農村義務教育經費保障新機制

從2006年春季學期開始至今，農村義務教育經費保障機制改革已經進入關鍵的第二年，其覆蓋範圍已經從西部擴大到中部和東部的全部農村地區。新機制不僅有效減輕了農民家庭子女接受義務的經濟負擔，而且打破了多年來制約普及農村義務教育的經費瓶頸，成為繼免除農業稅之後又一個德政工程和民心工程。新機制究竟有什麼新的特點，運行一年後帶來了什麼新氣象，採取什麼措施才能確保新機製得到有效落實？弄清這些問題，是深化農村義務教育經費保障機制改革的現實需要。

農村義務教育投入的制度創新

新機制以其清晰的思路，在短短一年內取得了廣泛的共識。這一思路是：按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍，逐步增加財政投入，建立中央和地方分項目、按比例分擔的經費長效保障新機制。具體說，新機制突出了如下三個要點：

1．把農村義務教育全面納入公共財政保障範圍。

公共財政保障範圍。義務教育是公民的一項基本權利，其經費主要由公共財政負擔，這是保障公平就學機會的基本手段。針對教育經費總量不足的現實，我國確立了農村義務教育在公共財政中的優先地位，切實發揮了公共財政資金在配置農村義務教育資源中的絕對主體作用。將農村義務教育全面納入公共財政的覆蓋範圍和保障系統，通過合理地劃分財權與事權，從體制設計上保證財政資金的投入，並提高資金使用效率，這對全面提高農村義務教育事業發展水平具有十分重要的意義，是在窮國辦大教育的背景下提升公共財政資金效率和良好社會效益的重要戰略舉措。在這次改革中，納入公共財政保障範圍的具體項目包括：(1)全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費；(2)提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平；(3)建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制；(4)鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。據測算，實行農村義務教育經費保障新機制后，“十一五”期間中央與地方各級財政將累計新增農村義務教育經費約2182億元，其中中央新增1254億元，地方新增928億元。這些資金的注入，將使我國農村義務教育經費得到長期有效的保障，推動農村義務教育事業健康協調穩步發展。

2．建立了中央和地方分項目、按比例分擔的機制

在數年前我國經濟基礎還十分薄弱的情況下，我國農村義務教育實行了“以縣為主”的管理體制。這種管理體制在投入方面不對稱的財權和事權，導致了教育經費分擔與投入保障機制的不合理，長期以來成為農村義務教育經費短缺、整體發展遲緩的體制性根源。尤其在稅費改革之後，財政收入重心上移，中央財政佔全國財政收入大約50%左右，比重顯著提高。再加上省級財政的收入，所佔比重已經超過了60 %，而縣、鄉財政收入比重一般只在15 %左右，但卻承擔了大部分農村義務教育經費投入的責任。中央財政和省財政在義務教育投入中嚴重缺位，實際上是一種嚴重的“不作為”表現。據統計，2004 年全國財政預算內農村義務教育撥款為1326 億元，其中中央財政對地方轉移支付的教育補助專款約為150 億元左右，僅佔全國財政預算內義務教育經費總支出的11. 31 %。這種政府間財力與義務教育事業責任的不對稱，使脆弱的縣級財政負擔沉重，許多縣的財政因此成為“吃飯財政”、“赤字財政”，義務教育投入欠賬十分嚴重，最終導致農村義務教育發展十分遲緩。如果不改革現行的行政、財政體制，儘快建立起相對均衡化的一般性中央財政轉移支付制度，那麼經濟落後地區義務教育經費短缺問題將不斷持續下去，廣大農村經濟發展的滯后與縣鄉財政的困難最終將斷送農村義務教育事業。為此，這次改革從明確各級政府責任入手，建立了中央與地方分項目、按比例分擔的經費保障機制。在資金的總體安排上，體現了“中央拿大頭”的原則。對免除學雜費和提高公用經費保障水平資金，在中央與地方的分擔比例中，西部地區為8：2，中部地區為6：4，東部地區除直轄市外按照財力狀況分省確定。對校舍維修改造資金的分擔比例，中西部地區為5：5，東部地區主要由地方承擔，中央給予適當獎勵。對貧困家庭學生提供免費教科書的資金，中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行承擔。對寄宿生補助生活費資金，由地方承擔。這一機制初步達到了財權與事權的相對契合，同時也使公共財政恢復了它為義務教育等公共事業服務的本來功能。

