案人員因行政複議案件大幅激增，工作辛苦，加上行政複議機構工作條件差、待遇低，又無辦案津貼，難以留住人，行政複議專業隊伍無法形成，整體素質難以提高。

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四是行政複議經費與工作的需要不相適應。行政複議法關於“行政複議機關不得向申請人收取任何費用，行政複議活動所需經費由本級財政予以保障”的規定在許多地方未落實到位。全省除個別地方行政複議辦案經費基本有保障外，大部分地方的行政複議經費處於緊張狀態，大多數地方根本沒有將行政複議經費列入財政預算。

五是地區之間發展不平衡。從全省122個縣（市、區）政府辦理行政複議案件統計情況看，2003年全省有11個縣（市、區）沒有受理一起行政複議案件；2004年又有19個縣（市、區）沒有受理一起行政複議案件，其中城市區14個，佔19個縣（市、區）的73.6%。而永順、雙峰、宜章、祁東縣和冷水灘區受理行政複議案件數均超過30件。

三、切實履行行政複議職責，充分發揮行政複議監督在構社會主義和諧社會中的作用

在全面推進依法行政、建設法治政府、構建和諧社會過程中，如何加強行政複議工作，充分發揮行政複議監督在構社會主義和諧社會中的作用，是擺在各級政府法制機構面前的一個大課題，需要我們探索和研究，筆者認為主要解決好以下幾個問題：

（一）深刻理解《綱要》精神，抓住行政複議監督的關鍵。國務院《全面推進依法行政實施綱要》第30條提出：“認真貫徹行政複議法，加強行政複議工作。對符合法律規定的行政複議申請，必須依法受理；審理行政複議案件，要重依據、重證據、重程序，公正作出行政複議決定，堅決糾正違法、明顯不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。要完善行政複議工作制度，積極探索提高行政複議工作質量的新方式、新舉措。對事實清楚、爭議不大的行政複議案件，要探索建立簡易程序解決行政爭議。加強行政複議機構的隊伍建設，提高行政複議工作人員的素質。完善行政複議責任追究制度，對依法應當受理而不受理行政複議申請，應當撤消、變更或者確認具體行政行為違法而不撤消、變更或者確認具體行政行為違法，不在法定期限內作出行政複議決定以及違反行政複議法的其他規定的，應當依法追究其法律責任。”這是行政複議監督工作當前和今後相當長的時間必須遵循的準則，要深刻理解，認真貫徹落實。要根據《綱要》的精神依法受案辦案，公正裁決，積極探索建立簡易複議程序和當面審理方式，為當事人提供解決行政爭議的公平“平台”，進一步提高行政複議效率。要積極探索增強行政複議監督的獨立性和專業性；探索建立較完善的行政複議責任追究制度，以切實保障行政複議法的規定能夠嚴格執行，行政複議工作的質量能夠提高，行政複議監督的作用能夠充分發揮。

（二）狠抓制度創新，探索行政複議監督的新方法、新方式。一是積極探索新形勢下行政複議監督的新特點、新方法，改革行政複議申請、受理方式，方便申請人提出申請。有條件的地方，可以通過信函、電報、電傳、傳真和電子郵件等方式提出申請，受理行政複議案件；二是改革行政複議案件審理方式，積極推行行政複議聽證制度和專家論證制度；三是加大行政複議監督的透明度，建立公開審理制度和重大疑難案件集體審議制度；四是完善辦案程序，用制度規範申請、受理、審查、決定、送達、執行等各個環節的期限和責任，嚴格保證行政複議的公正與效率；五是完善行政複議的證據制度，強化被申請人的舉證責任；六是建立行政複議案卷公開查閱制度，除涉及國家機密、商業秘密和個人隱私外，允許單位、個人查閱、複印行政複議案件材料。

