失業保障制度

失業保障制度最早由比利時在1901年建立，隨後的幾年，法國、丹麥、挪威等國也相繼建立了失業保障制度。我國的失業保障制度建立於1986年，國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，只保障四種人：宣告破產的企業的職工，瀕臨販產的企業法定整頓期間被精減的職工，企業終止、解除勞動合同的職工，企業辭退的職工。1993年我國又頒布了《國有企業職工待業保險規定》，將保障範圍又擴大了三種：按國家有關規定被撤銷、解散的企業的職工，停產整頓企業被精減的職工，依法及按照有關省、自治區、直轄市人民政府規定享受待業保險的其他職工。我國的失業保障制度是一種新建立的社會保障項目，目前仍有許多不足，如保障範圍窄，僅限於國有企業職工，加之資金來源只靠企業繳納，就十分有限，因而我國的失業保障制度還處在不斷地探索和完善過程中。

失業保障制度的理論基礎是，就業水平是由一個國家的經濟活動水平決定的，是難以改變的，所有試圖改變就業水平的措施都將影響市場本身的運作機制，會受到市場機制的報復，失業率還會回復到以前的水平。但事實也會帶來許多社會問題，造成社會成員之間收入的巨大差異，產生社會不穩定的種種因素。此外，失業還涉及社會公平的問題。既然就業水平本身難以改變，改變就業水平的政策使用不當會影響效率，甚至造成宏觀經濟失調。因此政府對失業問題的解決方式就是失業保險和失業救濟工作。通過失業保險和失業救濟使得失業者能維持一定的生活水平，使他們對市場經濟機制所帶來的失業現象能夠容忍。此外，失業保險和失業救濟讓一部分人自願退出勞動力人口，這些形式上的失業者在失業救濟的保證下，主動放棄工作，雖然形式上他們是失業者，事實上是他們未來領取失業救濟才登記為失業者，實際上他們也分享了社會經濟發展和增長帶來的好處。

此外，失業保障制度本身對就業水平也有一定的主動影響。首先，失業保險和失業救濟所需要的基金是由就業者支付的，這一基金的數額過大會影響就業者的勞動成本。其次，失業保障制度對就業也有正面效應。由於失業者的邊際消費傾向高於就業者，因此從就業者和僱主那裡徵收的社會保障基金以失業保險和失業救濟的形式轉移給失業者后，可以產生比就業者自己消費更高的消費水平，有利於刺激總需求和拉動經濟的發展。

(一)在劃分失業人員類型的基礎上，確定失業保障的範圍、條件和標準。

在我國，失業人員一般包括：1．城鄉新成長的尚未就業過的無業人員；2．城鄉勞動組織中的隱蔽性失業人員；3．城鄉就業后因企業破產、產業結構調整而暫時無法就業的人員；4．農村鄉、村企業外從事非農產業后而失業以及流入城鎮而找不到工作的無業人員；5．城鎮就業后被解僱、開除、除名的違法違紀人員以及自動失業人員。除第5類人員外，按城鄉一體化保障原則的要求，上述失業人員都是失業保障的對象，並根據不同情況分別確定各類失業人員享受失業救濟金的條件、標準、領取期限。

(二)失業保障方式的確定。

保障方式靈活多樣，有以勞代賑，就業培訓、有期限的經濟援助，一次性救濟等，通過不同方式的失業保障，使失業者既能得到生活保障，又能幫助和刺激失業者積極就業，努力工作，並鞭策在業人員努力向上。

(三)失業保障資金的來源和籌集方式。

主要有：1．企業按法律規定無條件一次性繳撥給失業保障部門的失業保障捐，2．其他經營性勞動組織建立用於失業保障的專項風險基金；3．失業保障部門對以勞代賑組織提成一部分利潤。

(四)失業保障管理體制。

與社會主義有計劃商品經濟相適應，國家從宏觀上建立失業率計劃控制指標，與勞動部門的勞動工資管理相協調，實行城鄉失業與就業的統一的業務管理。

1.國有企業改革對失業保障制度的需求。

改革開放以來，搞活國有企業一直被作為改革的核心問，要想繼續推進國有企業改革，就必須設法解決國有企業的富餘人員。從理論上來講，解決富餘人員一方面可以堰過擴大企業規模，提高勞動邊際生產力來內部精化；另一方面就是把窗餘人員排斥到市場中去。要想減輕國有企業的冗員負擔，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發的問題足以為實施者所顧慮。諸如，人們對社會主義主人感的認同，要求在被釋放的同時，必須得到某種補償。因此，建立失業保障制度是國有企業深化改革的重要條件。

