依法治稅

依法治稅理論的歷史發展可以劃分為兩個階段：

第一階段

國務院於1988年在全國稅務工作會議上首次提出“以法治稅”的口號；1989年5月，全國首屆“以法治稅”研討班在京舉行，掀起了 學習 和貫徹“以法治稅”的第一個高潮。這一階段中，以法治稅主要是針對治理整頓稅收秩序而提出來的。

第二階段

隨著“依法治國”的方略先後被第八屆全國人大（1996年3月）和黨的十五大（1997年9月）認可和確定，特別是在1998年3月，國務院發布的《關於加強依法治稅嚴格稅收管理許可權的通知》，使得依法治稅的理論探討進入了全新階段。

需要指出的是，從“以法治稅”和“依法治稅”，這一字之差，深刻反映了稅收管理從法律工具主義到法律價值理性的根本轉變。

依法治稅，這是稅收工作的永恆主題，研究的時間長，而且內容很多，涉及稅收立法、執法、執法環境等方面，並且每個內容又包括很多小的方面。研究這個課題就應該從某一個方面著手，範圍要盡量小，針對性要強。如果選擇“關於依法治稅的問題和對策”這樣的題目，那就開口太大，研究起來比較困難。（節選自《應用寫作》雜誌2002年第7期《堅持做到“六要”提高稅收調研報告質量》）

1、明確了依法治稅與依法治國之間部分與整體，局部與全局的關係。依法治稅只有在依法治國的大背景下，並作為依法治國整體系統工程中的一個子系統工程深入進行。正如國際貨幣基金組織法律事務部專家小組所指出的，“法制是一個超越稅收的概念。依法治稅取決於整個法律制度的發展，但稅收這一領域足以顯示法制的優越性和要求。”

2、突出了依法治稅的核心 內容 和手段——稅收法制建設。稅收法制建設本身就是一個包括立法、執法、司法和守法以及法律監督等在內的統一體，其內容亦極其廣泛和豐富。

3、指出了依法治稅所要達到的基本目標——“徵稅主體依法徵稅、納稅主體依法納稅”和根本目標——“稅收法治”。

4、將“徵稅主體依法徵稅”置於“納稅主體依法納稅”之前，表明了依法治稅的重點在於前者。

5、表明了依法治稅和稅收法治二者間的關係：前者是手段，後者是目的；前者是過程，後者是狀態。

1、從“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略高度看。黨的“十五大”已將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為黨領導人民治理國家的一條基本方略。江澤民總書記在報告中指出：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。”稅收工作作為國家的一項重要經濟工作和宏觀調控的重要手段，理所當然要依法進行。實際上，依法治稅就是依法治國的局部實踐和重要組成部分。

2、從發展社會主義市場經濟的客觀要求看。實行公有製為主體、多種所有制經濟共同發展，這是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，而要使多種所有制經濟共同發展、公有制實現形式多樣化，就必須統一稅法，公平稅負，為各種所有制經濟創造一個平等競爭的稅收環境，這就從客觀上提出了強化依法治稅的要求。只有嚴格執行稅法，強化稅收征管，規範執法行為，及時有效地查處各種稅收違法行為，才能保證各種所有制經濟真正在同一起跑線上公平競爭，才能促進社會主義市場經濟健康、有序地發展。

3、從稅收的固有屬性看。稅收是國家憑藉 政治 權力，按照法定的標準，強制地、無償地取得財政收入的一種方式。稅收固有的這種強制性、無償性本身就決定了法治的不可或缺，特別是在發展社會主義市場經濟條件下，企業 將逐步成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立的商品生產者和經營者。國家和企業的分配關係主要通過稅收的方式來實現，而且稅收還是調節過高收入、緩解社會分配不公矛盾的重要手段。

4、從新時期治稅思想的內在要求看。國家稅務總局提出“法治、公平、文明、效率”的新時期治稅思想時，把“法治”擺在了首要位置，由此可見其重要性。稅務機關必須認真執行稅法，不得自立章法或濫用職權，有法不依，以權代法、以言代法；納稅人也必須認真履行依法納稅義務。