3．實行了省級政府統籌落實、管理以縣為主的制度。

在農村義務教育經費投入體制改革中，我國財政管理體制走出了一個重心逐步上移的發展軌跡，公共財政轉移支付的功能逐漸得到加強。傳統上，鄉鎮政府和農民承擔了農村義務教育的主要責任。農村稅費改革后，國家對農村義務教育體制進行了重大調整，教育管理主體由鄉鎮政府上移到縣級政府，經費來源從以農民為主轉向以財政為主，主要由地方財政在中央核定的財力範圍內自主安排經費。2005 年全面廢除農業稅後，縣級財政收支及義務教育收支結構發生了很大變化，義務教育支出占縣級財政支出的大頭，擠佔了對科技、文化、衛生、社會保障、工業經濟、支農等方面的投資，嚴重影響了縣域經濟的健康穩定發展。特別是“農業五稅”被取消之後，農村義務教育籌資渠道狹窄單一，主要依賴於縣級財政預算內資金投入，“以縣為主”的農村義務教育財政管理體制日益暴露其弊端。2006年國務院確定實施新機制以後，對農村義務教育實行“經費省級統籌、管理以縣為主”的體制，由省級政府負責統籌落實省以下各級政府應承擔的經費，制定地方各級政府的具體分擔辦法，完善財政轉移支付制度，以保證中央和地方各級農村義務教育經費保障機制改革資金落實到位。同時，推行農村中小學“校財局管”，建立農村中小學預算編製、資金支付管理等制度，加強對農村中小學的財務管理，強化監督檢查，切實提高了資金使用效益。

農村義務教育發展的重要轉折

新機制實施以來，不僅有效減輕了千百萬農民家庭子女接受義務教育的經濟負擔，而且引發了教育觀念、體制、機制等方面的深刻變革，使我國農村義務教育發展經歷了一個關鍵的歷史轉折期。表現在：

1．新機制高揚教育公平旗幟，保障了農村少年兒童接受義務教育的機會。長期以來，我國農村中小學公用經費保障水平總體偏低，許多農村中小學公用經費主要來自於向學生收取的學雜費，農民負擔十分沉重，上不起學成為輟學率長期居高不下的根本原因。新機制從免除學雜費入手，把農村義務教育納入公共財政範圍，通過國家財政轉移支付縮小城鄉差距，體現了社會公正、教育公平的根本要求。這既是教育發展的新境界，也是一種全新的、科學的教育發展觀，是構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的需要。據統計，2006年西部地區春季學期落實免雜費資金近40億元，惠及4880多萬農村義務教育階段學生。另據測算，在西部地區，僅免學雜費這一項，平均每個小學生減負140元，初中生減負180元；如果是享受免費教科書的學生，小學生平均減負210元，初中生減負320元；而既享受免費教科書，又享受生活費補助的貧困寄宿生，小學生平均減負510元，初中生減負620元。新機制有效緩解了貧困家庭學生上學難的矛盾，因貧輟學的問題從制度上得到了有效緩解。據統計，實施新機制頭一年，西部地區就約有20萬名輟學的孩子重新返回校園，多年來一直困擾農村義務教育的“控輟”難題終於有了破解的答案。

2．新機制強化了政府職責，完善了社會管理和公共服務職能。當前，農村義務教育是農村最大的公共事業。深化農村義務教育經費保障機制改革，履行好政府發展義務教育的公共職能，讓公共財政更多地覆蓋廣大農村，是推進財政體制改革、建立公共財政體制的重要方向，也符合新版義務教育法關於將義務教育全面納入財政保障的範圍、義務教育經費投入由各級政府共同分擔的要求。這一改革舉措有利於增強地方各級政府依法行政的責任意識，強化政府的社會管理和公共服務職能，提高政府的社會管理水平和公共服務質量。政府部門職能的轉變，財政撥付的公用經費的及時到位，保障了農村中小學校的正常運轉，同時也有效促進了學校管理的規範化，使得治理農村學校亂收費有了制度保障。實行新機制之後，絕大部分農村學校除了代收課本費和住宿生住宿費外，其他方面都是“零收費”，農村中小學校長終於可以走出紛擾多年的經費困境，騰出更多的精力來抓學校管理和提高教育教學質量。

