耕地保護

耕地是指種植農作物的土地，包括熟地、新開發復墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農作物為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收穫一季的已墾灘地和海塗。耕地中還包括南方寬<1.0米，北方寬<2.0米的溝、渠、路和田埂。包括灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地。

2005年，國務院辦公廳曾下發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，其中明確規定，各省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人。同時規定，從2006年起，每五年為一個規劃期，在每個規劃期的期中和期末，國務院對各省、自治區、直轄市各考核一次。按此規定，2011年就是省級政府耕地保護責任目標的考核年。

耕地保護是指運用法律、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行的保護。最近十幾年來，中國因為非農業建設佔用而減少的耕地大約佔耕地減少面積的40%左右（其他的減少原因主要有：農業結構調整、災毀等）。耕地面積大量減少直接威脅農業發展。為此，我們必須確保一定數量和質量的耕地。耕地保護方面的制度主要有耕地佔用補償制度、基本農田保護制度、高標準基本農田建設等。耕地保護事關中國農業穩定、糧食安全，是國計民生之大事。中國耕地保護工作取得明顯成效，全國已調整劃定基本農田面積1.08億公頃，過去十年間，通過土地開發整理、復墾等，全國累計補充耕地277.5萬公頃。2012年3月，國務院批准了《全國土地整治規劃（2011-2015）》，《規劃》提出了“十二五”期間土地整治的主要目標：高標準基本農田建設成效顯著，補充耕地任務全面落實，農村建設用地整治規範有序推進，城鎮工礦建設用地整治取得重要進展，土地復墾明顯加快，土地整治保障體系更加完善。規劃期內建設旱澇保收高標準基本農田4億畝，經整治的基本農田質量平均提高1個等級，補充耕地2400萬畝，確保全國耕地保有量保持在18.18億畝，糧食畝產能力增加100公斤以上，整治農村建設用地450萬畝。

耕地是人類賴以生存和發展的基礎，面對中國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，採取各種措施，預防和消除危害耕地及環境的因素，穩定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質生產能力，預防和治理耕地的環境污染，是保證土地得以永續和合理使用，穩定農業基礎地位和促進國民經濟發展的重大問題。

中國的確實現了農產品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有餘的歷史性跨越，並不意味著中國的糧食安全可以高枕無憂。農業仍然是中國保持經濟發展和社會穩定的基礎，仍然要始終把農業放在發展國民經濟的首要位置，仍然要保護和提高糧食生產能力。在21世紀，保障糧食安全是中國農業現代化的首要任務。人口與耕地、糧食矛盾是農業資源優化配置的最大障礙。中國在相當長的時間內，糧食生產將仍然是農業的主體，農業現代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農業現代化的重要組成部分。在中國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現農業現代化。糧食安全水平是衡量中國農業現代化的重要標誌。目前糧食問題備受關注。據國家統計局統計，2003年全國夏糧總產量為9622萬噸，比上年減產240萬噸，減2.4%。1999年—2001年，中國糧食連續3年減產，2002年仍是產不足需。但與此同時，糧食需求持續增長。所以必須要保護和提高糧食綜合生產能力。

嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產能力說到糧食，必須以穩定一定數量的耕地為保障。耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數量與質量，對農業可持續發展至關重要。中國明確規定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限時間內，建立耕地保護制度，保護基本農田。基本農田是耕地中的精華，是維護國家糧食安全最基本的依靠。基本農田可定義為：從戰略高度出發，在一定歷史時期內，為滿足國民經濟持續、穩定發展，社會安定和人口增加對耕地需求，而必須確保的農田。保護耕地最重要的是把基本農田保護好，這是一條不可逾越的紅線。保護耕地特別是保護基本農田，是保護、提高糧食綜合生產能力的重要前提。耕地問題的實質是農業問題特別是糧食問題。確保國家糧食安全，就要高度重視保護和提高糧食生產能力。應當看到，目前中國耕地嚴重不足。中國是一個農業大國，中國農村人口依然佔全國人口的70%，然而中國的人 均耕地面積遠遠低於世界平均水平，而且有日趨減少的趨勢。近年來中國耕地面積逐年遞減。無論是從經濟建設的角度出發，還是從國家安全的角度考慮，解決中國農產品特別是糧食的供給問題，必須主要立足於國內，這是我們黨和政府一貫的方針，從來沒有動搖過。為了切實貫徹這一方針，必須採取有力措施，扭轉耕地減少過快的勢頭。正是出於這樣的戰略考慮，我國土地管理部門提出，土地管理工作必須把保持耕地總量動態平衡作為首要的奮鬥目標。按照國務院批准的《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》（以下簡稱《規劃》），到2010年，非農建設佔用耕地不得突破2950萬畝，全國耕地面積減少要求控制在9661萬畝以內，耕地保有量應控制在19.2億畝。根據預測，中國人口即將達到13億，到2010年，人口將達到14億。屆時，人口對土地的壓力將進一步增大，即使耕地面積保持不減，人均耕地還將減少。中國在法律法規上對耕地採取了世界上最嚴格的保護措施。《土地管理法》明確規定嚴格控制耕地轉為非耕地，禁止佔用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

改革征地制度，完善征地程序中國耕地本不富餘，但很多地方不能很好處理城鎮化進程與糧食生產的矛盾，擠佔了不少耕地。隨著征地規模不斷擴大，征地中暴露出來的矛盾和問題越來越多。一是征地規模過大。全國開發區規劃面積已達3.5萬平方公里，圈佔的耕地有43%閑置。二是農民權益得不到保障。一些地方甚至把農民的土地作為生財之道，違法違規征地時有發生。因征地問題引發的糾紛甚至群體性事件，已成為影響社會穩定的一個因素。這些問題暴露出中國現行征地制度方面的缺陷。因此，黨的十六屆三中全會明確提出，“要按照保護農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。一要強化土地利用規劃約束和用途管制。地方各級政府都要制定土地利用規劃。要強化規劃對建設用地總量的控制，把用地規模限制在規劃數量、範圍之內。因經濟社會發展需要，確需調整規劃的，必須按法定程序進行。土地用途一旦劃定，就要嚴格執行，不能隨意改作他用。二要嚴格區分公益性和經營性兩種不同性質的用地。要把為公益性項目而進行的征地與一般經營性項目用地嚴格分開，縮小征地範圍。征地權是國家的強制性行政權力，應當主要用於水利、交通、國防、義務教育、公共衛生、公檢法設施等國家重點公共設施建設，一般不能用於商業開發，更不應變成企業行為。要慎用征地權力，進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用。工商企業需要用地，應當在符合土地利用規劃和城鎮建設規劃的前提下，通過向國家、向農民集體購買、租賃等市場方式取得，價格由市場決定。三要嚴格控制征地規模。土地是農民最基本的生產資料，也是農民最可靠的生活保障。要加強土地管理，切實保護耕地，可征可不征的盡量不征，可用可不用的盡量不用，必須征和必須用的盡量少征少用。國家重點基礎設施建設用地，也要節省用地，減少征地。城鎮建設要盡量盤活存量土地，控制城區過分擴張。企業用地多少，應當和產業特點，投資規模掛鉤，防止投不多的錢，辦不大的廠，占很多的地。四要改進土地徵用補償方式。徵用農民土地補償低，土地增值分配不合理，是農民反映比較強烈的一個問題，也是造成耕地佔用多的重要因素。農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利於縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距。要調整土地收入分配結構，確定補償安置最低標準，給被征地農民以及時、合理的補償，並探索解決被征地農民社會保障和長遠生計的辦法。農戶是市場經濟的主體，土地經營權是農民的基本權益，要保障農民在土地徵用過程中的權益不受侵犯。< 李海鷗>

