關於促進通用航空業發展的指導意見

國務院辦公廳關於促進通用航空業發展的指導意見

（國辦發〔2016〕38號）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

通用航空業是以通用航空飛行活動為核心，涵蓋通用航空器研發製造、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全產業鏈的戰略性新興產業體系，具有產業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強等特點。近年來，我國通用航空業發展迅速，截至2015年底，通用機場超過300個，通用航空企業281家，在冊通用航空器1874架，2015年飛行量達73.2萬小時。但總體上看，我國通用航空業規模仍然較小，基礎設施建設相對滯后，低空空域管理改革進展緩慢，航空器自主研發製造能力不足，通用航空運營服務薄弱，與經濟社會發展和新興航空消費需求仍有較大差距。為加快提升服務保障能力，促進產業轉型升級，釋放消費潛力，實現通用航空業持續健康發展，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實國務院決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，充分發揮市場機製作用，加大改革創新力度，突出通用航空交通服務功能，大力培育通用航空市場，加快構建基礎設施網路，促進產業轉型升級，提升空管保障能力，努力建成布局合理、便利快捷、製造先進、安全規範、應用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系。

（二）基本原則。

市場主導，政府引導。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，支持新興航空消費，鼓勵企業根據市場需求不斷創新，促進通用航空市場持續壯大。更好地發揮政府統籌謀划、規劃引導和政策支持的作用，加大簡政放權力度，優化飛行報審程序，提高審批效率，為通用航空企業提供高效便捷服務。

安全第一，創新驅動。處理好安全與發展的關係，強化安全主體責任和監管責任，建立健全軍地聯合監管機制，實施分類精細管理，確保飛行和空防安全。加大改革力度，通過政策創新、管理創新、技術創新和服務創新，最大限度釋放市場潛力。

重點突破，全面推進。以加快基礎設施建設、擴大低空空域開放、提升空管保障能力、促進產業轉型升級為重點，打破制約產業發展的瓶頸。做好整體設計規劃，統籌通用航空與公共航空運輸協調發展，推進軍民深度融合，推動通用航空業全方位發展。

（三）發展目標。

到2020年，建成500個以上通用機場，基本實現地級以上城市擁有通用機場或兼顧通用航空服務的運輸機場，覆蓋農產品主產區、主要林區、50%以上的5A級旅遊景區。通用航空器達到5000架以上，年飛行量200萬小時以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業。通用航空器研發製造水平和自主化率有較大提升，國產通用航空器在通用航空機隊中的比例明顯提高。通用航空業經濟規模超過1萬億元，初步形成安全、有序、協調的發展格局。

二、培育通用航空市場

（四）強化交通服務。發揮通用航空“小機型、小航線、小航程”的特點，適應偏遠地區、地面交通不便地區人民群眾的出行需求，積極發展短途運輸，提供多樣化機型服務，實現常態化運輸。鼓勵有條件的地區發展公務航空，滿足個性化、高效率的出行需求。

（五）擴大公益服務和生產應用。鼓勵和加強通用航空在搶險救災、醫療救護等領域的應用，完善航空應急救援體系，提升快速反應能力。擴大通用航空農林作業面積，基本實現主要林區航空護林，推廣通用航空在工業與能源建設、國土及地質資源勘查、環境監測、通信中繼等領域應用。

（六）鼓勵航空消費。推動通用航空與網際網路、創意經濟融合，拓展通用航空新業態。促進通用航空與旅遊業結合，在適宜地區開展空中遊覽活動。鼓勵發展飛行培訓，提高飛行駕駛執照持有比例。積極發展個人使用、企業自用等非經營性通用航空，鼓勵開展航空體育與體驗飛行。利用會展、飛行賽事、航空文化交流等活動，支持通用航空俱樂部、通用航空愛好者協會等社會團體發展，擴大通用航空愛好者和消費者群體。