納稅人自行申報納稅是實現依法治稅的前提

納稅主體的明確是分清法律責任的首要條件。縱觀稅收征管史，我們歷來強調納稅人必須依法納稅。但最終落不到實處，其根本的癥結是納稅主體沒有到位，成因是稅收管理形式所致。專管員管戶制度的存在使納稅人擺脫不了稅務保姆——專管員，如同哺乳嬰兒離不開母親的襁褓，而稅務專管員對應由納稅人自行辦理的涉稅事宜大包大攬，由此形成納稅主體混淆。新的稅收征管模式確定以納稅人自行申報納稅為基礎，取消專管員管戶制度，改面對面的保姆式管理為櫃檯式作業，納稅人應納稅款自行計算，申報納稅自行辦理，並對申報內容的真實性、稅款計算的準確性、申報資料的完整性、申報納稅的及時性承擔相應的法律責任。

稅務機關依法徵稅是實現依法治稅的基礎

稅收的法治主要包括稅務機關依法徵稅和納稅人依法納稅。稅務機關要督促納稅人依法納稅，必須先規範自身的執法行為；要促使納稅主體到位，必須擺正自己的位置，建立相應的管理模式；要劃清征納雙方的法律責任，必須明確自己的權力和義務。新的稅收征管模式要求在計算機網路支持下，實現集中徵收、重點稽查，這為稅務機關規範執法設計了 科學 的征管結構和形式。集中徵收這不僅是一種形式的轉換，而且是組織模式、管理機制的變革，是實現依法治稅的必要途徑。新《征管法》頒布后，我們焦作市地稅系統上線了“新稅務管理信息系統”，建立了“以集中徵收為切入口，以計算機網路為依託，完善了按照征管業務明確分工環環相扣的稅收運行機制，建立了崗位責任書制度，形成了相互聯繫、相互制約的內部管理體系和外部監控機制。

計算機網路是實現依法治稅的物質保證

回顧十幾年來的稅收征管改革史，我們曾嘗試過取消專管員管戶制度，推行征、管、查二分離或三分離，試圖建立新的征管模式，但改革到一定程度就被擱淺，擺脫不了依靠人海戰術的傳統管戶方式，工作效率低下，稅收監控不力，依法治稅難以實現。稅收征管新模式將計算機網路作為技術支持，將稅務幹部從繁雜的手工作業中解脫出來，為征管結構的轉變、人力資源的重新配置、納稅主體的歸位、征納雙 方法 律責任的確定創造了條件，為稅收征管信息在各環節的互聯帶來了可能，為對納稅人實施有效的監控提供了保障。2004年，我所在的解放區地方稅務局作為《新稅務管理信息系統》的試點單位，投入近40萬元資金，新購置了42台計算機及網路伺服器，ups電源、激光印表機、掃描儀等辦公自動化配套設施，實現了集中徵收和無紙化辦公，累計開票4萬元份，徵收稅款4208萬元，特別是局內外部網站的開通，為稅法宣傳落實起到了重要橋樑作用。

依法治稅的 理論 研究 和探討

完善稅收立法，保證有法可依

我國所有稅種的立法權、解釋權及稅目稅率確定權一律集中在中央，這不利於財權與事權的統一，不利於調動地方的積極性，應儘快出台基本法，明確中央和地方各自立法的範圍、許可權，調動地方政府的積極性，杜絕超越許可權、擅自立法現象的發生。

儘快健全稅收實體法和程序法

一是單行稅收 法律 的制定要以 科學 合理設立稅種為基礎，增強可操作性，對現有稅種該調整的調整，該合併的合併，該取消的取消。二是提高多數適用的暫行條例、補充規定的法律級次，由人大以法律形式頒布，提高稅法的嚴肅性、權威性、穩定性。

堅持稅務機關獨立執法的權力

明確有關單位協稅護稅義務與責任。新《征管法》已明確規定稅務機關在稅務行政執法領域的唯一合法主體地位，明確了有關部門的協稅護稅義務及其如果不履行這種義務所應承擔的法律責任，保證稅務機關進行有效的監督檢查，增強執法剛性。

建立稅務警察，健全司法保障體系

到目前為止，專業化的稅務司法保障體系還未真正建立起來。稅務機關對於涉稅犯罪活動沒有獨立的偵查、預審、檢察、審判等權力，稅務司法活動基本上依靠非專業性的公、檢、法機關執行，這樣就造成了一方面由於沒有有效的司法保障體系，使得《稅收征管法》中所規定的稅務機關所具有的種種檢查權、行政處罰權、強制執行權等缺乏必要的保障手段而難以落實。