《中華人民共和國土地管理法》明確提出了耕地保護的目標，即實現耕地的總量動態平衡。所謂耕地總量動態平衡，是指在滿足人口及國民經濟發展對耕地產品數量和質量不斷增長的條件下，耕地數量和質 量供給與需求的動態平衡。實現這一目標必須加強耕地的數量、質量保護並注重耕地環境質量的提高。

耕地的數量保護具體措施包括以下幾方面：

1．嚴格控制耕地轉為非耕地；

2．國家實行佔用耕地補償制度；

3．國家實行基本農田保護制度；

4．推進土地開發、復墾、整理。

耕地的質量保護包括以下幾方面：

1．國家制定耕地質量保護措施，如：防止水土流失、耕地沙化、鹽鹼化、貧瘠化等；

2．實現耕地環境保護。

國務院辦公廳關於防止耕地“非糧化”

穩定糧食生產的意見

國辦發〔2020〕44號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，我國農業結構不斷優化，區域布局趨於合理，糧食生產連年豐收，有力保障了國家糧食安全，為穩定經濟社會發展大局提供堅實支撐。與此同時，部分地區也出現耕地“非糧化”傾向，一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發展，將影響國家糧食安全。各地區各部門要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務院決策部署，採取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。經國務院同意，現提出以下意見。

一、充分認識防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的重要性緊迫性

（一）堅持把確保國家糧食安全作為“三農”工作的首要任務。隨著我國人口增長、消費結構不斷升級和資源環境承載能力趨緊，糧食產需仍將維持緊平衡態勢。新冠肺炎疫情全球大流行，國際農產品市場供給不確定性增加，必須以穩定國內糧食生產來應對國際形勢變化帶來的不確定性。各地區各部門要始終繃緊國家糧食安全這根弦，把穩定糧食生產作為農業供給側結構性改革的前提，著力穩政策、穩面積、穩產量，堅持耕地管控、建設、激勵多措並舉，不斷鞏固提升糧食綜合生產能力，確保穀物基本自給、口糧絕對安全，切實把握國家糧食安全主動權。

（二）堅持科學合理利用耕地資源。耕地是糧食生產的根基。我國耕地總量少，質量總體不高，後備資源不足，水熱資源空間分佈不匹配，確保國家糧食安全，必須處理好發展糧食生產和發揮比較效益的關係，不能單純以經濟效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優先用於糧食生產。各地區各部門要認真落實重要農產品保障戰略，進一步優化區域布局和生產結構，實施最嚴格的耕地保護制度，科學合理利用耕地資源，防止耕地“非糧化”，切實提高保障國家糧食安全和重要農產品有效供給水平。

（三）堅持共同扛起保障國家糧食安全的責任。我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事。各地區都有保障國家糧食安全的責任和義務，糧食主產區要努力發揮優勢，鞏固提升糧食綜合生產能力，繼續為全國作貢獻；產銷平衡區和主銷區要保持應有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產能有提升、產量不下降，共同維護好國家糧食安全。

二、堅持問題導向，堅決防止耕地“非糧化”傾向

（四）明確耕地利用優先序。對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。永久基本農田是依法劃定的優質耕地，要重點用於發展糧食生產，特別是保障稻穀、小麥、玉米三大穀物的種植面積。一般耕地應主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。耕地在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用於非食用農產品生產，對市場明顯過剩的非食用農產品，要加以引導，防止無序發展。

（五）加強糧食生產功能區監管。各地區要把糧食生產功能區落實到地塊，引導種植目標作物，保障糧食種植面積。組織開展糧食生產功能區劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補划，對耕地性質發生改變、不符合劃定標準的予以剔除並及時補划。引導作物一年兩熟以上的糧食生產功能區至少生產一季糧食，種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產。不得擅自調整糧食生產功能區，不得違規在糧食生產功能區內建設種植和養殖設施，不得違規將糧食生產功能區納入退耕還林還草範圍，不得在糧食生產功能區內超標準建設農田林網。