三、加快通用機場建設

（七）優化規劃布局。完善綜合交通運輸體系，加強通用機場整體布局規劃，做好與各類交通運輸方式的相互銜接。在偏遠地區、地面交通不便的地區以及年旅客吞吐量1000萬人次以上的樞紐運輸機場周邊建設通用機場，改善交通運輸條件。在自然災害多發等地區以及大型城市等人口密集、地面交通擁堵嚴重地區建設通用機場，滿足搶險救災、醫療救護、反恐處突與公共管理等需要。在航空製造等重點產業集聚區以及農產品主產區、重點國有林區等地區建設通用機場，服務於工農林等通用航空活動。在世界自然文化遺產、國家級風景名勝區、重要體育產業基地等地區建設通用機場，促進空中遊覽、航空體育、飛行培訓等發展。

（八）合理確定標準。綜合考慮人口、土地、空域資源、交通運輸、產業基礎等條件，立足市場需求和發展實際，因地制宜推進通用機場建設。合理確定通用機場建設規模和標準，通用機場設施要堅持經濟、適用、美觀、綠色的原則，在確保運行安全的前提下，節約投資和降低運行成本。

（九）完善審核程序。由省級發展改革部門組織編製轄區內通用機場布局規劃，徵得民航地區管理局、戰區空軍（空域管理部門）同意，報省級人民政府批准，抄報國家發展改革委、財政部、交通運輸部、民航局和中央軍委聯合參謀部、空軍。新建通用機場項目執行現行規定，由省級人民政府按照批准的規劃審批（核准）。國家發展改革委、中央軍委聯合參謀部商有關方面研究建立通用機場升級轉換為運輸機場的機制。

（十）統籌協調發展。加強區域協作，推進京津冀、長三角、珠三角等地區和重點城市群的綜合型通用機場建設，保障通用航空運營服務，打造區域通用航空網路重要節點。鼓勵樞紐運輸機場所在城市建設綜合型通用機場，疏解樞紐運輸機場非核心業務。優先支持支線機場增設通用航空設施，拓展業務範圍，兼顧區域通用航空運營服務綜合保障。鼓勵通用機場對社會開放並公布機場以及服務保障設施資料信息。引導相鄰地區打破行政區劃限制，共建共用通用機場。統籌加快通用航空空管、油料儲運、運營、維修等服務保障設施建設。

四、促進產業轉型升級

（十一）提升製造水平。構建國家通用航空業研發創新體系，鼓勵建立通用航空業創新平台，提高關鍵技術和部件的自主研發生產能力，加快提升國產化水平，發展具有自主知識產權、質優價廉的通用航空產品。支持大型水陸兩棲飛機、新能源飛機、輕型公務機、民用直升機、多用途固定翼飛機、專業級無人機以及配套發動機、機載系統等研製應用。推廣應用北斗導航、廣播式自動監視等新技術，研發適用我國低空空域通信、導航、監視、氣象與空中交通服務需求的核心裝備，開展重大適航審定實驗室等建設，提升行業運行、服務、安全的管理和技術水平。

（十二）促進產業集聚。優先在空域、土地等條件具備的地方，建設50個綜合或專業示範區，促進通用航空業集聚發展。培育和打造具備國際先進水平的通用航空製造龍頭企業，逐步形成一批具有核心競爭力的骨幹企業，支持眾多中小企業集聚創新，發展先進通用航空裝備、專業化配套系統和設備。推動運營服務創新，加強綜合保障能力建設，促進管理改革措施在區域內先行先試。鼓勵地方創新配套政策，積極吸引社會資本，發展與各地經濟聯繫緊密的通用航空優勢產業，發揮通用航空產業對區域經濟發展的帶動作用。

（十三）深化國際合作。積極對接和吸納國際通用航空業優質資源，加強通用航空製造、運營管理、飛行培訓等領域的合作，引進、消化和吸收先進技術，提升我國通用航空產品設計和製造水平。創新國際合作模式，鼓勵創建通用航空國際研發合作平台及國際化通用航空工程中心，增強技術創新能力。鼓勵和支持通用航空企業依託“一帶一路”倡議、自由貿易區等政策優勢，促進具備比較優勢的通用航空產品“走出去”，積極開拓國外市場，提升自主品牌的國際競爭力。