（三）提高辦案質量，真正做到取信於民。確保行政複議案件質量，實現行政複議公開、公正、公平、及時、便民，是行政複議監督的基本要求。行政複議辦案質量的好壞直接影響到行政複議制度的生命力，影響人民群眾對政府的信任，也影響到人民群眾的合法權益。為確保行政複議辦案質量，保證行政複議決定的公正、公平和準確無誤。一方面要嚴格按照行政複議法的程序規定受案辦案，特別是對疑難複雜案件要引入聽證機制、專家論證機制，或者進行公開審理，以確保案件質量。另一方面，要按照《綱要》的要求，積極探索行政複議簡易程序，及時辦理簡易案件，充分實現行政複議便民的目的。據統計，2004年我省以鄉鎮政府為被申請人的行政複議申請有550件，占案件總數的17.07%；以縣級政府部門為被申請人的1756件，佔54.50%；以縣級政府為被申請人的332件，佔10.30%；以市、州政府部門為被申請人的497件，佔15.43%.這些案件中特別是縣級政府受理的行政複議案件中，約三分之二的案件是簡單、事實清楚的簡易案件。如果嚴格按照法定程序辦理，就有可能給申請人或被申請人都造成不應有的損失，有的甚至可能導致矛盾激化。為使行政複議真正做到公正、及時、便民，對簡易案件應簡化辦案程序，直接迅速處理。既保證辦案質量，又方便快速，真正樹立起行政複議的嚴肅性和權威性。

（四）加強隊伍建設，建立一支高素質行政複議監督工作隊伍。行政複議人員水平的高低，直接影響行政複議工作的開展，也直接影響今後行政複議工作的發展。在建設法治政府、構建社會主義和諧社會的新形勢下，行政複議已經並將還會出現許多新情況、新問題，需要許多高素質人才去研究和探索。同時，辦理行政複議案件，是一項政治性、政策性、專業性很強的工作，它涉及的法律關係複雜，程序和期限要求嚴格，不容有絲毫懈怠和差錯。而且行政複議案件數量在大幅增加，難度在不斷加大，這方面的壓力與責任也越來越重，這些均對行政複議人員的素質提出了更新更高的要求。特別是縣級政府法制機構複議人員顯得更為突出，從我省2004年辦理的行政複議案件情況看，全省以鄉鎮政府為被申請人的行政複議申請有550件，占案件總數的17.07%；以縣級政府部門為被申請人的1756件，佔54.50%.這就說明71.57%的複議案件發生在縣，縣級政府法制機構的複議任務非常繁重，但恰恰相反，目前縣級政府法制機構的力量十分薄弱。所以，必須下大力加強行政複議監督隊伍建設，特別是要把增加行政複議人員力量和提高人員素質擺上重要議事日程。要把思想好、業務精通、責任心強、作風過硬的同志選拔到行政複議工作崗位上來；要加強思想理論和業務學習，建立定期培訓或輪訓制度，提高行政複議人員的政治素質和業務素質，以適應形勢發展和工作需要。

（五）堅持以人為本，積極探索調解結案方式。行政複議不適用調解，這是行政複議制度的一項重要原則。其主要理由是調解作為解決民事爭議的基本原則，民事爭議相關當事人的法律地位是平等的，基本特徵是尊重當事人的意願，使當事人在互諒互讓的基礎上達成共識，從而使糾紛得到解決。一切調解的基礎以相關當事人擁有實體