（六）穩定非主產區糧食種植面積。糧食產銷平衡區和主銷區要按照重要農產品區域布局及分品種生產供給方案要求，制定具體實施方案並抓好落實，扭轉糧食種植面積下滑勢頭。產銷平衡區要著力建成一批旱澇保收、高產穩產的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區要明確糧食種植面積底線，穩定和提高糧食自給率。

（七）有序引導工商資本下鄉。鼓勵和引導工商資本到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產專業化社會化服務等。儘快修訂農村土地經營權流轉管理辦法，督促各地區抓緊建立健全工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度，強化租賃農地監測監管，對工商資本違反相關產業發展規劃大規模流轉耕地不種糧的“非糧化”行為，一經發現要堅決予以糾正，並立即停止其享受相關扶持政策。

（八）嚴禁違規佔用永久基本農田種樹挖塘。貫徹土地管理法、基本農田保護條例有關規定，落實耕地保護目標和永久基本農田保護任務。嚴格規範永久基本農田上農業生產經營活動，禁止佔用永久基本農田從事林果業以及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農田。利用永久基本農田發展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑佔比要符合稻漁綜合種養技術規範通則標準。推動制訂和完善相關法律法規，明確對佔用永久基本農田從事林果業、挖塘養魚等的處罰措施。

三、強化激勵約束，落實糧食生產責任

（九）嚴格落實糧食安全省長責任制。各省、自治區、直轄市人民政府要切實承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，穩定糧食種植面積，將糧食生產目標任務分解到市縣。要堅決遏制住耕地“非糧化”增量，同時對存量問題摸清情況，從實際出發，分類穩妥處置，不搞“一刀切”。國家發展改革委、農業農村部、國家糧食和儲備局等部門要將防止耕地“非糧化”作為糧食安全省長責任制考核重要內容，提高糧食種植面積、產量和高標準農田建設等考核指標權重，細化對糧食主產區、產銷平衡區和主銷區的考核要求。嚴格考核並強化結果運用，對成績突出的省份進行表揚，對落實不力的省份進行通報約談，並與相關支持政策和資金相銜接。

（十）完善糧食生產支持政策。落實產糧大縣獎勵政策，健全糧食主產區利益補償機制，著力保護和調動地方各級政府重農抓糧、農民務農種糧的積極性。將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優先用於農田建設再投入和債券償還、貼息等。加大糧食生產功能區政策支持力度，相關農業資金向糧食生產功能區傾斜，優先支持糧食生產功能區內目標作物種植，加快把糧食生產功能區建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田。加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農場、農民合作社發展糧食適度規模經營，大力推進代耕代種、統防統治、土地託管等農業生產社會化服務，提高種糧規模效益。完善小麥稻穀最低收購價政策，繼續實施稻穀補貼和玉米大豆生產者補貼，繼續推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點。積極開展糧食生產薄弱環節機械化技術試驗示範，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，加快丘陵山區農田宜機化改造。支持建設糧食產後烘乾、加工設施，延長產業鏈條，提高糧食經營效益。

（十一）加強耕地種糧情況監測。農業農村部、自然資源部要綜合運用衛星遙感等現代信息技術，每半年開展一次全國耕地種糧情況監測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制。各地區要對本區域耕地種糧情況進行動態監測評價，發現問題及時整改，重大情況及時報告。定期對糧食生產功能區內目標作物種植情況進行監測評價，實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和資料庫。

（十二）加強組織領導。各省、自治區、直轄市人民政府要按照本意見要求，抓緊制定工作方案，完善相關政策措施，穩妥有序抓好貫徹落實，於2020年年底前將有關落實情況報國務院，並抄送農業農村部、自然資源部。各有關部門要按照職責分工，切實做好相關工作。農業農村部、自然資源部要會同有關部門做好對本意見執行情況的監督檢查。