五、擴大低空空域開放

（十四）科學規劃空域。及時總結推廣低空空域管理改革試點經驗，實現真高3000米以下監視空域和報告空域無縫銜接，划設低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機動飛行。研究制定並組織實施空域分類標準，在國（邊）境地帶、空中禁區、全國重點防控目標區和重點防空目標等重要地區劃設管制空域，包括航路航線、進近（終端）和機場管制地帶等民用航空使用空域，確保重要目標及民航航班運行安全。

（十五）優化飛行服務。完善基礎性航空情報資料體系，制定併發布目視飛行航空圖，實時發布監視空域和報告空域的飛行動態、天氣條件情況，提升低空空域航空情報、航空氣象、飛行情報與告警服務能力。簡化通用航空飛行任務審批、飛行計劃申請和審批（備案）程序，原則上通用航空用戶僅向一個空管單位申請或報備飛行計劃；涉及管制空域的飛行活動，須申請飛行計劃和空中交通管制許可，長期飛行計劃只作一次性申請；僅涉及監視空域和報告空域的飛行計劃，報備后即可實施。

（十六）提高審批效率。飛行管制分區內的飛行計劃申請，應在起飛前4小時提出，審批單位需在起飛前2小時批複；超出飛行管制分區在飛行管制區內的，應在起飛前8小時提出，審批單位需在起飛前6小時批複；跨飛行管制區的，應在起飛前1天15時前提出，審批單位需在起飛前1天18時前批複。監視空域飛行計劃，航空用戶應在起飛前2小時向飛行計劃受理單位報備，飛行計劃受理單位需在起飛前1小時向空管部門報備；報告空域飛行計劃，航空用戶應在起飛前1小時向飛行計劃受理單位報備。對執行應急救援、搶險救災、醫療救護與反恐處突等緊急、特殊通用航空任務的飛行計劃，應隨報隨批。

六、強化全程安全監管

（十七）加強適航管理。按照現有職責分工，國家發展改革委負責6噸/9座及以上通用飛機和3噸及以上直升機製造項目核准，其他項目由省級人民政府核准。工業和信息化部負責完善通用航空器生產製造行業標準，制定民用無人機生產標準規範。民航局負責完善通用航空器、零部件的適航標準和審定程序，提升通用航空器型號審定能力，加強航空油料的適航管理，實現適航管理全覆蓋。

（十八）確保運行安全。建立跨部門、跨領域的通用航空聯合監管機制，形成全過程、可追溯的安全監管體系，由國家空管委辦公室、民航局牽頭，按照“地面管控為主、空中處置為輔”的原則，分類分級、各司其責，實施通用航空器運行安全監管。民航局負責建設通用航空安全監管平台，充分運用移動網際網路、大數據等現代信息技術，提升通用航空器地面和空中活動的監控與追蹤能力，實現飛行動態實時監控。工業和信息化部負責民用無人機無線電頻率規劃管理。軍隊負責查證處置空中違法違規飛行活動，公安部門負責“落地查人”，嚴厲打擊“黑飛”等違法違規行為，確保低空飛行安全有序。

（十九）規範市場秩序。充分發揮企業的市場主體作用，減少行政干預，簡化進口航空器購置審批（備案）手續，鼓勵通用航空企業創業和多元化發展。制定和完善有關制度標準，規範行業准入，提高通航飛行器的適航能力，加強事中事後監管。加強通用航空領域信用體系建設，強化行業自律，逐步形成統一規範、競爭有序的通用航空市場。

七、保障措施

（二十）加強組織實施。地方政府要切實承擔起促進產業發展、加強安全監管等主體責任，根據地區發展實際，科學制定支持措施，充分發揮企業積極性。有關部門和單位要按照職能分工，認真履職，密切配合，在規劃編製、安全監管、重大項目等方面加強指導協調，完善支持政策措施，加強輿論宣傳引導，及時研究解決飛行保障等方面的問題。

（二十一）加大資金支持。充分調動社會力量，多種方式、多方籌資，加大對醫療救護、應急處突、防災減災、偏遠地區和地面交通不便地區運輸服務等通用航空公共服務的經費保障力度，擴大通用航空領域政府購買服務的範圍，完善現有補貼政策。鼓勵企業和個人投資通用航空業，支持政府和社會資本合作建設、運營通用航空。