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處分權為前提，沒有實體處分權就不存在調解，因為只有在一方當事人主動放棄某些權利的情況下，或者各方當事人相互放棄某些權利，調解才有可能，無權利放棄即無調解。而行政複議案件中的申請人和被申請人，雖然他們在行政複議中的法律關係是平等的，但是他們之間的行政法律關係是不平等的。被申請人在作出具體行政行為的時候是代表國家行使行政權，作為申請人處於受行政權支配的地位。被申請人行使的行政權力，是法律賦予的，是代表國家履行職責，不依法履行職責就是失職，應當追究其法律責任，因此沒有實體上的自由處分權。而受行政權力支配的申請人更無權參與國家權力的處分。如果承認行政複議適用調解原則，則意味著允許行政機關可以任意處分法律賦予的職權，意味著國家利益、公共利益可能被出賣。正是基於這種觀點，《行政複議條例》第八條曾經規定，“複議機關審理複議案件，不適用調解。”但在行政複議實踐中，調解結案的比例是比較大的，1999年10月至2004年12月，我省各級行政複議機關受理辦結的17124件案件中，申請人要求撤回行政複議申請，從而行政複議終止的案件3099件，占受理案件總數的18.1%.其中2004年申請人撤回申請542件，占受案總數19.09%，比前幾年略有增加。在這些撤回申請的行政複議案件中，除了極少數是通過辦案人員解釋使申請人明曉了有關法律規定，認識到自己的要求不正確主動撤回複議申請的之外，幾乎都是因為被申請人重新審查並改變了原具體行政行為，申請人才撤回行政複議申請的。在申請人撤回申請、行政複議終止的背後，是行政複議機構辦案人員所做的大量協調工作，如指出被申請人原具體行政行為的錯誤，說服被申請人改變原具體行政行為，動員申請人撤回申請等等。也就是說，行政複議機構在辦理這些案件時，實際上採取了協調的方法，通過調解結案的。因此要根據《綱要》的精神，結合行政複議實際，繼續探索行政複議調解結案方式，提高辦案效率，營造良好的和諧社會環境。

（六）加強對縣級政府行政複議工作的指導和監督。縣級人民政府是我國的基礎政權組織，對於國家法律、法規以及各項方針政策的貫徹執行，起著關鍵性的作用。由於大量的行政管理行為發生在基層，縣級政府的工作部門、鄉鎮人民政府處於行政執法的第一線，直接面對群眾，大量的行政爭議發生在這個層面。據統計，2004年，全省的行政複議案件中以鄉鎮政府為被申請人的，占受案總數的17.07%；以縣級政府部門為被申請人的，佔54.50%；以縣級政府為被申請人的，佔10.30%.行政訴訟案件以鄉鎮政府當被告的有40件，佔4.9%；縣級政府部門當被告的369件，佔45.17%；縣級政府當被告的193件，佔23.62%.從以上情況看，縣及縣級以下政府和政府部門當被申請人、被告的比例分別高達81.87%、73.69%.可見，縣及縣以下政府和部門的行政複議應訴工作量大、面廣，任務十分繁重。加強對縣級政府行政複議工作的指導，充分發揮其層級監督功能，依法糾正基層行政機關違法和不當的具體行政行為，是化解各種社會矛盾，減少糾紛，構建社會主義和諧社會的重要方面。

由於我國尚未制定行政程序法典，至今沒有行政監督程序的系統規定，只有個別單行法律、法規中有少量的關於行政監督程序的規定。大致包括如下內容：

1、表明身份。行政主體的工作人員在實施行政監督時，應佩帶公務標誌或出示相關證件，以表明自己有權執法的身份。

2、除法律、行政法規另有規定外，對有關實物、場所實施監督檢查時，應當通知當事人到場，進行公開檢查。當事人無正當理由拒不到場的，不影響檢查的進行。

3、行政監督檢查必須按照法定時間或正常時間及時進行，不得拖延而超過正常檢查所需的時間，應堅決杜絕變相拘禁或扣押，否則，應承擔相應的法律責任。

4、對涉及公民基本權利的某些特別檢查，必須有法律的明確授權，應當符合法定的特別要件和方式。比如，對女性身體進行檢查，應由女工作人員進行。

5、說明理由。在作出不利於相對方的檢查結論前要允許相對方陳述和申辯，並說明作出監督檢查結論的理由。

6、告知權利。行政主體應在作出不利於相對方的監督檢查結論后，告知相對方相應的救濟手段（補救手段）。