加強對行政事業性收費的管理

“費改稅”的基本條件已經具備。一是亂收費已成 社會 公害，人民群眾要求規範地方性收費的呼聲日益高漲，因此把某些費轉化為稅既沒有給納稅人增加負擔，又遏制亂收費所產生的不良後果，人民群眾是擁護的。二是有些費具有稅的性質，在技術上容易轉化和過渡。如 教育 附加、社會保障費、養路費等。三是地方稅務機構力量充足，經驗豐富，也使“費改稅”有了堅實的組織保證。

加強培訓

提高稅務人員依法行政的觀念和素質

樹立依法辦事觀念，不搞地方保護主義；樹立公平觀念，既要應收盡收，又要落實各項稅收政策；改善服務觀念，創新服務手段。面對稅收任務重、壓力大的現有局面，我所在的解放地稅局就提出了“向征管質量要收入、向清繳欠稅要收入、向優化納稅服務要收入”的口號，圍繞焦作市開展的百鄉千所效能升級活動提出了“文明用語、優質服務、公正執法”十二字方針，開展“優質服務窗口”、“讓納稅人滿意的基層站多”等評比活動，努力構建依法誠信納稅的氛圍。2005年8月起，焦作市地稅系統開展了人生觀、權力觀、紀律、素質、廉政等五方面為主題的教育活動，教育全體幹部職工牢固樹立為稅收事業獻身的崇高信念；2004年，我們開展了業務大練兵活動，對前兩名進行重獎，提高了幹部職工幹事創業的積極性。

完善監督制約機制

增強自我約束能力

為保證依法治稅落到實處，就必須完善內部和外部監督制約機制。在內部監督方面：全面推行稅收行政執法責任制，在明確執法部門職責、規範執法程序的基礎上，對不履行職責或執法不當行為追究當事人責任；針對各地執法檢查多流於形式，檢查標準尺度不一，檢查結果不如實上報 問題，加強稅收執法檢查；利用 計算 機進行考核，建立科學的考核體系；建立稅務行政賠償制度，切實保護納稅人利益。外部監督方面：本著對黨高度負責和有則改之、無則加勉的精神，強化公開制度，做到稅法公開、政策公開、征管制度公開、稅務人員紀律公開、稅務案件查處公開，增加工作透明度，讓全社會都來關心、支持稅收工作。我們解放地稅局就建立了“特約監管員”制度，每年邀請14位重點稅源 企業、個體納稅戶和人大政協代表擔任特約監督員，召開座談會，現已徵求合理化建議42條。

深化征管改革

為依法治稅打下堅實的體制基礎

征管改革的實質是要建立起一套對外監控有力，對內科學分工，相互制約的高效運轉的執法新體制。從完善納稅申報，推行分類管理；完善稅源監控，建立納稅服務中心；強化集中徵收，實行“一窗式”管理；簡化納稅手續，為納稅人提供優質服務；建立多層稽查體系，強化稽查制約機制等入手，強化稅收管理的科學性、準確性。

科學制定稅收計劃

稅收增長速度應當與國民 經濟 發展 速度相適應，但一些地方政府為了片面的追求財政稅收，致使完不成任務的稅務部門產生空轉稅、過頭稅；任務容易完成的部門為下年留底子，有稅不收。因此，要進一步改革稅源監控措施，逐步將稅源的動態發展置於稅務系統的有效監控之內，將稅收計劃的制定與各地國民經濟的發展聯繫起來，在全國實現以國民經濟的稅收負擔率替代“基數加比例”作為計劃制定和下達的主要依據。

加強稅法宣傳

儘快建立統一完備的稅法公告制度，增強稅法的覆蓋面，滲透力和透明度；堅持不懈地搞好稅法宣傳月，突出宣傳與人們日常生活密切相關的地方稅種，創新宣傳形式、多藉助新聞媒體優勢，及時傳播有關政策法規，使納稅人真正從內心認同了納稅光榮、偷稅可恥。

完善協稅護稅 網路

稅徠務部門作為依法治稅的主力軍，要積極向黨政人大領導宣傳稅收政策，尤其是要爭取將比較成熟的稅收規定轉化為當地黨政、人大的規範性文件，著重加強與地稅、工商、公安、銀行、建設、規劃、房管等部門的聯繫。2005年的房屋租賃業稅收專項檢查中，我們就邀請了各辦事處18名協稅人員進行一對一工作，取得了良好效果。自查納稅戶577戶、補辦稅務登記23戶，未納入管理17戶，自查補繳稅款41.3萬元。