（二十二）健全法律法規。推動修訂《中華人民共和國民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》，研究制定航空法、空域靈活使用管理辦法、無人駕駛航空器飛行管理規定。民航局要進一步完善通用機場建設標準，實施分類分級管理。

（二十三）強化人才培養。支持大專院校和職業學校開設通用航空類專業，培養飛行、適航、航空器和發動機製造維修等專業技術和管理人才。鼓勵社會資本投資通用航空培訓機構，多層次、多渠道提升高層次人才的聯合培養能力。

國務院辦公廳2016年5月13日

日前，國務院辦公廳印發《關於促進通用航空業發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是我國首次對通用航空從全產業鏈角度進行的頂層設計和部署，對解決困擾全行業發展的瓶頸問題具有里程碑式意義，通用航空製造迎來極佳的發展機遇。

一、《意見》大力支持通用航空製造發展

通用航空業是涵蓋通用航空器研發製造、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全產業鏈的戰略性新興產業體系。其中，通用航空器製造是通用航空業產業鏈重要組成部分，是滿足通用航空市場運營和服務保障需要的重要支撐，是支持整個產業發展乃至通用航空器飛行安全的有力保證，在帶動相關行業發展、促進供給側結構性改革和製造業轉型升級、推動國民經濟和科技進步等方面起著至關重要的作用。

一是強調提升自主研發製造能力和水平。世界上通用航空發達國家不僅具有發達的通用航空運營網路和基礎設施，絕大部分製造能力也很強大。截止到2015年年底，在全球36萬架通用飛機的擁有量當中，美國以20.4萬架遙遙領先，佔比達到56.7%；加拿大、法國擁有量均超過3.2萬架，佔比也都達到約9%；而德國、英國、巴西擁有量基本上都在2萬架左右，佔比均約為5.6%。這些國家大都具有較高的自主通用航空製造業能力，美國塞斯納、歐洲空客直升機、達索公務機、鑽石活塞飛機、皮拉圖斯渦輪螺旋槳飛機等長期排名同類機型交付前列。特別是巴西航空工業公司從2000年進入公務航空市場以來，已成為世界上唯一一家提供從超輕型到超大型全系列的公務機製造商。《意見》以供給側結構性改革為指引，以解決“上天難、落地難”瓶頸問題為導向，以未來萬億級市場潛力為目標，從通用航空裝備和配套系統、設備等角度提出了促進通用航空研發製造水平和自主化率提升的主要任務和方向，有利於提高國產通用航空產品在通航作業中的比例及在國內外市場的份額，有利於促進自主研發製造滿足市場需要，有利於推動通用航空全產業鏈發展。

二是促進產業集聚，倡導開放合作。通用航空製造具有較強的輻射帶動作用，發達國家通過以航空製造業為牽引，帶動航空配套產業、航空運輸業、航空服務業以及航空文化產業綜合集聚發展的成功經驗，為我國發展通用航空業提供有益借鑒。通過產業集聚和發展，形成規模經濟優勢，促進產業整體和區域競爭力提升。《意見》提出優先在具備空域、土地、製造技術等條件的地方建設通用航空綜合或專業示範區，引導各地區發展與地方經濟聯繫緊密的通用航空優勢產業，促進產業集群化發展。這對於提高整個國家通用航空製造水平，發揮通用航空產業對區域經濟發展的帶動作用意義重大。同時，《意見》以開放合作思想為指引，以全球化視野審視通用航空產業，加快“引進來、走出去”，提升自主通用航空產品設計製造水平和品牌國際競爭力。

二、我國通用航空製造尚不能滿足市場需要，但前景廣闊

我國通用航空製造經過多年發展，產業規模逐步增大，產品創新能力持續增強，集聚能力不斷增強，特色化產業基地逐步形成，特別是大疆民用無人機佔據全球消費級市場70%以上份額，運十二通用飛機成功開拓了美國等發達國家市場，對西銳公司等國際優勢企業併購提升了我國通用航空產業發展水平，但與市場發展需求相比仍有較大距離，存在巨大的發展空間。