國務院辦公廳

2020年11月4日

耕地保護目標責任制，是指確定一定區域的耕地保護目標任務，措施到位，責任到人，運用目標化、定量化、制度化管理方法，規範各級人民政府、部門以及各級領導的耕地保護工作行為，確保耕地保護基該國策貫徹落實的制度。自1990年以來，耕地保護目標責任制建設在全國範圍由點到面、由部門到政府得到逐步推進。除耕地保護目標責任制外，還有基本農田保護目標責任制、土地管理目標責任制、國土資源管理目標責任制等形式。

目前，全國近2/3的省份建立了地方政府耕地目標責任制，在根據土地利用總體規劃確定省級政府耕地保護目標和任務后，根據各地區情況，分解耕地保護指標，由上級政府與下級政府、上級國土部門與下級國土部門分兩條線逐級簽訂耕地保護責任書，明確責任制的具體內容和指標。由上級政府及國土部門定期考核目標責任制完成情況，並在考核的基礎上建立耕地保護獎懲制度，調動各地保護耕地的積極性。

今後要進一步強化地方政府領導保護耕地的責任意識，部將在完善土地調查統計制度和土地利用動態監測體系的基礎上，建立反映各地工作實際效果的考核指標體系，對各省（區、市）耕地保有量和耕地佔補情況進行考核並公布考核考核結果，使目標責任制切實對耕地保護起到促進和保證作用。

最新要求

日前，中央農村工作領導小組辦公室、國土資源部、農業部聯合召開視頻會議，傳達貫徹習近平總書記、李克強總理等中央領導同志關於加強耕地保護、改進耕地佔補平衡和規範農村土地流轉工作的重要批示。三部門重申耕地作為我國最寶貴資源的戰略定位，必須實施最嚴格的耕地保護制度。

據悉，當前和今後一個時期，耕地保護面臨著多重壓力，形勢依然嚴竣，因此，要增強使命感、責任感和緊迫感，在嚴守耕地紅線的問題上不能有任何閃失，絕不能犯顛覆性錯誤。會議強調，耕地作為我國最寶貴資源的戰略定位，決定了必須實施最嚴格的耕地保護制度。

會議指出，要把思想和認識統一到帶著強烈意識做好耕地保護工作的重要要求上來。各級黨委政府必須切實負起主體責任，採取積極有效措施，加強源頭控制，強化過程監管，確保本行政區域內耕地保護任務全面落實。

就加強耕地保護和改進耕地佔補平衡工作，會議提出，要依法依規，不折不扣落實好最嚴格的耕地保護制度和占補平衡制度，從健全制度、完善機制、強化監管等方面綜合施策；要加強規劃管控和用途管制，強化永久基本農田對城市開發建設的實體邊界和剛性約束作用，堅決守住耕地保護紅線；要加強耕地質量保護和建設，著力提升耕地質量，實現“藏糧於地”；要推進節約集約用地，嚴控增量、盤活存量，提高土地利用效率，努力減少新增建設用地佔用耕地；要嚴格落實耕地佔補平衡，堅持“佔一補一，佔優補優”，確保補充耕地數量質量雙到位；要大力推進土地整治和高標準基本農田建設，著力強化耕地建設性保護；要完善約束激勵機制，調動社會各方嚴格保護耕地的積極性。

就規範農村土地流轉工作，會議提出，要引導農村土地有序流轉，堅決防止“非糧化”、禁止“非農化”。要按照中央政策文件精神引導農村土地經營權有序流轉，做到“三權分置，確權登記，有序流轉，適度規模，家庭基礎，農民自願，農地農用，鼓勵種糧”；要積極穩妥引導工商資本進入農業，把現代經營理念、組織方式、資本技術等先進要素引入農業，集成優化配置，促進農業提質增效，同時引導工商資本與當地農民建立緊密的利益聯合機制，讓農民分享增值收益，實現互利共贏；要嚴格工商資本租賃農地監管和風險防範，關鍵要建立工商資本租賃農地的期限和面積上限控制制度、分級備案制度、審查審核制度、風險保障金制度、事中事後監管制度。