3．新機制增強了中央和省級政府的統籌能力，促進了農村義務教育的均衡發展。由於歷史原因，我國經濟在發展中區域不平衡現象十分嚴重，不僅城鄉發展的差異正在逐步擴大，而且人均收入的省際差異也在呈上升趨勢。區域經濟發展不平衡導致的農村義務教育發展不平衡現象，一直是困擾我國高水平、大面積普及九年義務教育的大問題。在這次改革中，國家在資金安排上體現了“中央拿大頭”的原則，多數省在安排本省承擔的份額時也突出了“省里拿大頭”的政策，提高了中央及省級政府的統籌能力。另外，國家在免除學雜費的同時，分地區、分步驟提高了農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。按照要求，2008年將達到各省制訂的生均公用經費基本標準，這首先使同一省域內的農村中小學經費投入水平達到基本均衡；2010年達到中央制定的生均公用經費基準定額，最終達到全國範圍的基本均衡。這既彌補了傳統上各地因雜費標準不一帶來的經費省際差異，基本上做到了公用經費在區域間的均衡，又大大提高了農村學校的經費保障水平，從根本上解決了長期存在的農村義務教育投入責任不明確、總體保障水平偏低、農民教育負擔較重等突出問題，為鞏固和提高農村義務教育的普及水平、縮小城鄉之間義務教育的發展差距、促進區域內義務教育的均衡發展、推動農村義務教育向更高水平邁進奠定了堅實的制度基礎。

三、新舉措：農村義務教育經費保障機制改革進入快車道　這次農村義務教育經費保障機制改革涉及面廣、政策性強、任務緊迫，只有統籌規劃、紮實推進，才能確保這項利國利民的好政策真正落實到位。

1．加強組織領導，協調和推進改革進程。為使這項改革紮實推進，中央及地方都加強了組織和領導工作。2006年3月，成立了高規格的全國農村義務教育經費保障機制改革領導小組，國務委員陳至立擔任組長，教育部部長、國務院副秘書長、財政部部長助理出任副組長，中宣部、中農辦、發展改革委、財政部、教育部、監察部、人事部、農業部、國務院扶貧辦等部門為成員單位。領導小組辦公室設在財政部、教育部，各有一名副部長兼任辦公室主任。隨即，實施新機制的西部各省（市、區）、新疆生產建設兵團和中部試點地區也相繼成立了省、市、縣三級保障機制改革領導小組和相應辦事機構，具體負責本地區農村義務教育保障機制改革的組織領導和監督管理工作。全國各省都完善了組織領導機構，一些省級政府由“一把手”擔任領導小組組長，領導小組辦公室主任則由教育、財政部門的主要領導兼任，這為農村義務教育經費保障機制改革工作提供了健全的組織保障。

2．落實各級政府責任，強化資金管理制度。在新機制格局中，省級人民政府負責統籌落實本省及以下各級人民政府應承擔的經費，確保中央和地方各級農村義務教育經費保障機制改革資金落實到位。省以下地方政府按照中央及省級政府的要求調整財政支出結構，加大對農村義務教育的投入，按照省級政府確定的經費項目和分擔比例落實分擔責任，並加大對財力比較薄弱的縣區農村義務教育的轉移支付力度。省、市和縣財政部門都要開設農村義務教育經費保障資金專戶，用於中央、省級、市和縣農村義務教育專項資金的支付管理，防止資金被截留、滯留、擠占和挪用，確保免收學雜費補助資金和公用經費補助資金按時直接撥入財政專戶。

3．加強農村中小學財務管理，建立健全農村中小學預算制度。這項改革措施的核心在於把學校維持基本運轉的日常經費和保證事業發展的建設經費全部納入預算，細化支出內容。同時，加強農村中小學財務管理，嚴格按照預算辦理各項支出，防止擠占、截留、挪用教育經費。同時，推行農村中小學財務公開制度，以確保資金分配使用的及時、規範、安全和有效。全面清理現行農村義務教育階段學校收費政策，全部取消農村義務教育階段學校各項行政事業性收費，農村地區義務教育階段中小學只收取課本、作業本代收費和寄宿生的住宿費，嚴禁再向學生收取其他任何費用，從而杜絕“一面免費、一面收費”的現象發生。

4．推進農村教育綜合改革，全面實施素質教育。在新機制下，要按照素質教育的要求加快農村中小學課程改革，停止義務教育學校等級評估，建立以素質教育為宗旨的義務教育評價體系。積極促進區域內義務教育均衡發展，防止教育資源過度向少數學校集中。深化學校人事制度改革，全面實施教師資格准入制度。加強農村中小學編製管理，清退不合格和超編教職工，努力提高農村中小學師資水平。

5．強化監督檢查制度，擴大新機制的社會影響。建立農村義務教育經費保障新機制，是一項利國利民的大政策，財政、教育、物價、審計、監察等有關部門要加強對農村義務教育經費執行情況的監督與檢查。各級人民政府要向同級人民代表大會報告農村義務教育經費保障責任的落實情況，並向社會公布，接受公眾監督，切實做到公開透明。要向全社會進行深入宣傳，使黨的這一惠民政策家喻戶曉、深入人心，營造良好的改革環境，尋求更多的共識和理解，確保農村義務教育經費保障機制改革工作順利進行。