一是企業自主創新不足，產品缺乏競爭力。我國通用航空還沒有形成立足自主、創新驅動的全價值鏈技術體系，符合適航標準的自主產品和關鍵技術還沒有完全掌握，發動機、核心繫統性能不足，飛機總體上質量欠佳，綜合競爭力低下難以滿足通用航空業發展的需要，在役國產通用飛機種類和數量分別僅佔國內市場份額的10%和20%左右，且國產機型總量最大的運5飛機已使用多年，存在機型老舊、性能亟待改善等問題。

二是研發設計和服務能力不強，處於產業鏈較低端。我國很多機型研發設計及自主生產能力缺失，尤其不具備先進、成熟、成系列的通用飛機設計生產能力；通用航空服務領域也表現不足，目前我國民航維修企業有400餘家，絕大部分服務於運輸航空，專門服務通用航空的獨立維修企業寥寥無幾，主要為製造企業主導，維修保障能力嚴重不足。

三是通用航空產業園區建設缺乏統籌設計。目前，有關部門和地區對大力推動發展通用航空產業已形成廣泛共識，但也帶來諸多地方產業園區建設過熱和偏重房地產功能的傾向，據不完全統計，目前全國已有160多個縣級及以上城市在規劃、建設通用航空產業園區或產業基地，遍及我國內陸28個省市自治區。因此，需要國家在宏觀層面加強組織和引導，防止低端和過熱發展。

三、大力推動通用航空製造業發展

為全面貫徹落實好《意見》，需要做好以下工作：

一是加快企業創新發展。提高自主研製創新能力，以市場為導向，加強技術研發和創新，提高產品安全性、可靠性和經濟性，提升產品競爭力水平。加強網際網路、大數據、雲計算等信息技術應用能力，建設通用航空創新平台和合作平台，提高關鍵技術和部件的自主研發生產能力，發展具有自主知識產權、市場需求大的質優價廉通用航空產品。創新應用好首台（套）重大技術裝備保險補償機制、重大技術裝備進口稅收優惠等政策，加快新型通用航空裝備研製和示範應用。

二是加強通用航空產品質量和品牌建設。加強可靠性設計、試驗與驗證技術開發應用，加強產品質量控制技術、先進生產管理模式和方法應用，積極採用先進工藝、在線檢測裝置、智能化生產和物流系統及產品全生命周期管理方法等，使重點型號和產品的性能穩定性、質量可靠性、環境適應性、使用壽命等指標達到國際同類產品水平。增強品牌意識，加強品牌運營，圍繞研發創新、生產製造、營銷服務等全過程，提升內在素質和服務能力，夯實品牌發展基礎，積極研發製造出有質量、有品牌的通用航空裝備，加快通用航空產品應用推廣。

三是提高產業集聚水平。在全國範圍內建設50個綜合或專業示範區，促進通用航空業集聚發展。重點打造具備國際先進水平的通用航空製造龍頭企業，培育一批具有核心競爭力的骨幹企業，支持眾多中小企業集聚創新。把握國家通用航空業發展進程，依託企業優勢、地方產業基礎、產業發展趨勢找準定位，加快發展具有優勢和特色的通用飛機製造、發動機製造、機載系統和設備製造等產業；引導產業園區科學制定發展規劃，鼓勵園區先行先試擴大低空空域開放和提高審批效率等改革政策。創新配套政策，吸引社會資本，促進產業合理布局和健康有序發展。

四是積極開展國際合作，提高國際競爭力。積極對接國際通用航空產業優質資源和先進技術，引進消化吸收再創新，加快先進直升機、小型航空發動機、機載系統設備及空管導航等核心裝備研發應用。積極與金融和產業資本結合，採用合資、股權收購、知識產權轉移、共同研發等模式，加快引進先進技術和裝備。結合國家“一帶一路”、“國際產能和裝備製造合作”等規劃實施，加快優勢通用航空裝備和產品走出去，積極開拓國內外市場。

五是加強行業協作。參與通用航空研製生產技術和產品標準、適航認證標準制定，按照國家標準規範研製生產通用飛機、直升機和民用無人機等產品，確保飛行符合規定。積極組建通用航空產業協會或產業聯盟，打造信息交流和發布平台，制定產業發展的重要標準，為政府提供政策建議，推動通用航空製造業持續健康發展。