最後，會議強調，落實好耕地保護責任，一要強化保護意識，自覺主動落實好耕地保護責任，地方各級政府要責無旁貸地擔負起主體責任，將耕地保護擺在政府工作的重要位置；二要注重部門聯動，國土資源部門與農業等相關部門加強溝通、密切配合、形成強大工作合力，共同落實耕地保護共同責任；三要加強督察執法，嚴格落實耕地保護監督職責；四要積極研究探索，通過認真研究重大基礎設施項目國家統籌補充耕地，有序開展補改結合落實占補平衡試點工作，嚴格落實補充耕地承諾制等措施，著力破解耕地佔補平衡難題；五要加強輿論引導，提高全社會耕地保護意識，努力營造人人關心土地、人人保護耕地的良好氛圍。

嚴格守護18億畝耕地的“紅線”，要從我國工業化、城市化與農業現代化協同發展的長遠戰略入手

耕地減少現象依然令人痛心。在本報曝光了重慶南川800畝土地莫名“失蹤”事件(詳見本報11月19日第四版)的同日，國家土地副總督察甘藏春在報上也撰文指出：目前的征地過程中，的確存在耕地快速減少、犧牲被征地農民利益的現象。

對地方濫佔耕地事件，國土資源部等相關部門加大了處罰力度，但至今不絕、前赴後繼的“踩紅線”現象，背後的癥結值得深思。作為糧食安全根基的耕地，伴隨著保障發展和保護耕地的“雙保”壓力不斷增大，為什麼一些地方的“動作”會經常發生變形——熱衷於加快征地和出讓土地，卻忽略了征地應有的法律程序和應當承擔的民生職責，以至於出現耕地保護“監守自盜”的行為。

分析上述違法行為的背後，我們能看到這樣一些深刻背景：

其一，隨著快速工業化、城鎮化發展，我國建設用地需求的慣性增長與其有效供給剛性制約的矛盾不斷加劇，耕地保護的宏觀目標與耕地建設佔用人民利得財富的利益博弈局面仍未根本轉變。

其二，當前的征地制度導致農地非農化遠快於農民城鎮化，一些地方征地中“要地不要人”、“佔地不用地”，造成了大量偽城市化的農民和大量閑置浪費的農地。

其三，土地出讓的主體不明，使用監管不到位，一些地方政府忽視農民土地權益，“代行”土地出讓，隨意改變約定土地用途，甚至變相開發建設，引致耕地“變性”和農村集體利益受損。

這也提醒我們，嚴格守護18億畝耕地的“紅線”，確保農民合法權益的維護，既要從耕地本身著眼，更要從我國工業化、城市化、信託網與農業現代化協同發展的長遠戰略入手，在城鄉發展轉型中優化人、地、業三者的密切關係，妥善處理土地經營收益的管理與分配關係，推行耕地數量、質量、生態、時間與空間的全要素保護。

對政府來說，當前的主要任務是制定理性的地方發展戰略與建設規劃，對適宜的征地規模、補償安置能力及社會保障水平進行綜合考量。海南陵水征地模式之所以被稱道，就在於它明確了政府、企業、農民的責權益關係，建立了平等協商的土地開發利用規劃和土地增值收益共享辦法，既保證了合理征地和耕地保護，又保障了被征地農民的發展權。

農民作為土地承包經營的主體，既享有權益，也擔負有責任。尤其在轉型期，針對一些地方不愛農惜地的現象，也亟須創新土地管理機制與政策，根本扭轉人為拋荒、壓損和侵佔的問題，探索建立激勵性的耕地保護責任與機制，真正讓耕地保護者有其利，讓耕地佔用者盡其責，使農民保護和利用耕地的長遠生計有保障。

從古至今，土地問題不僅僅是土地本身。將耕地保護視為一種“立體責任”，在更加宏觀的系統中統籌，對“失蹤”的土地有更明確的問責，唯此，才能杜絕耕地保護中的“監守自盜”，切實守住耕地“紅線”，保證國家糧食安全，保護農民合法權益。