2.社會主義市場經濟體制建設對失業保障制度的需求。

市場經濟體制下的經濟運行，受到價值規律的調節，自然會在各市場主體之間形成激烈的市場競爭，而作為競爭的結果，必然是一部分企業或因經營困難裁減工人，或因破產導致全體工人失業。這種情況，即使在資本主義制度下也都是政府想極力避免或努力控制的事情。社會主義市場經濟體制在確立了市場配置資源的基礎地位后，也不可避免的地存在著競爭，無論是上述的國有企業，還是不斷擴大的非公有制企業，在競爭激烈的市場環境內，都是按市場機制來配置資源的，其中包括勞動力資源。在這個過程中，會不斷地發生勞動力被遊離並引起某些障礙，為了克服這一障礙，必須有一個完善的失業保障制度來緩解由失業引起的壓力。失業保障能夠提供的社會穩定的功能不僅使它成為正在形成的社會主義市場經濟體制的一項重要內容，而且，還可以在從經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中起到保障這種轉型實現的重要作用。因此，建立社會主義市場經濟體制對失業保障制度也提出強烈的需求。

3.實現工業化的過程對失業保障制度的需求。

我國經濟發展對失業保障制度的各種需求，不僅表現在對失業保障制度建立的迫切性上，而且對失業保障的程度也提出非常高的要求。為此，努力提高對失業保障制度的供給就成為一種自然的選擇。

1.失業保障的覆蓋面過窄。

失業保險的本質特徵之—是具有普遍性，這就是說，所有有勞動能力且願意就業的失業者都應包含在失業保險的保障範圍內。具體到中國現階段，農民被排除在失業保障的範圍之外，這似乎還可以用中國當前的國情和農民的實際情況來解釋。不過，僅就城鎮而言，個體經營者和便不在保障範圍內，私營企業的工人、農民合同制工人基本上沒有失業保險。到1998年底，全國參加失業保險的職工總數占城鎮職工人數的比例為63.7%，這就是說，在城鎮職工中尚有36.3%的人未參加失業保險。可見，失業保障僅在城鎮還有較大的未覆蓋空間。

2.失業保險資金籌措不足。

在已經實施的失業保險中，國家規定的失業保險資金籌措渠道是企業和國家財政，在實際執行中也有少數地區由勞動者個人籌措，但總的來說，企業和國家財政在失業保險金籌措當中佔有絕對的比例。顯然，這種資金負擔方式不盡合理，特別是由於企業(主要是國有企業)的效益不好，拖欠失業保險金情況嚴重，再加上國家財政也比較困難，因此，僅依靠這兩個方面來籌措失業救濟金明顯力不從心。所以，開闢失業保險資金籌措的新渠道，是完善失業保險制度的一個重要方面。

3.失業救濟水平低下。

失業救濟金的發放一開始規定的標準是按照職工標準工資的60%—75%，後來改為按當地社會救濟金額的120%—150%。這本來就十分有限，但許多地方有時還達不到這個標準。據統計，1995年全國城鎮發放失業救濟金為8.2億元，領取失業救濟人數為261.3萬人，平均每人每月領取失業救濟金26元;1996年全國城鎮發放失業救濟金為13.8億元，領取失業救濟人數為330.8萬人，平均每人每月領取失業救濟金35元。如此的失業救濟狀況根本不能保證基本生活的要求。

4.失業保障的管理混亂。

這一方面體現在失業保險資金的支出極不合理。1995年全國共支出失業保險資金18.9億元，其中，用於失業救濟，促進再就業的為15.1億元，這就是說，尚有3.8億元，佔總支出的20%以上的失業保險資金支出並未用於失業救濟等費用上。這說明，失業救濟資金的使用滲漏十分嚴重。另一方面在管理體制上也極不完善。現行的失業保險制度並不是一個統一的體系，而是條條管理與塊塊管理相互交叉、分級式保險與行業性保險各行其事，結果必然是造成各自為政、業務交叉、成本上升。此外，失業保險機構內部管理也存在問題，諸如機構設置、管理費提取比例等缺乏嚴格規範。