加大稽查力度，增強稅法剛性

稅務稽查是稅收征管的最後一個環節，是強化依法治稅的關鍵環節。針對涉稅犯罪逐年增多的現象，我局建立了稅務違章案件舉報中心，開展陽光稽查服務，明確了“下發自查通知書——約談紀錄——納稅人自查——正式檢查”的稽查程序，在實地檢查10日前將《納稅人自查自糾通知書》送達被檢查單位，採取座談和上門輔導的方式讓納稅人進行自查自糾；實行“文明稽查五公開”，公開案件舉報方式、公開稽查程序，公開政策諮詢和舉報電話，公開涉稅案件處理結果，公開執法監督方式；設立了“稽查廉政回訪卡”，嚴查稽查人員吃、拿、卡、要、報的行為。

一是加強宏觀稅收政策調研，推動新型稅收立法體制的建立。我國稅制改革的任務相當艱巨，稅收基本法和中央、地方主體稅種等實體法都未完成立法。因此，稅制的健全完善，稅收宏觀調控作用的發揮，稅收工作的規範、創新，經濟和稅收領域中一系列重點難點問題的解決，都有賴於對宏觀經濟和稅收問題的調查研究。法規工作人員要適應新形勢、新任務，把調查研究作為自身工作的基本要求，深入調研，積極獻言，從理論和實踐上回答建立新型稅收立法體制的各種問題，推動科學規範的稅收立法體制儘快建立。

二是堅持以人為本，加強執法隊伍建設。推進依法治稅，必須培養和造就高素質的稅務幹部隊伍。為此，要始終堅持以人為本，實施人才興稅戰略，建設一支政治過硬、業務熟練、作風優良、執法公正、服務規範的地稅幹部隊伍。首先，建立健全領導幹部定期法制培訓制度，不斷提高各級領導幹部依法行政的能力和水平；其次按照注重綜合素質、提升執法能力、創新培訓方式、實施全員培訓、促進終身學習的要求，形成多層次、多渠道、大規模的培訓工作格局，培養大批法律、經濟、稅收和計算機複合人才。同時，加強地稅行業文化建設，強化理想宗旨教育，提高廣大地稅幹部的思想政治素質；再次，進一步建立健全法制工作機構，充實專門法律人才，充分發揮各級地稅法制機構在依法治稅工作中的職能作用。

三是強化稅法宣傳，優化稅收工作環境。提高全民的納稅意識，實現依法治稅，需要全體稅務人員和社會各界的共同努力。我們要在總結多年稅法宣傳工作經驗的基礎上，堅持與時俱進，不斷創新宣傳的形式，開展全方位、立體化、多層次、多形式的活動，切實增強宣傳的針對性、系統性和實效性；要建立健全普法工作制度，進一步落實工作責任制，完善考核評估、監督檢查、工作激勵等制度，推進法治教育的經常化、制度化；要緊密圍繞地稅工作大局，根據工作實際，把憲法、市場經濟法律法規、行政法律制度作為法制宣傳教育的重點。通過深入持久的普法活動，不斷增強全民依法納稅意識，優化稅收工作環境。

四是建立健全執法監督機制，全面推行執法責任制。解決依法治稅問題，最根本的措施就是強化執法監督。在現行征管機制下，各級地稅法制機構和人員要充分發揮執法監督機制內在的自我糾錯、自我完善的作用，建立完善對稅收執法行為事前、事中、事後監督的日常監督機制。事前環節，著力在加強對稅收規範性文件管理上下功夫；事中環節，堅持和鞏固重大稅務案件審理工作；事後環節，充分發揮複議、應訴和執法檢查的功能。在嚴格內部監督的基礎上，加大政務公開力度，廣泛接受外部監督，提高執法的透明度。同時，積極推行稅收執法責任制，按照稅收執法權行使的內在規律，以法律法規賦予稅務機關的職責和權力為依據，分解崗位職責，建立嚴密科學的崗責體系；明確工作流程，細化工作規程；實施綜合評議考核，把上下考核、平時考核與年終考核、內外評議、人評與機評有機結合起來，形成規範合理的考核制度；嚴格過錯責任追究，切實做到賞罰分明，獎懲適當。以確保稅收執法權依法運行，使全體地稅幹部真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，共同將依法治稅工作不斷推向深入。