構建全要素的耕地保護體系

中國科學院地理科學與資源研究所劉彥隨研究員在接受《中國土地》記者專訪時強調：耕地是土地之精華。我國耕地保護應當同時強調五大耕地屬性：數量、質量、品質、空間、時間。這些年，我們對耕地數量的問題最為關注，對質量的問題開始關注，品質的問題還未關注（比如污染），空間的問題正在浮現（比如耕地重心北移與北糧南調格局潛伏的水資源和生態危機），時間的問題引發爭議（比如保障18億畝耕地紅線是保障到2010年，還是2020年，曾經引起爭議。基本農田何時不能佔用？永久性基本農田何以保證永久不變？）

長期以來，一味強調保護耕地數量（面積）事實上弱化了耕地其他幾個方面的重要屬性，像耕地重用輕養、粗放經營、質量退化，追求產量、污水灌溉、過施肥葯的後果是非常嚴重的。

戰略是靈魂，規劃是指南，數字是台賬。從我國基本國情出發，希望儘快確立數量、質量、品質、空間、時間等全要素的耕地保護理念與準則，並落實到土地利用總體規劃、土地整治工程、耕地佔補平衡的具體實踐。並建議當前正在開展的土地管理法修訂工作能夠予以考慮。

城市土地國有，城郊和農村土地集體所有，是憲法規定，是依憲改革的底線。要購買全縣村莊民宅的那位企業主表示，改造后，這些村莊將形成與種植基地銜接的“農業生態旅遊產業鏈”，城裡人可以在基地以會員方式租種，公司僱人負責種植。城市會員每年來度假，住在公司購置的民宅里“體驗田園之樂”。自己是和一戶一戶農民簽訂的買賣協議，地方政府支持。“把農民搬離出老宅，既改善農民生活，又盤活農民閑置資產，一舉兩得。”

“土地制度改革是全面深化改革的重要內容，又是改革難點之一，涉及重大利益調整、相關法律修改及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度完善。”姜大明說，必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。

在一處復墾耕地上，石階、水渠等農田水利配套設施較為完善，看起來是塊標準農田。但莊稼長勢很差，洋芋、小蔥、芋頭、土豆都打著蔫兒。村民告訴記者，雖然這塊復墾耕地路渠溝修得很好，符合復耕標準，可實際上沒水源，根本不適合耕作。

這是記者近日在重慶某地採訪時發現的情況。重慶市佔補平衡工作，在全國都屬規範，建設用地一律先補后占。然而“佔優補劣”仍然未免。

公開資料顯示，我國耕地特別是優質耕地減少勢頭未減。據北京師範大學環境學院教授趙燁核查，1997年到2010年非農建設佔用耕地2746．5萬畝，相當於半個海南省版圖，而且大都是優質耕地。

為彌補建設佔地缺口，我國要求占補平衡，“佔多少，墾多少”。這項政策總體上有助於確保我國耕地保有量。然而新增耕地大多“看起來很美”。中國土地勘測規劃院土地研究所研究員劉康調查發現，不少省份耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，結果就占水補旱、佔優補劣。調查顯示，我國每年佔用耕地約一半是水田，而補充水田不到兩成。

“按國家標準，保亭縣一畝水田耕地開墾費4000元左右，如果通過土地整理達到同樣優質的水田，大約在2萬元至3萬元，差價需要縣級財政墊資。”海南省保亭縣國土局局長吳雄說，國家及省級政府加大財政傾斜力度，地方才補得起。

據2015年第1號國家土地督察公告，對56個城市例行督察發現，47個市1215個項目未按規定數量質量要求補充耕地或未按規定繳納耕地開墾費，涉及面積15．3萬畝；45個市將現狀為住房、工廠、水庫水面等認定為耕地，涉及面積10．74萬畝。

“八成以上被督察城市出現用建設用地補充耕地現象，是典型的以次充好、佔優補劣，可見占補平衡政策扭曲嚴重。”中國社科院農村所研究員李國祥說。