從中國失業保障的基本情況和失業保障制度存在的問題來看，中國失業保障制度還處於初創時期，面對日益嚴重的失業壓力，失業保障制度的供給與需求的失衡非常突出。為此，必須加快失業保障制度的建設。

根據中國失業保障制度供求失衡的現狀，健全失業保障制度需作如下幾方面的努力:

1.區分失業保險與救濟的不同功能。

目前，我國在實施失業保障時，只是通過失業救濟來提供失業者的基本生活費，還沒有劃分失業保險與失業救濟的嚴格界限。其實。失業保險與失業救濟是有區別的。失業保險是一種保險制度，失業保險金的發放要體現不同失業者在失業前對失業保險基金貢獻程度的差別，即發放金額與當事人失業前繳納的失業保險金有關。而失業救濟是對那些具有領取失業保險金資格的失業者，在領取保險金的期限內沒有實現再就業仍處於失業狀態而發放的救濟性資金，以保障其基本生活。這意味著對失業者實現了雙重的保障，更有利於完善失業保障制度的功能。

2.提高失業保險和救濟的給付水平。

失業保險和失業救濟的目的是為了促進失業者實現再就業和維持其失業期間的基本生活。然而，就目前我國的失業保險和救濟水平來看，很難達到上述的目標。因此，第一，要改變過去失業保障資金主要來源於國家財政和企業繳納這兩個渠道對失業保險金籌措的限制，實現國家、企業、個人共同負擔的失業保險金籌措方案。隨著個人收入水平的不斷提高，這種方案實施的現實性越來越強。第二，把部分國家資產貨幣化，用以補充失業保險金和失業救濟金。

3.建立以失業保障促進失業者再就業的機制。

我國是一個發展中國家，經濟發展水平以及由此決定的財力不可能實行高度保護的失業保障體制。這就使我們的失業保障主要用來保證失業者的基本生活。然而，基於我國經濟快速發展的趨勢，很容易使我們步西方高福利政策的後塵。雖然這可能是若干年後的事情，但是有鑒於發達國家在實行高福利政策過程中表現出的諸多弊端，我們應該未雨綢繆，主要是建立一個既能保證失業者基本生活要求，又能激發失業者尋求再就業的積極的失業保障體制。為此，我們不能把對失業者的高度保障作為發展目標，而應該走目前成為西方發達國家趨勢的再就業培訓的道路，即我們要儘早地把失業保障的重點放在對失業者的再就業培圳上，努力實現一個以再就業培訓為主導，兼顧失業者基本生活的失業保障體制。之所以如此，我們還應該看到我國傳統的自發保障功能的作用。在我們的傳統中，以家庭、親友為基礎的保障功能比較發達，這也是我們目前雖然在統計數字上有相當規模的失業人口，但是處於生活絕對困境的失業者並不多的一個重要原因。以此作為一個條件，加快失業者再就業培訓體制的建設可以有相對寬鬆的社會承受力為基礎。如果我們能以此作為失業保障制度發展的方向，那麼我們就可以建設一個有效的失業保障體制，為社會主義市場經濟的運行提供最有力的保障。

4.統一失業保障的管理機構及加強失業保障的法制建設。

目前，包括對失業人口的管理、失業保險資金的管理和發放，以及再就業培訓等內容的失業保障管理體制還沒有實現統一，某些行業或部門建立有相對獨立的失業保障管理體系。這種狀況，既不符合失業保障的社會性要求，又在管理上造成機構重疊，浪費了有限的失業保障資金。因此，為了使失業保障制度實現有效地運行，必須統一失業保障的管理機構。具體地講，就是要建立一個由國家統一協調，各級政府的勞動保障部門實施專業管理的分層次的失業保障體制。為了保證這一目標的實現，必須加快中國失業保障法制建設的步伐。為此，一要在憲法中增補失業保障方面的條款，以增強失業保障法制的權威性；二要儘快制定和通過《失業保險法》及其配套法律，以維護失業保險法律的真正效力；三要明確和制定有關法律責任和處罰條款，以發揮失業保險法律的震懾力。